论乡村振兴与粤港澳大湾区建设战略融合发展

[摘要] 乡村振兴和粤港澳大湾区建设两大战略，在深层逻辑上存在融合发展的必要性和可行性。作为改革开放的先行先试之地，广东取得了举世瞩目的发展成就，湾区11市在产业转移、人员流动、科教合作等方面融合发展态势愈加突出，但同时，湾区内城市化率、科教水平、产业结构等重要指标存在显著差异。目前，两大战略的协同推进，面临城乡二元结构所衍生的制度依赖等诸多难点堵点。要重视乡村振兴之于湾区建设的特殊作用，坚持以湾区内外区域产业融合发展为主线，引导相关人员返乡入乡创业，发挥各项政策的叠加效应，从两端同时发力，促进整个湾区高质量发展与区域共同富裕双重目标的实现。

[关键词] 乡村振兴  粤港澳大湾区  融合发展  内在逻辑

[中图分类号] F327   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2023）03-0048-11

[基金项目] 国家社会科学基金重点项目：乡村振兴战略背景下农民工返乡创业风险的防控机制与治理对策研究（18AJY020）。

[作者简介] 曹宗平，华南师范大学高质量发展研究中心主任、教授、博士生导师，研究方向：区域经济、产业经济等。

一、引  言

2017年，中央政府先后发布两大影响深远的发展战略，其一是粤港澳大湾区建设，其二是乡村振兴战略。从表征上看，乡村振兴战略强调从产业、人才、生态、组织和文化五个方面立体式推进乡村振兴，其关注维度是全国范围农村地域的全面发展；粤港澳大湾区建设则是通过建设由珠三角9座城市，再加上香港、澳门所组成的“9+2”世界级城市群，系统推动内地与港澳之间的互利合作，其关注维度更多的是辖区内11市的联动发展。单纯从表征上看，两大战略之间似乎没有太大的内在关联性。其实不然，溯源本质，二者所追求的目标是一致的，即妥善解决我国新时代社会所面临的主要矛盾——人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，不能单向度地审视和孤立地落实两大发展战略，而应该把二者有机结合起来，无论是在思想认识上，还是在实践操作上，都必须推动乡村振兴与粤港澳大湾区建设融合发展。

事实上，区域差距过大一直是困扰广东经济社会发展的顽疾。尽管多年来，各级政府采取了多项举措，投入了大量人力物力，但总体效果不甚突出。目前，粤东西北12市的总面积占比超过七成，人口占比将近四成，但GDP总量占比却不足两成，城镇化率远低于全省乃至全国的均值。因此，对于广东而言，缩小区域差距迫在眉睫，且任重道远。

2023年4月，习近平总书记第四次考察广东时强调，“就整个广东来讲，珠三角是经济最发达的地方。但广东要发展，不仅要靠珠三角，粤北、粤东、粤西这些地区也要联动发展。中国式现代化就是要促进共同富裕，解决区域发展不平衡的问题”“广东要下功夫解决区域发展不平衡问题，加快推进交通等基础设施的区域互联互通，带动和推进粤东、粤西、粤北地区更好承接珠三角地区的产业有序转移”“粤港澳大湾区在全国新发展格局中具有重要战略地位。广东要认真贯彻党中央决策部署，把粤港澳大湾区建设作为广东深化改革开放的大机遇、大文章抓紧做实，摆在重中之重，以珠三角为主阵地，举全省之力办好这件大事，使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”。

总书记为我们科学擘画了未来发展蓝图。从某种程度上说，对广东而言，粤港澳大湾区建设的重点是解决发展中的“快”和“好”问题，乡村振兴战略的重点则是解决发展中的“优”和“稳”问题，最终实现产业互动、人才共用、城乡一体、共建共享、区域协调的高质量发展目标。因此，力促乡村振兴与粤港澳大湾区建设两大战略融合推进，是广东经济社会高质量发展的重要目标。

二、乡村振兴与粤港澳大湾区建设融合发展的必要性

（一）湾区城市间发展水平上差距明显

改革开放以来，广东在先行先试的政策上占得制度优势，率先承接了全球制造业转移大潮，迄今为止，广东GDP总量已经连续34年位居全国第一。香港和澳门凭借优良的区位优势和扎实的发展基础，长期呈现良好发展态势。截至2021年底，粤港澳大湾区GDP总量达12.6万亿元，以不到全国1%的土地面积、5%的人口总量，创造出占全国12%的GDP。然而，湾区城市间发展水平在不少方面差距显著。

1. 城市化率

2021年，在湾区内粤省9市中，深圳的城市化率最高，达99.81%，肇庆的城市化率最低，仅51.91%，前者约是后者的1.9倍（表1）。2021年全国城市化率均值为64.72%，而作为湾区重要节点城市的肇庆，其城市化率却远低于全国均值，二者相差12.81个百分点，比全省城市化率均值74.63%低22.72个百分点。可见，湾区内粤省9市之间城市化率差距显著。

