县域教联体建设的内涵特征和问题审思

朱爱国

自2022年6月湖北省第十二次党代会作出“大力推动教联体、医联体等建设”的决策部署后，省委、省政府印发《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》《关于加快建设全国构建新发展格局先行区的实施意见》，都对“县域教联体建设”提出了明确要求；省教育厅印发《关于推动县域教联体建设提升教育基本公共服务水平的指导意见》，对推进县域教联体建设进行了具体部署，并遴选89个省级教联体进行试点示范，选聘35名专家进行指导。全省教育系统掀起了研究教联体、探索教联体建设的热潮，取得了阶段性成果、成效，也遇到了一些困扰和困惑，需要进行学理探讨和问题审思。

县域教联体建设的内涵辨析

自20世纪90年代以来，各地出于教育扶贫和提升整体办学水平的需要，积极探索办学模式改革，先后出现了名校办分校、委托管理、教育联盟、学区化办学、集团化办学、城乡学校共同体、教育联合体、九年一贯制、优质教育集群建设、教联体等多种办学形式。这里主要将教联体与在全国流行、得到普遍认同、国家政策推广的集团化办学作一个比较。集团化办学、教联体建设都是教育组织变革和治理结构变革的一种样态，都是以优质品牌学校或者优质教育资源为龙头，采取“1+N”的形式，与其他学校，特别是薄弱学校、农村学校、新建学校，组建教育发展共同体，实现管理、设备、师资、课程等优质教育资源的共建共享，推动各成员校同步、优质、均衡、特色发展。两者之间也有一些相对区别。

从时代背景来看。集团化办学产生于20世纪90年代，先是各地自主探索，到2011年，地方办学经验被中央吸收，成为国家解决优质教育资源不足所引起的“大班额”“择校热”等问题的政策方案之一。在国家政策推动下，更多地方因地制宜推进集团化办学，改变了当时公办学校单一的办学体制，打破了办学经费主要依靠政府财政拨款的格局，解决“学有所教”的难题。教联体建设是在我国全面建成小康社会、向第二个百年奋斗目标进军的新征程中，为推进城乡教育基本公共服务均等化，建设高质量教育体系而实施的一项重大举措。通过发挥优质教育资源的辐射带动作用，推动教联体内各成员学校共同发展，不断扩大优质教育资源覆盖面和受益面，努力破解基础教育发展不平衡、不充分问题，满足人民群众“学有优教”的需求。

从理念指引来看。集团化办学，在当时的历史背景下，主要是引入市场经济的理念，借鉴现代企业的管理制度和运行机制，不断创新学校的管理机制，逐步建立起符合集团化发展的内部管理制度，带动了薄弱学校的壮大，缩短了新建学校的发展周期，成功实现优质教育资源的合理分配，满足老百姓在家门口享受优质教育的需求。教联体建设是践行共同缔造理念，凸显“优势学校带动薄弱学校、薄弱学校反哺优质学校”的共生理念，将县域学校看作联合共生体，通过决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，从根本上改变传统学校“孤岛式”发展困境，建设共生互助的学校发展新型模式，实现共同成长、整体发展。

从实施范围来看。广义的集团化办学指的是一个教育集团旗下拥有多所学校，这些学校可能处于不同区域、不同学段、不同省份，甚至不同国家，它们通过合作的方式帮助彼此成长、共同提高。目前的教联体办学，主要是以县域义务教育为主，以同学段为主，鼓励各地因校制宜探索幼儿园、高中等学段的教联体形式，探索跨市域、跨县域、跨学段组建教联体，探索联合高等院校、教科研机构参与教联体的组建、研究与指导。

从办学主体来看。集团化办学是企业、学校和社会机构等共同参与，以集团法人为办学主体，以集团资本为办学基础，以规模效应为办学优势，形成具有生机活力的发展态势。教联体以多元共治理论为指导，强调政府、学校和社会组织共同参与到教育公共事务的管理当中来，既体现政府统筹决策的主导地位，也尊重不同学校的办学特點及其他利益主体的价值诉求，最终建构政府宏观管理、学校自主办学、校际优势互补、社会广泛参与的教育治理格局。教联体建设更多的是政府行为，往往采用“强政府”的方式，由政府和政府部门指定参与单位或作出硬性规定，通过“以大带小、以强带弱、以城镇学校带农村学校”的方式，带动区域教育水平的整体提升。

