全面从严治党视域下关于深化企业经济责任审计的思考

张小凤

[摘要]党的二十大报告再次强调要“坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”。作为中国特色社会主义审计制度的重要组成部分，经济责任审计是加强企业主要领导人员监督管理的重要机制安排，在监督对象、监督内容、监督目标等方面均与全面从严治党是耦合的。实践中，经济责任审计在“何时审”“审什么”“怎么用”三个方面仍存在及时性有待提高、审计内容的深度和广度有待扩展、审计成果的有效利用亟待加强等问题。在加快推进中国式现代化的进程中，企业要提高政治站位，进一步深化经济责任审计工作，牢牢把握审计内容、扎实做好具体项目实施、强化研究型审计思维的运用、深化审计成果利用，切实发挥经济责任审计这一监督“利剑”在全面从严治党中的重要作用，并且从制度体系、人员建设、数字化建设等方面保障经济责任审计的有效开展。

[关键词]全面从严治党   经济责任审计   二十大报告

作为中国特色社会主义审计制度的重要组成部分，经济责任审计在促进党中央令行禁止、加强干部管理监督、促进党风廉政建设、维护国家经济安全等方面发挥着积极作用。党的二十大报告再次强调“坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”，再次明确“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”。审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，理应在全面从严治党中发挥重要作用，而经济责任审计作为中国特色社会主义审计最重要的组成部分之一，应成为全面从严治党的有力抓手。

一、经济责任审计在全面从严治党中发挥作用的制度逻辑

（一）监督对象的重叠

习近平总书记强调：“党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。”党员领导干部特别是“一把手”位高权重、权力集中，掌握着公共资金、国有资产和国有资源的分配和使用权，一旦出现问题，对党的形象危害是极大的。因此，从严治党、全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，通过抓重点部门和重点岗位、重点人和重点事，做好“一把手”的权力监督，可以起到事半功倍的效果。

我国经济责任审计最早源于20世纪80年代。1985年，黑龙江、吉林、安徽、江西等省份的部分审计机关开始探索对国营企业厂长（经理）的承包兑现公证审计和离任审计，这是经济责任审计最早的雏形。1986年12月，审计署印发《关于开展厂长（经理）离任经济责任审计工作几个问题的通知》，这是审计署就企业领导人员经济责任审计最早的专项规定。2006年2月，审计法将经济责任审计纳入审计监督范围，奠定了经济责任审计的法律地位。关于经济责任审计的最新规定是中共中央办公厅和国务院办公厅于2019年7月印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），该规定第四条列明了经济责任审计对象，其中涉及企业经济责任审计的对象明确为国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）的法定代表人或者不担任法定代表人但实际行使相应职权的主要领导人员。

从我国经济责任审计的简要发展历史上看，企业经济责任审计的对象自初始就是企业的主要领导人员。企业经济责任审计的对象是国有企业中的“关键少数”，是在企业中起着带头人、领头人作用，在企业重大经济决策等事项中发挥关键作用的“关键少数”。从这个层面来讲，经济责任审计与全面从严治党在监督对象上是重叠的。可以说，我国的经济责任审计正是“从严治吏”的一种有效手段。

（二）监督内容的交叉

全面从严治党，不是空中楼阁，归根结底要落地于对党员干部在各项政治、经济活动中具体事项的监督。全面从严治党要求把负责、尽责、守责落实到每一项具体工作上。企业主要领导人员是否始终向党中央看齐，是否深入领会党中央的各项方针政策，是否做到深刻领会和把握中国式现代化的含义，坚持拥护“两个确立”，始终做到“两个维护”，关键看行动，也就是企业的各项生产经营活动中，尤其是“三重一大”（重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用）等重要和关键事项的决策和落实、发展战略规划的制定和落实等方面。

企业经济责任审计的内容是领导干部经济责任履行情况，包括贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况，企业发展战略规划的制定、执行和效果情况等八个方面重点内容。经济责任审计是通过对企业主要领导人员在经济活动中贯彻执行党和国家经济方针政策执行情况等内容的监督，评价是否做到了向党中央看齐，是否切实将党中央各项决策部署全面落实到企业的各项经济活动中，并且通过向审计对象的重要管理环节和业务环节延伸。此外，经济责任审计还紧紧围绕全面从严治党要求，将企业主要领导人员贯彻落实中央八项规定精神、领导干部在经济活动中遵守党风廉政建设有关规定等情况纳入审计内容。从这个层面上看，经济责任审计与全面从严治党在监督内容上是深度交叉的。