2. 人均GDP

2021年，湾区内粤省9市人均GDP，深圳达173663元，肇庆仅为64269元，前者是后者的2.7倍（表2）。同时，与当年我国人均GDP（80976元）相比，大湾区的中山、江门和肇庆3市人均GDP均低于全国水准，若以全省人均GDP的均值9.87万元为参照系，则有惠州、中山、江门和肇庆4市不达标。显然，湾区内粤省9市人均GDP的差别顯著。

3. 高等教育和医疗水平

截至目前，香港共设有本科院校18所，其中，香港大学、香港中文大学、香港科技大学、香港城市大学、香港理工大学五所大学全球闻名；澳门共设有本科院校13所，其中澳门大学也小有名气；广东虽然本科院校数量最多，总量高达67所，但是，除中山大学、华南理工大学、暨南大学、华南师范大学、南方科技大学、深圳大学等之外，其他学校知名度不高。与此同时，广东绝大部分本科院校及以上几所高水平大学都集中在广州和深圳两地，其他7市的大学的社会影响力也较有限。湾区高等教育资源空间分布严重失衡。

在世界医疗水平上，香港的排位仅次于美国，在个别领域甚至走在世界最前列。澳门的基础医疗亦十分出色。截至2022年10月，湾区内粤省9市共有三甲医院149所，其中，广州和深圳2市合计拥有102所，占比高达68.46%，惠州、珠海、中山、江门、肇庆5市三甲医院的拥有量仍是个位数。显然，湾区内粤省9市医疗资源的分布状况亟待优化。

（二）湾区各城市对流动人口吸纳能力差异较大

多年以来，由于经济快速发展，就业岗位充裕，劳动收入相对较高，广东吸引省外人口源源不断流入。自2007年开始，广东常住人口规模已经连续多年居全国首位。截至2021年末，广东常住人口数量为12684万人，而湾区内粤省9市常住人口占全省的比重超过60%，根据图1可知，湾区内粤省9市的人口数量差别较大。与此同时，广东13市的户籍人口大于常住人口，人口外流现象十分突出（图2）①。

此外，即使在湾区内粤省9市中，不同城市对外来人口的吸纳能力也存在较大差异，广州、深圳、东莞、佛山4市始终是外来人口来粤求职的首选目标。而同样作为湾区城市的肇庆，尽管随着辖区经济快速发展，基础设施和公共服务不断完善，也吸引了一定数量的外来人口前来工作生活，但总体上看，其人口依然呈现外流趋势。

（三）湾区农村劳动力外出务工的重要性更加凸显

从广东城乡居民人均可支配收入来看（图3），尽管2017—2021年间，全省城乡居民收入比一直在下降，对应年份的数据分别为2.579、2.583、2.557、2.495和2.459，呈现出逐步缩小的趋势。然而，一个不可回避的事实是，城乡居民之间可支配收入的绝对量差距却始终在扩大。

从工资性收入占农村居民收入的比重来看（图4），就全国层面而言，自2015年我国农村居民收入中工资性收入首次超过经营净收入成为其收入的主要来源之后，就始终保持着这种态势。近几年尽管受到新冠肺炎等因素冲击，对农民工外出务工产生了重要影响，加上各类企业复产迟滞，导致农村居民收入中工资性收入占比略有下降，但是，截至2021年底，农村居民的工资性收入占比为42.04%，依然是四项收入中占比最高的。同时，不难发现，经营净收入占比仍然超过三成，说明务农仍是不少农民的职业选择和主要收入来源之一。

较之于全国的整体情况，广东农村居民四项收入占比表现出一定的差异性，尤其体现在农村居民工资性收入占比更高，达57.23%，比全国均值高出15.19个百分点，由此折射出外出务工对辖区农村居民就业增收的重要性（图5）。同时，经营净收入所占权重比全国均值约低10个百分点，说明省内大量农村劳动力通过转移到湾区内粤省9市的非农岗位就业而获得更高的报酬，从而确保农户家庭总收入稳定增加，也在很大程度上有助于减缓乃至抑制域内城乡收入差距扩大趋势，为实现高质量发展和共同富裕目标作出了巨大贡献。

实际上，产业结构也能大致反映一个地区经济发展的水平。截至2021年，江门和肇庆作为湾区城市，其第一产业占比依然偏高，分别为8.2%和17.3%，高于全国均值（7.2%）和全省均值（4%），相关数据也从侧面印证了湾区各城市产业结构上的巨大差异，同时也说明湾区二三产业的快速发展对于确保湾区内相关地区农业劳动力的转移就业和稳步增收，实现湾区城市之间和广东城乡之间协调发展以及共同富裕意义重大。