从管理模式来看。集团化办学主要是将多个学校有机组合，形成集团，借助规模优势实现人才培养的规模效应，是学校规模化、集约化办学的重要模式。集团化办学大多是共建型的，以“本部+校区”或“总校+分校”为主要办学形态，重在行政管理，强调行政指令，谋求规模经济效益。教联体强化命运共同体意识，重在先进办学思想、办学理念、教学策略、教育艺术的传播和输出，重在教育教学管理，重在教育教学的研讨和交流，追求教育教学质量的提高。教联体很多是融合型的，实行单一法人制，实现管理一体化、课程教学一体化、教师发展一体化、考核评价一体化。

县域教联体建设的特征探究

推进教联体建设是扩大优质教育资源供给、促进优质教育资源共享、推进基础教育优质均衡发展的重要举措，也是满足人们日益增长的“上好学”需求的一种实践探索，更是建设高质量教育体系的一种政策创新。在“办好人民满意的教育，建设高质量教育体系”的总体要求下，赋予教联体建设新的价值内涵和时代使命，呈现出多样特征。

教联体建设的趋向点是“集群发展”，是在集团化办学基础上的拓展和提升。组建教联体实质上是学校间的抱团发展、集成发展，缘于命运共同体建设，始于集团化办学，追溯历史演进已有20余年。教联体办学不是集团化办学的翻版，而是在借鉴吸收集团化办学经验的基础上，在办学形式、理念、水平、层次、品质等方面的全方位提升，是升级版。教联体建设是全局性考量，从县域（乃至市域、省域）经济基础、地理交通、教育现状、群众需求等出发，对区域教育事业发展的规模、结构、质量和效率等进行综合评判，做出战略决策，促进教育布局优化、学位供需平衡、教育质量提升；是系统性变革，从发展模式、体制机制、结构类型、评价方式、内在活力、保障措施等方面对教育体系进行流程再造、机制塑造和文化打造，重构办学格局，重塑教育生态；是整体性提升，围绕学校如何管、教师如何教、学生如何学，对教育理念、教学设计、教研活动、文化建设、课程管理、考核评价等进行全面改革，对学校管理水平、教师教学能力和学生综合素质进行全面提升，让整个教育都鲜活生动起来。

教联体建设的出发点是追求“共同富裕”，是基于优质均衡的教育总体水平的提升。从基本普及九年义务教育到基本均衡，再到优质均衡，国家对提高义务教育发展水平的脉络十分清晰。以往的着力点聚焦在“数量优势”上，关注“有没有”“够不够”，现在的侧重点转换到“质量提升”，关注“好不好”“优不优”。从0到1、从1到N，从“有学上”到“上好学”，从“基本均衡”到“优质均衡”，体现了义务教育发展水平的不断跃升，体现了人民群众的教育获得感不断增强。而推进教联体建设，通过一所所成员学校的发展壮大、一个个教育共同体水平的提升，带动教育整体水平的提高，实现“共谋共治、共建共享、共管共用、共进共富”，是促进义务教育优质均衡发展的重要途径。我们有充分的理由相信，通过3～5年的努力和探索，我们的义务教育学校将呈现“五有”局面：有人，即有充足的生源和够用的教师；有貌，即“颜值”高，校园环境美丽、条件达标，看得养眼；有神，即师生有精气神，积极健康，乐观向上；有力，即办学有实力和影响力；有名，即有名气、名声和名望，有很高的识别度、地标性和荣誉性。