（三）监督机制的内在统一

“党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在。”全面从严治党是党的自我革命，从根本上是要始终确保党的领导坚强有力。全面从严治党覆盖每一级党组织、每一位党员领导干部。这种自我革命实现的关键手段也是关键目标之一，便是加强对于权力的监督和制约，既要对不当行为及时作出惩戒和警示，又要保证权力在阳光下有效运行。在十九届中央纪律检查委员会向中国共产党第二十次全国代表大会的工作报告第二部分“工作体会”中，便指出“坚持惩治、整改、治理结合……把查办违纪违法案件与深化改革、堵塞漏洞、强化监督、加强教育结合起来”。

企业主要领导人员经济责任审计的作用机制，一方面是及时揭示问题，“治已病”，通过对企业主要领导人员经济责任履行情况进行监督，及时揭露企业生产运行管理中存在的问题，及时发现权力运行中存在的偏离轨道的情况，或是发现苗头；在经济责任审计过程中，审计机构也需要充分发挥审计工作主动性强、动态、持续的监督优势，聚焦重点领域和关键环节，及时揭示重大履职不到位、重大损失浪费以及重大风险隐患等问题，从而发挥震慑和监督作用，筑牢“不敢腐”的机制。另一方面，通过对经济责任审计发现问题的深入分析，发現企业内部运行管理和管控机制上存在的重要管控漏洞，及时堵塞漏洞，发挥“防未病”的作用。可以说，经济责任审计“治已病”“防未病”的作用机制与全面从严治党的监督机制机理是内在统一的。

二、当前经济责任审计实践中存在的问题

（一）在“何时审”上，审计的及时性有待提高

2019年7月印发的《规定》，已经明确以任职期间审计为主。企业的内部审计机构也在积极地通过审计全覆盖规划等方式积极谋划和开展企业主要领导人员任职期间审计，任职期间审计在经济责任审计中的比例已经大大提高。笔者所在单位新修订的经济责任审计管理办法中便已明确，领导人员任职超过2年的，可以开展经济责任审计；履职满5年且未开展过经济责任审计的领导人员，必须开展经济责任审计。但是在实践中，因企业改革等原因，所属单位企业领导人员调整比较多，离任审计的繁重工作任务与内部审计力量的不足使得内部审计机构在开展任中审计上受限。另一方面，尽管一直在强调，在领导干部选拔任用前要先开展经济责任审计，但事实上通常都是先提拔任用后开展审计。因此内部审计机构统筹谋划和协调开展任中审计受制于先天因素，使得任中审计开展的比例仍然较低。因此，审计的及时性还有待进一步提高。

（二）在“审什么”上，审计内容的深度和广度有待探索

《规定》对于经济责任的定义，强调了领导干部在管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动履行的职责。在推进中国式现代化的进程中，企业是市场经济最重要的主体之一，国有企业更是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。根据这一内容要求，在企业主要领导人员经济责任审计中，要立足新发展理念，将国家关于改革发展的大政方针政策，将新时期新任务新形势新要求体现到审计内容和重点中去。实践中，囿于宏观管理视野的缺乏以及对于具体生产经营业务缺乏深入了解等因素，审计机构及审计人员很难站在较为宏观和系统的视角去分析问题，视野和站位也很难达到所要求的高度，因此，在具体审计项目中审计的着力点更多的还是专注于传统的基础业务管理。此外，根据被审计领导人员所任职务及所在单位业务情况不同，精准识别履职尽责的核心领域和科学确定审计重点的能力也存在不足，这些因素都限制着经济责任审计内容广度和深度的探索。

（三）在“怎么用”上，审计成果的利用有待加强

一是对于审计整改的推进有待进一步加强。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》，进一步明确了加强审计整改管理﹑强化审计整改责任落实﹑维护审计监督严肃性和权威性的决策部署。企业也在推进和深化审计查出问题整改工作上作出很多努力。笔者所在单位从2022年起将所属二级单位的审计整改情况纳入业绩考核，以考核促整改。但是，审计整改中的重要一环，对于审计整改情况的统计分析仍显不足。在深入分析整改信息、查找深层次原因、充分挖掘审计整改成果价值等方面还有待进一步加强。在对于不同单位存在的共性问题开展横向分析和比较，扩大审计整改的综合效果和辐射效应方面，还有努力的空间。