（四）湾区发展现代农业的比较优势亟待释放

改革开放以来，受惠于先行先试的特殊政策和毗邻港澳的区位优势，广东二三产业迅速发展，三次产业结构比重从1978年的29.8∶46.6∶23.6优化调整为2021年的4∶40.4∶55.6，第一产业占比下降幅度最为显著。虽然单纯从数据上看，农业对于广东以及大湾区经济发展的积极作用仿佛微乎其微，但事实上并非如此。农业乃国之根本，承担着粮食供给、就业保障、生态保护和社会稳定等多项重要职能。改革开放后，受多种因素影响，一些地方对农业基础性地位一度出现了认知偏差，这在湾区内粤省9市也体现得较为明显。然而，值得庆幸的是，在全球政经格局加速演进、大国战略博弈加剧、非传统安全风险上升和突发性重大疫情冲击的复杂性时局下，农业的战略定位和核心价值已重获肯定。

诚然，在一个理想的开放性经济体中，如果仅考虑产值比重，即只算经济账，农业虽然不是富民产业，然而却是典型的基础产业，是一个国家和地区经济社会稳定协调可持续发展不可或缺的核心构件，农产品在某种程度上具有准公共产品的属性，尤其是在逆全球化风潮愈演愈烈、世界粮价大幅上扬、局部战争恐慌阴霾徘徊不散的背景下，农业的作用更加不可替代。对粤港澳大湾区而言，辖区农业具有多重比较优势，在后疫情时代借力乡村振兴战略加快湾区农业现代化进程尤为必要和紧迫。

1. 满足湾区原居民对地方性特色农产品的消费需求

粤港澳大湾区11市原居民的饮食习惯、口味偏好大致相同，更偏爱本地生产的粮食、蔬菜、瓜果、牲畜、禽类、茶叶、花草、中草药等原生态农产品，这无疑为本地特色农产品的生产和销售提供了稀缺性的利基市场。如果能够利用好各项乡村振兴的惠农政策，通过科学规划、合理布局，推动三次产业协调发展，把湾区11市与珠三角外围12市的农业区变成大湾区居民的“米袋子”“菜篮子”“果盘子”“水瓶子”“茶罐子”“花盆子”和“药铺子”，从而成功打通湾区“推动农业发展—满足市民需求—保障农民增收—激活消费作用—共享改革成果”之间的梗阻，有利于湾区城市之间、城乡之间和产业之间融合发展，为整个广东和湾区11市的高质量发展创造更加有利的条件。

2. 对接湾区居民后疫情时代对休闲旅游业的新要求

后疫情时代，大多数人更加关注身心健康，从而将更多的空余时间花在休闲旅游上。从需求层面看，湾区居民收入较高，绝大多数人早已摆脱了物质上的困扰，倾向把更多精力和财力投入到精神享乐上。出国游、跨省游等長途旅游方式固然是不错的选择，但占用时间较多，耗费的资金较高，对一般人而言性价比偏低。相反，倘若要在节省时间、压缩开支和愉悦身心三个因子之间求得最大公约数，那么湾区的乡村旅游和郊区观光农业便是更好的选项，由此也给湾区农业发展、农村繁荣和农民增收带来巨大商机。从供给层面看，广东的乡村旅游业不仅起步早、发展快，而且资源丰富、景致奇特，具备岭南风格的复合文化底蕴。各地特色鲜明的乡村生产生活方式、民风民俗以及风味食品，无疑为辖区乡村旅游的发展提供了深厚的文化背景与资源支撑。若能合理引导湾区乡村旅游业的供给端与需求端无缝衔接，将为辖区农业发展、农民增收、市民休闲和经济繁荣等带来巨大收益。

3. 拓宽湾区防控突发性公共卫生事件的新思路

新冠疫情全球大流行，彻底颠覆了人们对突发性公共卫生事件的传统认知。2022年底，我国全面放开疫情管控，随着各种防控手段的精准化和治疗方法的科学化，疫情很快得到了有效控制。然而，人们不得不进行深刻反思：假如我们再次遭遇此类事件，究竟该如何从容应对？毋庸置疑，尽管导致这次疫情迅速传播的原因是多方面的，但是在人口聚集区传播速度更快是一个不争的事实。武汉、上海、北京、郑州、广州、成都、深圳、重庆等超大、特大城市的疫情防控任务之所以如此艰巨，其主要原因就在于这些城市人口基数庞大、流动性强。其实，新冠肺炎疫情暴发以来，公共卫生、预防医学、城市管理等领域的专家都在探讨一个问题，即在预防突发性疫情时，城市保持多大的人口规模最为合适？尽管对于最佳城市人口规模的具体数据尚未达成共识，但显然城市人口规模不是越大越好，必须在城市人口数量和医疗资源供给量之间求得最佳平衡。

