构建以合同管理为核心的成本管控体系

肖力军

摘 要：实践中政府投资项目投资控制不到位，竣工决算超过投资批复的案例屡有发生，文章提出以合同管理为核心构建成本管控体系。首先以投资批复确定的成本目标作为合同标的，形成具体化、可比对的数据标准；其次识别和分析影响成本的风险因素，选择应对措施；最后结合成本目标和风险防控的要求，通过合同管理的方法进行落实，在合同规划、形成、履行和完成的各阶段形成制度化的约束力和执行力，控制项目成本，实现投资目标，提高投资效益。

关键词：政府投资建设项目 成本管控体系 合同管理

中图分类号：F285  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）06-079-02

一、成本管控的必要性

成本管控的总体目标为在实现项目的建设内容、建设规模的基础上，控制投资在批复文件投资额度范围内，即经核定的概算应作为项目建设实施和控制投资的依据。政府投资建设项目成本管控是项目外在和内在的共同要求。

（一）外在要求

政府投资项目的资金来源为财政拨款，本质是社会税收，因此将成本管控在项目批复资金额度范围内，保证资金的安全、精准使用，严格执行政府投资的管理规定，使其发挥最大的投资效益是成本管控的外在要求。《北京市发展和改革委员会北京市财政局关于印发加强市级政府性投资建设项目成本管控若干规定（试行）的通知（京发改[2019]990号）》强调指出“加强政府投资成本管控，提高投资效益。”同时相应制定一系列管控措施，落实成本管控责任。

（二）内在需要

建设项目具有投资规模大、建设周期长、技术要求高、涉及人员多等特点，风险因素复杂，主要有不利的地质条件、政策调整、人工材料涨价、技术规范提高标准等相对客观因素及不可抗力因素，如疫情影响等。同时存在因项目建设单位管理不到位，没有严格执行有效的成本管控的制度和措施，各种因素叠加影响，最终都会以费用的形式表现出来，可能出现决算超概算的情况。因此，控制投资成本是建设项目的内在需要。

二、以合同管理为核心的成本管控体系

实现项目成本管控目标，需要以合同管理为核心构建行之有效的成本管控体系，即采用以合同管理为主要手段和措施的合同管理的方法，将成本目标、风险因素防控措施加入各相关合同文件的条款中，应用组织、法律、技术等措施从根本上保证实现成本管控在批复概算范围内的目标。

根据项目进展，在实施的各阶段，成本目标、风险分析和合同管理的工作内容是相互联系、相互制约，形成有效的管控体系。

三、成本管控目标的确定

以项目的成本管控目标作为衡量标准，与对应合同约定的内容进行匹配，形成有标准、可计量的分目标，作为合同的控制目标，即形成合同的标的。

政府投资项目的基本建设程序要求建设单位根据初步设计图纸及概算定额编制初步设计概算，概算经政府投资主管部门批准后即为控制建项目的最高投资限额和控制目标。

投资管控目标按投资批复文件确定，并作为控制衡量标准。随着工程项目建设进展不断深入，在施工图预算、合同价形成、施工过程中变更金额、结算及决算的进展中层层细化，逐级比對并制约，严格控制，形成相互制约、相互补充的有机整体，共同组成项目成本管控的目标系统。一是投资批复阶段确定成本目标，根据合约规划达成成本分目标。二是依据分目标进行限额设计，施工图预算控制在成本目标内。与分目标进行比对，招标价控制在预算合理额度内，最终形成合同价格。三是合同履行阶段，特别关注变更费用，与对应的成本分解目标进行逐级对比分析，并根据预警额度进行调整和平衡。四是结算控制在成本分解目标内，决算控制批复概算内。

四、成本管控风险因素分析

在合同管理中贯彻风险防控的理念，针对影响成本目标实现的风险进行梳理、识别和分析，以合同条款的形式对风险因素进行预控以及约定风险形成后的应对措施，减少不利影响。特别关注设计合同、施工合同、监理合同等横向、纵向的关联性，对下一阶段的风险在上一阶段进行预控。

政府投资项目风险最集中的表现为实际投资超出批复投资，具体表现为预算超出批复概算、结算超出预算等不利情况。项目影响投资形成的因素众多且繁杂，相互影响。

（一）基本建设程序和制度执行不规范

1.建设单位对成本管控的认识不到位，管理制度、流程不完善。对项目的进度、质量、安全缺乏协调管理，如招标不及时、甲供材延误、频繁改变施工内容等，最终都会以资金成本的补偿为解决途径。

2.基本建设程序没有严格执行和落实，比如招标阶段应招不招或者先干后招，合同价格没有经过市场竞争，突破投资成本。

3.在建设过程中，没有严格执行投资批复，项目实施过程中扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准的现象时有发生，最终的集中体现就是投资成本增加。