二是关于审计成果的综合协同运用机制尚待完善。督导审计发现问题整改绝不是审计机构一个部门的事情，作为专司监督职能的专门机构，发现问题是审计机构的天然职能。然而，督导审计发现问题的整改则需要各个业务部门都深入参与。审计发现的业务管理中的问题，作为业务监督的专业部门具有督导整改职能。此外，这些审计发现问题能够帮助业务部门了解自己所属领域内实际管理中存在的问题及其影响，并且通过督导和深入分析这些问题产生的原因，从而从整个集团公司层面完善管理体系，这才是真正发挥审计成果价值的应有之道。

三是应问责未问责的现象依然存在。对于审计发现的重大违规经营投资行为，尤其是造成资产损失和其他严重不良后果的事项，要严肃按照有关责任追究规定开展问责。如果对于审计查出问题，总是不疼不痒地完善制度，加强管理即可，久而久之，对于审计查出问题的震慑性和权威性以及重视程度也将逐渐下降。

三、基于二十大报告视角深化经济责任审计的措施建议

（一）深化对经济责任审计的认识

经济责任审计基本认知是经济责任审计能力引领要素，是制度制定与实践的先导（贾云洁，王会金，胡苏，2022）。想要做好任何一项工作，对这项工作的精准认知是首要前提。深化对经济责任审计认知，精准把握经济责任审计的定位也是有效发挥经济责任审计功能的关键。2018年，党的十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》，组建中央审计委员会，加强党对审计工作的集中统一领导，充分体现了党对于审计工作的高度重视。《审计署关于内部审计工作的规定》（2018年1月12日审计署令第11号）第六条规定：国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。2021年10月23日新修改的《中华人民共和国审计法》将“坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中統一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”以立法的形式固化。审计专司经济监督，但不能脱离政治属性。作为中国特色社会主义审计制度的重要组成部分，经济责任审计是党领导下强化干部管理监督、规范权力运行的重要措施，是企业的一项重要政治任务。“全面建设社会主义现代化国家，全面推进中华民族伟大复兴，关键在党。”要站在落实党的二十大明确的重大战略部署和工作要求的高度，充分认识经济责任审计在深入推进新时代党的建设新的伟大工程中的重要作用，牢牢把握经济责任审计的政治属性和政治功能，才能切实做好经济责任审计工作，充分发挥经济责任审计在全面从严治党中的重要作用。

（二）牢牢把握经济责任审计的权力内容

一是要聚焦经济事项。在宏观视角上，要紧扣党和国家经济方针政策，重大决策部署以及集团公司发展战略规划。在此基础上，根据被审计领导干部的不同履职特点，被审计单位业务的不同，以资金资产资源的管理、分配和使用为基础，紧紧抓住重大风险和关键事项，着眼于重大经济事项的决策、监控以及执行等环节上。要将党的二十大作出的重大战略部署、党中央关于全面从严治党的新部署新要求在经济活动中的贯彻落实情况体现到经济责任审计的重点内容中。

二是在时空范围上，要把握准确。原则上，审计期间应该是被审计领导人员任职期间，但对于重大事项或者重大问题，必要时要追溯到以往相关年度。在空间上，不仅要查被审计领导人员任职的总部，还要深入所属企业和基层单位。通常，总部是决策机关，要就有关事项的具体执行穿透查阅到基层的落实，才能作出全面评价。

三是要把握权力边界。经济责任审计内容要关注落实党风廉政建设责任和遵守廉洁从业规定情况，但这些内容的限定是“在经济活动中”。所以既要看到经济责任审计应该发挥的作用，也要清醒地注意到经济责任审计的关注始终是在经济活动这个大的边界范围内，因此对于选人用人、作风建设等不属于经济责任审计范围的事项，经济责任审计不能超越法定的职责权限。

（三）扎实做好经济责任审计的组织实施

党的二十大报告强调，“牢记空谈误国、实干兴邦，坚定信心、同心同德，埋头苦干、奋勇前进”。深化经济责任审计的核心在于实干，也即扎实做好经济责任审计具体工作的组织实施。一是科学制订经济责任审计计划。优先考虑重点地区、重点单位、关键岗位，以及任职时间较长或较长时间内未接受过审计的领导干部，科学安排项目计划，避免不顾审计资源盲目安排项目等情况，既确保审计的及时性，同时确保审计质量，坚持尽力而为，也要量力而行。综合统筹离任审计与任中审计，逐步实现以任中审计为主，切实增强经济责任审计时效性。要建立组织人事部门、纪检监察、巡视以及审计等多部门的审前会商机制，从站在落实党的二十大关于全面从严治党宏观部署的高度统筹考虑，以加强对领导干部监管的需求为导向，综合考虑企业主要领导人员监管需要，结合反映问题集中以及不同机构和部门间监督任务的协同安排和资源整合等多方面要素，科学合理确定年度经济责任审计名单。