一方面，随着疫情持续蔓延，超大、特大城市各行各业被迫按下暂停键，企业停工、学校停课、市场停业，城市有限的医疗资源根本无法满足巨量人口的就诊需要，此时可以考虑把一部分家乡位于城市周边、在非正规部门就业的人员劝返回家，待疫情得到有效控制后再回到城市工作，以便尽可能缓解城市医疗资源的紧张程度。以湾区城市为例，广州、深圳和东莞3市的常住人口均超过1000万人，佛山的常住人口总数也即将达到1000万人，而且这4市常住人口有一个共同特征，即外来人口占比很高，除广州外，其他3市的外來人口都远远超过本地户籍人口。如果在疫情严重时期，城市医疗几乎不堪重负的严峻形势下，把本省户籍的近2000万农民工暂时劝返回家乡，可以显著减轻辖区城市的医疗压力。因此，一旦重大疫情突然暴发，农村可以作为城市缓解疫情和减少压力的缓冲带和大后方，从这个角度上审视，广东乡村振兴工作之于粤港澳大湾区的高质量发展意义非凡。另一方面，一旦发生重大疫情，由于需要实施临时管控措施，可能导致相邻地区无法及时获得生产生活所需的基本物资，会给整个湾区带来无法承受之痛。因此，湾区内适度发展农业非常必要。乡村振兴战略可谓恰逢其时，即使是出于粮食安全和社会稳定之考量，湾区也应该保留一定的农业用地，通过各种转移支付方式确保农民获得必要的利润回报，也有助于实现共同富裕目标。因此，整个广东和湾区内粤省9市要结合自身禀赋特质，宜工则工、宜商则商、宜农则农，最终实现地区、产业和城乡之间融合发展，也为将来应对某些突发性公共卫生事件打好提前量。

三、乡村振兴与粤港澳大湾区建设融合发展的可行性

（一）产业：从单向转移到融合发展

改革开放以来，珠三角地区经济的发展与腾飞在很大程度上得益于顺应了当时全球产业大转移的浪潮，适时承接了自港澳台转移而至的加工制造业。同时，受土地、环保、产业等政策影响，珠三角核心区内部也存在一定规模的产业转移现象，即一些中低端尤其是“三高”类制造业从中心区向外围区转移。此外，自1990年中期开始出于扶贫、缩差、共富等因素考虑，在各项区域政策的牵引下，珠三角核心区的一些加工制造业陆续向粤东西北地区转移。2008年启动的“双转移”战略进一步助推转移提速，外围地区也相应地建设了各类产业转移园区，以便引导转移而来的各类企业集聚发展。然而，总体来看，该阶段的产业转移基本上都属于单向转移，即从珠三角核心区向外围地区的梯度转移，一旦产业承接地所具有的比较优势释放殆尽，很可能就跌入发展后劲不足的现实困境。为了解决之前产业转移中存在的诸多问题，近几年广东的产业政策和区域政策均进行了大幅调整，更多地从统筹规划、优势互补、共建共享的角度，谋划企业迁出地与承接地之间的产业融合发展之路。同时，多年以来，广东优先在基础设施建设、重大项目布局、教育资源配置等方面加大对粤东西北地区的投入力度，逐步缩小了湾区与外围地区的差距，也为湾区未来高质量发展夯实了基础。

（二）人员：从单向流动向双向互动转变

香港和澳门比较特殊，受到各种限制性政策的约束，内地只有极少数高端优秀人才才有机会进入两个特区工作，更常见的情形则是一些港澳投资人到内地开展商务活动，由于距离相近、文化相同、语言相通，他们更多地选择进入湾区内粤省9市工作生活。另外，基于个人收益最大化考虑，长期以来，无论是省内还是省外或者是湾区中，普遍存在各类人员涌入湾区内粤省9市求职的现象。“双转移”战略的实施进一步加快了粤东西北地区劳动力向珠三角核心区转移的步伐，总体来看，绝大部分时间内都呈现出人员从外围区向核心区流动的基本态势。尽管在多年政府力推的扶贫、缩差工作中，湾区内粤省9市的确有一定数量从事行政管理、企业运营、教学科研等方面人员到外围地区工作，但是这并非普遍现象，一方面，相关人员在数量上占比很小，较之数以千万计的外围流入人员，几乎可以忽略不计；另一方面，绝大部分人是带着帮扶任务而去的，工作期限结束即走，最终几乎都返回湾区原来的岗位。

近年来，相关部门有计划地把一些重大项目安排在外围地区，必然对当地经济社会发展产生显著带动作用，一方面能够吸引部分湾区的优秀人才到外围地区就业，满足当地对高端人才的用工需求，另一方面也可以促进本地劳动力就近就业，减少农民工异地就业的奔波之苦，同时兼得就业增收与家人相聚的双重收益。与此同时，广东高校“冲补强”工程中单列了粤东西北地区高校振兴计划的专项基金，加大了外围地区人才培养力度，也为辖区未来产业转型升级培养和储备多样化人才。此外，伴随湾区内粤省9市各种“城市病”日渐显现，一些厌倦职场排挤和生活压力的精英分子可能萌生退意，开始考虑到外围地区工作生活，这些人才的流出正好给外围地区发展提供了稀缺性的智力支撑。