教联体建设的着眼点是“和而不同”，通过发挥名校效应，实现各有特色的齐步走。教联体中的每一个成员都有特有的文化和特色的教育资源，不是绝对的以强带弱，在某些方面甲学校强，而在另一些方面则可能是乙学校强，应该看到每一所学校的价值，充分发挥优质品牌学校的辐射带动作用，充分调动各成员校的主观能动性和积极性，让所有加入教联体的学校在平等的基础上相互借鉴，做到“和而不同，美美与共”。同时，推进教联体建设是让每一所学校变得更加优秀而不是趋同、同质，要将教联体作为不断提升成员校办学水平、不断培育壮大办学特色、释放优质资源的载体、孵化器和平台，带动发展相对薄弱学校、城郊学校、农村学校、新建学校，分享先进的办学理念、成功的管理模式、有效的课程教学、优秀的教师团队等，增强自身造血机能，获得更稳健、更有特色的发展。

教联体建设的关键点是“资源共享”，通过资源的合理配置、要素的合理流动，充分激发办学活力。优质教育资源和要素是教联体中的宝贵资产和核心竞争力。在教联体内，通过“大空间、大调配、大整合”，创新发展多校协同、资源整合、经验辐射、师资柔性流动等机制，全面盘活资源，全力补齐短板，集中力量办大事，促进优质教育资源的辐射推广与合成再造。同时，对教联体内的教育要素进行合理配置、调剂和融合，形成物质流、资金流、人才流、技术流和信息流，获得相应的统整优势，实现制度、文化、模式等教育生态环境再造。在此基础上，各成员学校共同商议发展愿景，共同确立教育发展理念、办学思想、校园文化、管理制度等，在注入优秀基因的同时增进文化认同、质量认同、品牌认同，孵化出更多的优质品牌学校，不断生成新的优质教育资源。

县域教联体建设的着力点是“共同治理”，是在政府主导下的多方联合自治。教联体是基于共同教育理想和目标，在政府主导下，由学校自主成立办学联合体，通过平等互助、紧密合作、经验分享、资源共享，促进区域内学校共同发展。教联体在组建过程中，政府行为十分明显和突出。打个比方，就像几个无“血缘关系”的孩子，在政府的要求下，选一所优质的学校当“家长”，把几个孩子拢在一起，变成“一家人”，在“家长”的集中管理下，享受着彼此所能提供的一切资源，并对相对弱小的孩子提供帮助，“兄弟姐妹们”共同进步。当然要把这个家当好，必须建立健全内部组织管理制度和运行机制，完善议事规则和决策程序，加快构建现代学校制度；还要聚合多方力量、调动一切积极因素，通过定位、认同、参与、协商、互动等集体选择行动，将政府、科研机构、社会组织、市场、公民等主體有效地组织起来，共同参与学校公共事务管理，不断提升现代化治理水平。

县域教联体建设的问题审思

当前，教联体建设纳入各级党委政府层面进行统筹推进，纳入各级党委教育工作领导小组和教育工委议事范围，纳入市县政府履行教育职责督导评价考核。无论是工作站位的高度、推进实施的力度，还是质量保障的程度，都是全新和空前的，取得的成效也是明显的，但也遇到一些体制机制和操作层面的问题，需要化解和破除。

上位政策与需求匹配的问题。目前，各地出台的关于支持办学的上位政策大多数是依据单体学校办学模式制定，提供的教育资源、经费、人事、编制等基本要素也都是按照单体学校（法人单位）予以保障的。但当前的教联体建设有多种模式，每个教联体内的成员学校至少有2～3所，多的达5～6所。为保障教联体内各成员学校的优质均衡发展，需要统一管理、统一调配人财物等资源，此时往往容易受到上位政策的制约，从而束缚教联体的可持续发展。为此，各地急需根据教联体办学的实际情况，灵活调整上位政策，为教联体办学提供有效的政策支持，使其办学之路更为稳健。