二是要强化项目过程管控。明确审计组长、副组长、主审、成员等项目参与人员的职责，规范审核复核等质量控制程序，层层压实责任。内审人员要承担主体责任，常驻审计现场，紧盯重点事项、关键问题，加强对审计实施方案制定、工作底稿审核、重大问题线索突破、重大事项报告、举报事项核查等重要环节的管理。内审部门要保持与审计组的持续沟通，及时掌握审计现场情况和重大审计发现。做好项目收尾控制，撤出审计现场前，审计组要与被审计单位充分沟通审计发现问题，做到问题事实清楚准确。审计组长、副组长要研究审计发现情况，梳理把关重点事项。对重点审计项目，内审部门应赴审计现场督导，听取审计情况汇报和被审计单位意见反馈。正式征求意见前，内审部门应对审计报告（征求意见稿）进行质量把关。

三是要加强对中介机构的监管。对借助社会中介机构力量的经济责任审计项目，内审部门要做好组织管理，强化审计进度、审计流程、审计内容等方面的主导和控制，规范审计程序，明确权利义务，防范审计风险。严格要求社会中介机构落实内审部门质量控制要求，遵守廉洁、保密等审计工作纪律，服从工作安排。社会中介机构人员不能担任审计组组长、主审，不能独立开展外部调查，不能承担现场廉洁监督、涉密资料保管等工作。社会中介机构对其工作结果负责，内审部门对利用其结果形成的结论负责并做好相关事项的归档工作。

（四）强化研究型审计思维的运用

党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。强化研究型审计思维的运用是推进经济责任审计高质量发展的必经之路，也才能更好推进经济责任审计在全面从严治党中更高质量地发挥作用。一是加强审前研究，充分调查。一家企业的经济活动涵盖方方面面，如果审计人员泛泛的每个方面都看，最后必然的结果是每个方面都没有了解透彻，发现深层次的问题更无从谈起。要将经济责任审计的客体研究透彻，对被审计领导人员的了解通常是简单直接的，任职时间、工作分工的职责范围都是明确在文件中有规定的，所以，此处所说的客体，是指被审计领导人员所服务的企业。审计人员要充分了解被审计单位的历史沿革、基本运营情况、至少覆盖审计期间范围的运营成果以及企业的总体发展方向等。在审计期间，被审计单位在经营管理上有哪些重大策略，发生了哪些重大改革事项等一系列信息也要全面掌握，而不是蜻蜓点水的了解。当然，有利之处是，通常被审计单位不是第一次被审计，很多时候可能审计人员本身已经有一个关于被审计单位的数据库。但是这种时候，需要警惕的是，审计人员要始终保持客观清晰的头脑，要清醒地认识到被审计单位自上次审计以来发生的重大变化。

二是加强审中研究，深挖查透。在正确方向的指引下，审计人员要从被审计单位的经济活动中，从这些经济活动所形成的业务流、资金流、资产流和信息流中发现存在的问题。客观全面了解问题的基本事实是第一步。一个问题的发现往往只是表象，或者只是一个线索。审计人员要能够在前期充分调查的基础上，对问题和线索具有深挖查透的本领。要以问题和线索为切入点，深挖问题背后的本质，查清问题产生的原因，在这样的基础上才能对问题有准确的定性。审计人員在经济责任审计中，发现某个问题时，一定要多问几个为什么。此外，除了站在某个具体问题点上的研究外，当审计工作进行到一定阶段时，审计人员要具有跳出具体问题的能力，要提高政治站位，站在执行国家重大战略部署的高度，站在实施整个集团公司总体发展战略的高度全盘性思考审计发现的所有问题，才能不仅仅将审计发现的问题局限于某个具体的业务流程层面。