（三）空间：从封闭内循环到开放融合转变

很长一段时间内，我国实行的是“唯GDP论英雄”式的行政人员业绩考核制度，带来了两个直接结果，其一是地方官员过度关注经济目标的实现，漠视社会目标和生态目标；其二是地方官员只注重解决辖区内的相关事务，忽视与相邻地区联动发展。湾区11市同样存在类似问题。

从表3可见，湾区11市的支柱产业和战略性新兴产业中，电子信息、高端（智能）制造、生物医药、新材料、新能源、人工智能、文化创意、金融服务、大健康、食品饮料、家具制造、纺织服装等类别重复出现的频率较高，许多城市均把以上产业确定为发展的主攻方向，在湾区有限的空间内，相关领域同质化竞争十分严重。这种情况说明11市在进行产业规划时重点考虑自身的禀赋条件，依然只是一种相对封闭的资源配置方式，而对湾区城市间的合作与协同重视不够，这明显与构建开放型经济体的愿景目标相悖，也將为整个湾区的未来发展埋下隐患。

其实，近年来湾区11市也一直在尝试开展全方位的合作，只是进程相对缓慢，尚未达到应有的效果。港澳与内地之间的商贸交往由来已久，长期以来，前者所需的生活必需品基本都是由内地（主要是广东）供应，内地引进的大量外资以及承接的全球产业转移也主要以港澳为空间载体。此外，受制于地理空间限制，港澳的一些公司和高校选择到广东设立分公司和分校，从而大大拓展了自身的发展空间。2021年9月正式启动建设的前海深港现代服务业合作区和横琴粤澳深度合作区，无疑为粤港澳三地携手融合发展创造了更为有利的制度环境和积累了合作经验。就湾区内粤省9市而言，由于遵循同一种管理制度，其融合发展态势更加明显，2021年获批、目前如火如荼建设中的广州都市圈、深圳都市圈和珠西都市圈，正是相关城市联手协同发展的最佳写照。因此，湾区11市融合发展态势越来越明显。

（四）文化科教：加快融合发展

由于历史原因，香港和澳门曾长期被殖民统治，导致二者在文化上与内地出现过较长时期的割裂与疏远。然而，粤港澳三地终究文化同源、一脉相承，以中华文明为根，以广府文化为脉，有着共同的岭南文化基因，即使在三地关系疏离时期，相互间的往来也从未间断过。随着香港、澳门在1997年和1999年先后回归，三地交往更加频繁，内容更加丰富，形式更加多样。依托各种形式的文化互动，港澳民众对广府文化、中华文化的亲切感、归属感和认同感进一步得到提升。

与此同时，三地之间的科教合作精彩纷呈。广深港澳科技创新走廊作为大湾区协同创新的合作机制和重大平台，受到各方的高度重视，一直处在加快建设中，业已取得了不错的成果。港澳高校则纷纷在粤设置分校，既拓宽了自身的发展空间，也为内地生源提供了更多上名校的机会。同时，内地高校培养港澳生的规模稳步增加。在高校学生交流方面，从2013年开始，教育部组织开展“香港与内地高校师生交流计划”，参与该项目的内地高校与12所香港高校合作开展交流项目，每年邀请近万名香港高校师生到内地参加讲座、学术竞赛、社会服务、交换生课程、暑期小学期课程等活动。近年来内地与澳门的教育交流也愈加频繁，教育部与澳门特别行政区政府教育暨青年局每年不定期召开1—2次工作会议，研讨年度合作重点。在基础教育领域，近几年教育部持续推进“内地与港澳中小学姊妹学校平台”建设工作，支持内地与姊妹学校开展师生互访、轮岗教学、合编教辅教材等形式多样的交流活动，增进彼此间的理解互信，深化文化认同。

四、乡村振兴与粤港澳大湾区建设融合发展的难点

如前文所述，尽管乡村振兴与粤港澳大湾区建设融合发展具有内在的必然性和可行性，然而，实践中这两项举措（即之前人们习惯性称之为粤东西北加快发展、珠三角优化发展）的融合度并不高，协同推进异常艰难。其根本原因就在于两项工作融合推进中存在诸多痛点和堵点。

（一）城乡二元结构所衍生的制度依赖，阻滞了二者融合发展的协同效应

囿于1950年代初步形成并逐步完善甚至愈演愈烈的城乡二元结构，我国城乡之间的差异化功能定位逐渐固化，即农村发展农业，城市发展工商业，农村的各项活动几乎都是围绕服务城市发展而展开的，随之所建立起的以价格制度、户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度、供给制度、社保制度等为主体的相对完备的制度体系，呈现出鲜明的城市偏向特色。尽管随着改革开放的深化，相关制度在一定程度上得以松动，但其中某些制度的巨大惯性依然存在，在特定情景下其负面影响不仅继续存在，而且还可能被数倍放大，从而强化了城乡之间自循环式的封闭发展态势。同时，我国曾长期实施的以GDP增速为核心指标的政绩考评机制，进一步强化了区域之间、城乡之间官员为了各自的目标而展开竞争，倒逼他们把更多的精力和财力投入到本辖区各项经济任务的完成上。在这种考核体制的引导下，地方官员能够不以邻为壑已实属不易，遑论其能够以邻为善及融合发展。