合理组建与动态调整的问题。组建教联体，县级政府要切实发挥主导作用，统筹考虑乡村振兴、人口流动、城镇化发展、生育政策调整、地理环境、区域交通等因素，优化县域学校和“教联体”规划布局；县域教育行政部门要科学制定教联体建设总体方案，充分考虑学校布局、办学水平、辐射能力、地理条件、合作意愿等因素，充分体现资源和教育基本公共服务下沉的需要，经专家咨询和论证，视情况开展听证会和公示，进行合法性审查和风险评估，防止出现简单化贴牌管理、规模过大导致办学质量滑坡等问题；各核心学校要在全面摸清办学底数和要求的基础上，广泛征求成员学校教职工、家长及村组（社区）、乡镇（街道）等各方的意见和建议，明确思路和方向，凝聚思想和共识。教联体组建过程中，不要轻易改变学校的名称和建制，可在保持原有校名的基础上，加挂带有教联体标识的校区牌子。由于教联体建设带动了薄弱校的发展，缩短了新建学校的成长周期，一些成员学校成为具有引领示范作用的新优质学校。因此，县级政府及教育行政部门要适时调整政策，对相应的教联体进行再整合，鼓励和支持一些新优质学校从母体中独立出来，接管新办学校和薄弱学校，全面参与到新一轮教联体建设行列中，进入全域优质发展下的“新名校+”办学阶段。

模式移植与因地制宜的问题。目前，在各地的探索中出现了多种形式、各具特色的教联体。从大的方面讲，有融合型、共建型、协作型、复合型等。受政策推动和社会舆论影响，各地轰轰烈烈地推进教联体建设，穿梭式地相互学习，一些地方不切实际地移植他人的模式，导致水土不服。一些地方热衷于打造所谓的“名校”，并利用“名校”品牌效应以贴标签的形式组建教联体，进行盲目扩张。另外，有些“名校”不切实际地实施跨区域办学、跨学段办学，一味追求高大上，结果与促进教育优质均衡发展的出发点背道而驰，既影响了自身声誉，也阻碍了教联体的可持续发展。“鞋子合不合脚，只有穿了才知道”。组建什么样的教联体，以管理多少所学校为宜，是否适宜跨区域、跨学段办学，如何在规模扩张中始終保持“名校”的社会影响力，不断增强优质教育资源的再生力，是教联体办学可持续发展的难点和重点所在。各地要始终坚持实事求是的精神，因地制宜，因校而宜，找到量与质之间的最佳平衡点，不断提升教联体的组织管理能力和管理效率。

貌合神离与和而不同的问题。目前，各地的教联体建设看起来“和和气气”“热热闹闹”，但实际上融合度不够，合作的范围窄、程度浅、形式单一、稳定性差等。这种“貌合神离”从一些教研、科研活动中可以看出端倪。很多地方教联体内部的教科研活动局限在不涉及升学竞争的科技、艺术、劳动等特色课程上，鲜少涉及核心课程。部分学校基于自我保护和竞争的观念，在合作中存在有所保留的心态。因此，要促进各成员校实质性合作，应提升评价激励机制的“捆绑”程度，从“半捆绑”迈向“全捆绑”，在成员学校的评价中增加对联合办学的参与度、贡献度指标，将评价权赋予核心校，促进所有学校的深度融合，真正实现从“集体”走向“共同体”。同时，充分尊重各校的办学自主权，采用“多翼并进、错位发展”的发展模式，深度推进各成员学校特色发展，着力打造“和而不同”的品质校区，逐步形成“一校一品”的良好发展态势。

统一考核与分类评价的问题。一个教联体组建是否成功，是否达到了预期效果，需要考核和评价。目前，从各地工作方案、章程制定和实践探索来看，大都强调“统一办学理念、统一管理制度、统一教学安排、统一集体备课、统一研训活动、统一质量评价”“六统一”，忽视了区域差异和群体差异，导致政策评价难以推动政策目标达成。实际上，城乡差异、强弱程度永远是存在的，如果拿同一把尺子去衡量城区学校和农村学校、城里孩子和农村孩子，并以评价结果作为资源分配和奖惩依据，难免让人难以信服，导致“贫富差距”加剧。因此，各级政府和教育行政部门要建立基于差异的分类评价体系，坚持协同发展理念，从学生发展、教师发展、学校发展、社会认可和示范辐射等层面展开评价，重点关注农村学校、薄弱学校、新建学校办学水平和学生发展提升情况。各教联体要建立基于发展的增值评价体系，基于起点看进步，强调纵向比较，突出教联体内各成员学校在文化管理融合度、优质资源共享度、教师队伍成长度、教育质量提升度、教育特色发展度、师生社会满意度等指标的提升，引导每所学校和每位学生在原有基础上不断提高。

责任编辑/鄢志勇