三是加强审后研究，提升成果价值。经济责任审计的一个突出特点，就是对于审计发现的问题要界定领导人员的责任。如果每一个审计发现问题都泛泛而定，缺乏客观准确的依据，经济责任审计的权威性和震慑性将大打折扣。因此，对于审计发现的问题，应按照权责一致原则，深入了解宏观政策层面的背景，企业自身决策的背景和情境以及决策依据，再到具体经办人员的落实情况，而不是仅仅依据是否开会、是否签字等书面要件，坚持全过程“扫描式”审计，精准判断企业领导人员的责任。此外，对于审计发现的问题，要把握政策实质、吃透政策精神，坚持将审计发现的问题置于改革发展大局背景下审视和分析，同时又要紧密结合企业自身的管理特点和业务实际，提出具有可操作性的、有针对性的对策建议，真正发挥经济责任审计的价值增值作用。

（五）深化经济责任审计成果的利用

党的二十大报告强调，“全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上”。把全面从严治党的要求具体到经济责任审计中，其中的一个关键环节是要加大审计结果利用力度，建立起长效机制，助推全面从严治党取得实效。一是加强审计整改督导。内部审计机构要切实担起跟踪督促责任，明确整改标准，严格审核把关，重点关注是否有效整改、真正整改、应当开展责任追究的是否及时启动相关程序。对于虚假整改、消极整改的，要严肃问责。被审计单位及其主要领导要负起主体责任，认真研究制定审计整改方案，落实落细责任分工。要精准理解并落实党的二十大报告中关于“用好问责利器”的要求，对审计发现的违规问题线索，要加大追责力度，坚持发现一起，查處一起，严肃追究相关人员责任。实行重大决策终身问责，相关责任人已离任、离职或退休的，也应当按照有关规定问责。

二是加强对审计成果的再分析和利用。定期总结经济责任审计成果，加强问题深度分析和成果综合利用。对发现的普遍性、典型性问题，要及时会商业务部门，从体制机制上提出意见建议，从源头上规范管理、防范风险。完成经济责任审计报告的同时，对关注到的重大事项可提炼形成专题报告，发挥审计成果综合价值。

三是更好地发挥典型案例的宣教作用。建立警示教育机制，把领导干部履行经济责任中存在的普遍性或典型性问题及其处理结果作为领导干部教育内容之一，真正发挥经济责任审计促履职、促尽责、促管理的长效作用，助力全面增强“党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。

四、做好经济责任审计的保障措施

（一）持续完善经济责任审计制度体系

制度既是对实践经验的总结，也要超越实践，以先进的理念引导实践的探索。党的二十大报告强调，“完善党的自我革命制度规范体系”。对于经济责任审计工作而言，要及时总结实践经验做法，逐步建立经济责任审计规范化工作体系，既要有总体层面的管理办法，也要有从关键管控环节的具体业务工作指引，有效发挥制度硬性约束作用。制度的生命力在于执行。对于经济责任审计制度体系，要做好在实践中的落实，深入开展调查研究，及时了解经济责任审计工作中遇到的困难和问题，以实践反哺制度规范体系的优化和完善，推动经济责任审计工作不断深化。

（二）持续加强人才队伍建设

健全内部审计机构设置和人员配备，坚持以政治建设为统领，加强实践锻炼、专业训练，着力建设一支公正无私、刚正不阿、敢于揭示问题、敢于斗争的高素质、专业化的经济责任审计人才队伍。尤其要强化经济责任审计人才在审计实践中的历练，有条件的，要积极通过挂职、交流等多种方式强化经济责任审计人才对于企业生产经营管理的深入实践和了解。党的二十大报告提出“三个务必”，其中之一就是全党同志“务必敢于斗争、善于斗争”。斗争精神已经成为新时代党员干部的必备品质和素质。对于专司监督职能的审计干部来讲，必须进一步增强斗争的勇气和斗争的本领，同时还要有强烈的依规依纪的意识，始终坚定不移地强化廉洁自律和作风建设，做到依法审计，确保监督权力正确行使，以实际行动践行忠诚干净担当，不断提升斗争的水平。

（三）积极探索信息化手段，实现科技强审

党的二十大报告强调，“必须坚持科技是第一生产力”，多处提到“信息化”。经济责任审计工作要积极拥抱科技变革，拥抱审计信息化，充分发挥数据资源的价值。要做好经济责任审计中收集的被审计单位相关数据资源的共享、统筹和整合，对审计发现问题的数据库要持续补充完善审计对象数据库、审计查出问题数据库、审计整改数据库。同时要加强利用信息化手段对数据资源的统计、分析、比较和再加工再利用，提升运用大数据发现问题线索、分析和解决问题的数字化审计能力，以科技手段助力审计工作进一步提升。

（作者单位：国家能源投资集团有限责任公司，邮政编码：100011，电子邮箱：1718847893@qq.com）

主要参考文献

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