相关情形在广东和粤港澳大湾区同样存在，其典型的后遗症就是辖区内农业不仅产出效率不高、收益不稳，而且预期不明，导致粤东西北12市农村地域的各类优质生产要素在逐利性动机的驱使下大规模流入城市，尤其是湾区内粤省9市。同时，城乡二元结构的巨大历史惯性和地方官员的不合理考评机制进一步分化与强化了区域和城乡管理当局各自为政的行政行为，从而导致区域和城乡之间的差距始终难以缩小。可见，由于城市相对于农村、发达地区较之于落后地区具有多重比较优势，在市场机制的自发作用下，必然会出现湾区11市发展更快更好、粤东西北12市发展相对落后的尴尬局面。

（二）相关补偿机制不健全，弱化了利益相关者对乡村振兴工作的关注度

虽然随着科技水平的提升，我国农业的现代化进程不断加快，但是总体上我国绝大部分地区的农业依然属于传统农业，“靠天吃饭”的底色尚未褪去，随着灾害性天气和病虫害出现的频次增多，从事农业生产遭遇自然风险的概率不断提高。同时，我国以家庭经营为主体的小农经济模式无法克服小生产与大市场之间的矛盾，农户在农产品销售市场上没有议价的能力和筹码，只能被动接受农产品采购商给定的价格（往往价格较低），自然会出现所谓的“谷贱伤农”现象。此外，农产品尤其是粮食作物需求弹性小，较高的产量并不能保证可观的收入。尽管国家为了确保农业发展和粮食安全，出台和实施了多项对应的补贴制度，但是总体上看受国家财政能力所限，目前我国的农业补偿力度尚且不足以让农业经营者获得社会平均利润率，使其无法专注农业生产。同时，农业经营者参保意识低、国家对投保者的补贴不到位等因素也提高了农业生产的风险。

此外，按照2011年6月国务院正式发布的《全国主体功能区规划》，粤东西北辖区内的许多地方都被划定为限制开发区域和禁止开发区域，因此无法发展经济效益好、带动效果强的大型工业项目。其中一些地区更是湾区11市的饮用水源保护区，为了确保中下游地区居民饮用水的水质安全，相关地区不得不大幅压缩开发的力度和广度，由此必然降低辖区经济发展速度，因此，从一定意义上说，这些地区为湾区11市的发展作出了巨大牺牲。尽管相关部门一再表示要提高对粤北山区区域生态保护的补偿标准，但是具体的落實工作进展迟缓。因此，需要从更高层级加以统筹协调，以促进粤东西北地区借力乡村振兴战略，实现农业强、农村美、农民富的目标。

（三）广东区域间产业转移的巨大黏性，制约了以城带乡、以工补农的力度

多年以来，尤其是2008年之后，广东加快了湾区9市向粤东西北12市产业转移的进度，出台了多项帮扶政策，引导珠三角企业向外围地区转移。经过数年的不懈努力，粤东西北地区的确承接了大量从湾区转移而至的企业，为当地居民就业、财政增收和社会稳定等作出了巨大贡献。然而，从数量上看，真正能够实现区域转移的企业远未达到计划中的规模，“转而不移”现象较为普遍，即一些企业有转移意愿，但最终还是没有发生转移行为，其原因就在于许多企业在转移过程中表现出明显的黏性。

相关黏性主要源自三个方面：首先是转出地（湾区内粤省9市）政府的挽留。顾及辖区居民就业增收、政府财税收入、公益事业参与等切身利益，转出地政府会变通性地出台各种优惠政策，劝导相关企业留下来发展；其次是转出地（粤东西北12市）政府的慢待。由于对迁入企业之于当地经济社会发展的重要意义认识不充分，加上行政部门的“放管服”改革不到位，导致转入地政务服务效能低下，使得一些原本打算搬迁的企业放弃外迁的想法；再次是相关企业的顾虑。一旦一家企业在某地落地生根，随着时间的推移，企业跟当地的联系便愈加紧密，如果突然要向陌生的异地搬迁，就很容易遭到各方的本能抵触。核心员工不愿随迁怎么办？员工家属的就业、就医和就学问题如何解决？上下游配套服务是否完善？异地营商环境究竟如何？迁入地政府承诺的优惠政策能否兑现？等等，这些问题都足以让各利益主体纠葛很久。其中任何一个问题得不到相对满意的答案，都可能加重投资者的顾虑，从而被迫放弃搬迁的念头。再者，即使一些企业已经搬迁，未来的诸多不确定性也会助长其在当地经营行为的短期化。对国有企业而言，生产地从湾区向外围地区转移，更多是出于完成组织上安排的政治任务，企业中高层管理者在帮扶期结束后便返回湾区总部，如此一来，其工作的积极性难免打了折扣，企业效益也会不同程度地受到影响；对民营企业而言，从湾区搬迁至粤东西北地区，其目的更多的是追逐更高的利润回报，为了尽可能降低未来经营中的不确定性，倾向于选择那些短平快的项目，较少考虑如何合理嵌入到当地产业链条中，因此，相关项目对当地的短期帮扶和长期带动效果均不甚显著。

五、乡村振兴与粤港澳大湾区建设融合发展的路径

（一）重视乡村振兴之于湾区建设的特殊作用

1. 湾区内农业、农村、农民的地位和作用不可忽视

农业属于国民经济的基础产业和立国之根本，不能简单地从经济效益上片面地考量农业的作用，而要兼顾其生态效益和社会效益。由于绝大部分农产品需求缺乏弹性，“丰产不丰收”成为常态，更何况农业生产还要遭遇多种非可控因素的影响，因此，单靠农业本身的发展很难盈利，即使能够实现微利已经相当不易。以世界最发达的农业国家美国为例，2020年其各项农业补贴高达350亿美元，补贴总额占农民收入的46%。农业供给了城市居民生活所需的基本物资和许多企业的加工原料，农民则提供了城市发展所需的很大一部分人力资本，发挥着劳动池的功能，农村不仅提供了工业品的销售市场，还是重大疫情暴发时众多暂时失业农民工返乡的栖身之所，由此也疏解了城市的压力。截至目前，整个湾区容纳了全国6%的总人口，汇集了包括25家世界500强在内的数以万计的企业，安置了近三成的全国跨省农民工就业，因此，湾区内农业、农村和农民的地位和作用不言而喻。

尽管农业产值和就业占比不高，但“三农”问题值得重视，疫情的意外扰动进一步凸显农村和农业的重要性。疫情防控实践证明，大城市尤其是特大城市在应对重大突发公共卫生事件方面的劣势，而粤港澳大湾区中特大城市就有3座，虽然澳门总人口只有68万左右，但其国际化程度高，人员跨境流动频繁，因此疫情防控的难度非常之大。一旦类似于新冠肺炎病情这样的重大突发公共卫生事件再次暴发，在特殊管控的情况下，区外基本生活物资无法及时运达，湾区内数千万人的基本生活短期内只能依靠自己解决。不同于其他地区，湾区不仅要解决湾区居民的基本生活所需，还要满足约2300万长期在湾区工作的外省人员的相关要求，保障基本民生的压力之大超乎寻常。此外，对近2000万省内流动人员，则可以采取劝返的方式，引导其暂时返回家乡，如此一来，至少短期内在很大程度上可以缓解湾区大中城市的医疗、生活、治理等诸多方面的压力。

2. 抓住乡村振兴为湾区融合发展带来的新机遇

改革开放以来，广东经济建设的最显著成绩在于形成了庞大的经济体量，自1989年起始终保持全国第一，而最典型的短板则是区域差距过大，占全省面积69.5%的粤东西北地区所贡献的GDP不足20%，该区域内大部分地区仍然以农业生产为主。事实上，这种两极分化情况在粤港澳大湾区内部同样存在，区别仅在于程度不同而已。如何缩小和弥合湾区与外围地区以及湾区内部不同城市之间的差距？乡村振兴战略的各项利好政策给出了答案，可以达到湾区农业安全性与社会稳定性兼得的双重效果。要重点从以下几方面着手：一是保持广东农业内部粮食作物与其他农产品种植面积的合理比重，最大化契合湾区居民的基本生活所需；二是坚持广东农业技术选择的科学性，在先进性上要考虑能够最大化节约成本，在实用性上要考虑不能过多排斥劳动力，规避由此可能引致的过度失业与社会动荡；三是促进广东农村三次产业融合发展，基本原则是：一产保生活，即粮食安全，二三产促发展，即适度盈利；四是完善各项转移支付制度，农业的弱质性决定了经营者很难获得社会平均利润率，故需要通过生产补贴、生态补偿等转移支付制度，确保农民稳定增收。

（二）坚持以湾区内外区域产业融合发展为主线

粤港澳大湾区11市要紧密协作、各展所长、优势互补，呼应新时代国家重大战略，对标国际一流湾区，构建粤港澳大湾区世界级城市群新发展格局，在妥善解决三地面临的两种制度、三个关税区、三种货币所衍生的诸多现实问题方面，推出更多创新举措。

基于区位优势和发展基础，湾区11市应重点发展中高端产业，强调统筹规划，促进分工协作，实现错位发展，减少和避免同质化内耗。要激活和放大广州、深圳、香港和澳门作为湾区四大核心城市的增长极作用，基于各自的比较优势，确定特色鲜明的主导产业：广州重点发展现代服务业、汽车制造、电子信息等产业，深圳则聚焦创新创意、高新技术、现代物流等领域，香港主打贸易及物流、金融服务、旅游等产业，澳门则全方位发展旅游博彩、文化与会展等领域。湾区其他7市在综合权衡地理区位、资源禀赋、发展积累等多重因素的前提下，量身定制各自的主导产业，最终实现湾区11市产业之间错位、互补与协同发展。

粤港澳大湾区要强化对外围地区的支撑和辐射功能，尤其在完善交通设施、增强产业影响力、推进城市化进程、协调区域发展、缩小城乡差别等方面，要为外围地区提供全方位服务。积极引导湾区某些即将进入衰退期的产业逐步外迁，合理引导湾区各类人才有序外溢，实现产业与人才在湾区周边地区重新配置，最终实现大湾区与外围地区融合发展。与此同时，湾区内粤省9市郊区和珠三角外围地区可以选择性地发展大健康产业，精准对接湾区居民的生态康养旅游需求，充分利用乡村振兴战略实施的有利时机，把这些地区打造成湾区的“后花园”“康养池”“体验场”“打卡地”，从而实现湾区与周边地区产业融合发展。

（三）引导相关人员返乡入乡创业

这里的“相关人员”主要包括乡贤、农民工、退役军人、科技人员、民营企业家、大学毕业生等，此处的“返乡入乡”特指返回湾区内粤省9市的郊区及粤东西北地区的广大农村地区。之所以倡导以上人员返乡入乡创业，是因为广东乃至全国乡村振兴战略实施过程中的难点、痛点和堵点，就在于农村发展中普遍存在“四缺”现象，即缺资金、缺技术、缺人才和缺项目。鉴于此，有序引导以上群体返乡入乡创业，能够较好地破解上述困局，也为妥善解决“三农”问题探寻一个可行的方案。此外，返乡入乡者带给乡村的不仅仅是资金、技能、人才、项目、知识、经验，更重要的是他们给乡村带来了最为稀缺的现代文明、时间观念、开放观念和市场观念，其示范效应便于引导留守农民逐步突破小农意识、家族文化的羁绊，由此有助于在乡村振兴过程中，从更深层次上重构或再造农村高质量发展亟须的多元因子。

与此同时，该群体返乡入乡创业，一方面，创业者能够就近为农民提供就业机会，减少外出务工者辗转多地求职的艰辛与不菲的交通费用支出，一定程度上为农民增收创造了更有利的条件，有利于农民在物质层面上缩小城乡差距和实现共同富裕。另一方面，农民在家门口便能谋得就业岗位，获得相对稳定的收入来源，可以从根本上解决曾因长期异地打工所衍生的“三留守”问题，有助于农民在精神层面上体验到获得感，实现共同富裕。概而言之，相关人员返乡入乡创业，对于实现湾区乡村振兴的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五大目标至关重要。

（四）发挥各项政策的叠加效应

自2019年2月中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》以来，各级政府已出台数百部涉及粤港澳大湾区建设的相关政策文件，如《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020年）》等。与此同时，乡村振兴战略提出以来，各级政府颁布了一大批配套性政策文件，如中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等，以及中共广东省委、广东省人民政府联合发布的《关于加强乡村振兴重点工作 决胜全面建成小康社会的实施意见》《农业农村部 广东省人民政府共同推进广东乡村振兴战略实施合作框架协议（2019—2022年）》，等等。

顯而易见，粤港澳大湾区建设不乏利好政策的支撑，关键是如何用好、用活、用足相关政策，发挥多重政策的叠加作用，激活放大协同效应。一般而言，产业政策聚焦的核心是推动经济发展，区域政策关注的重点则是促进社会公平。因此，针对粤港澳大湾区发展中特定时期所面临的主要问题，要因时而异、因地制宜、科学搭配、灵活运用以上两类政策，促进乡村振兴与粤港澳大湾区建设在融合协同中高质量发展。

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[8] 张震，覃成林.粤港澳大湾区经济高质量发展分析[J].经济体制改革，2021（3）：39-46.

Abstract： The two strategies of rural revitalization and the construction of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area have the necessity and feasibility of integrated development in deep logic. As a pioneer of reform and opening up， Guangdong has made remarkable achievements in development. The 11 cities in the Bay Area have become more prominent in the integrated development trend of industrial transfer， personnel flow， science and education cooperation， etc. However， at the same time， there are significant differences in the urbanization rate， science and education level， industrial structure and other important indicators within the Bay Area. At present， the coordinated promotion of the two strategies faces many difficulties and blocking points， such as the system dependence derived from the urban-rural dual structure. We should attach importance to the special role of rural revitalization in the construction of the Bay Area， adhere to the integrated development of regional industries within and outside the Bay Area as the main line， guide relevant people to return to their hometowns to start businesses， give full play to the overlapping effect of various policies， and make efforts from both ends to promote the realization of the dual goals of high-quality development of the entire Bay Area and common prosperity of the region.

Key words： Rural Revitalization; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; Integrated Development; Inner Logic

（收稿日期：2023-05-03   责任编辑：罗建邦）