（二）法规条例和技术规范影响

新工艺、新技术、新规范引起的投资增加，比如机电安装中抗震支吊架的强制条款的实施增加投资约20元/平方米。

（三）不可预见因素

不可预见因素多样，如在2020年的新冠疫情期间，施工中的建设项目均感受到影响，采取的一系列防控措施，必然增加项目投资成本。

（四）客观条件等限制

地质条件不利、拆迁不到位、价格波动等因素的限制，会增加项目投资成本。如由于项目审批、实施周期较长，人工、材料等价格波动影响显著，如人工调差会增加成本约1%～2%。

五、以合同管理作为成本管控体系的核心

（一）合同管理的基本原则

建筑行业的项目合同具有投入的资金大、履行的时间长、涉及的单位多等特点，要以依法制定合同为基础和关键环节，通过合同的执行传递和实施相关的行为为准则。

1.建立相关合同管理制度。全面统筹考虑建立、健全合同管理制度。在项目各个阶段，综合考虑质量、进度、投资的相互制约和促进，时刻保持风险意识，及时发现、关注细节、数据体现、有效处理，实现风险预警和减少风险损害。

2.在合同条款中设置风险防控措施。在合同条款的设置中，要兼顾风险防控措施的连贯性、前置性和动态性，下一环节的风险在上一环节进行规避，特别关注各个合同的关联性。（1）取得投资批复后，可以利用BIM技术或文字描述，构建和固化建筑模型，不能随意调整。（2）设计阶段。在设计合同中约定以投资批复的建设内容、规模、标准为基础分解投资，实行限额设计，同时约定设计变更比例和奖惩条款，如控制变更在限额设计的3%以内，保证设计质量，减少交叉碰撞、功能调整等变更。（3）实施阶段。在施工合同中约定，施工单位有审图和现场踏勘的义务，现场洽商不能超过合同额的5%，不能以变更洽商没有确定为理由不进行施工。同时针对施工的变更洽商进行可行性、经济性、必要性论证后才能实施。

3.不可预见因素的应对措施。不可预见的情况对于投资的影响是最为不可控制的，包括造成影响的范围、时间、程度以及投资。合同中要约定处理不可预见的因素，如真实记录现场情况包括投入的人员、物资和持续的时间等，在保证安全的情况下减少损失，本着公平合理、如实结算的原则控制投资。

同时，在制定成本目标和合约规划时，应根据项目情况适当考虑预留部分费用，以备不时之需。

（二）各阶段合同管理控制重点

在合同规划、合同形成、合同履行、合同完成等环节，合理匹配成本目标在各阶段的控制额度，分析风险因素，将风险防控的理念融会贯通，全面考虑法律、经济和技术因素形成合同条款，规范合同涉及的各项事务，采取主动行动，实现成本管控目标。

1.合同规划的编制。取得项目投资批复文件后，开展施工建设工作，首要任务就是做好合同规划。合同规划要统筹项目的法规政策规定、时间进度要求、工作界面的衔接、资金使用计划等各方面情况，同时做到批复文件的投资成本目标的合理匹配。编制合同规划的主要原则（1）与投资目标分解结合，具体到签订独立合同的细度和深度。如有重大差异，应分析原因，调整金额，并做好记录。（2）根据投资批复文件核准的采购方式，严格执行国家的法规、政策，并以项目总进度计划为依据，兼顾合同之间的关联性、时效性，明确招采工作的启动、进程时间。（3）合同标段的划分以有利于管理及实际操作为标准，不重不漏，衔接有序。

2.合同的形成与签订。合同形成对项目建设工作的开展是否顺利、投资目标是否达成起到了决定性的作用，确定了项目参与各方的实施目标。通过签订委托合同，制定完善的各方行为规则，协调质量、安全、进度的关系，明确各参建单位应实施的义务和应担负的责任，各司其职，保证项目建设的完成。（1）一般政府投资项目均通过招投标程序确定参建单位，形成相关合同。招投标阶段是建设项目施工合同的起始阶段，具有基础性、关键性作用。重视相关法规、政策的学习和执行，杜绝出现违规行为，比如招标中的应招未招、先干后招的情况。（2）在此阶段，形成施工、设备采购、设计、监理等各类合同，对合同条款要深入研究，特别是要对合同之间的关联性条款统筹考虑。如在资金支付条款中，施工单位工程款按月度完成产值支付，监理费和设计费的支付按工程出地面、封顶、竣工等阶段支付，造成了执行中标准体系不一致的情况，监理费和设计费建议统一按施工产值完成一定比例后支付。（3）在成本管控的环节中，设计阶段是最重要的阶段，决定了项目成本形成的70%～80%，而限额设计对成本目标控制有着决定性的作用。因此在设计合同中明确设计内容，将限额设计的要求在合同中约定，保证设计成果文件的质量、进度，奠定工程建设和成本控制顺利完成的基础。（4）在招标阶段，对招标文件、招标控制价、合同文本进行审核和控制，保证相關成果与投资批复文件的建设内容、规模、标准和投资保持一致；与法规条例和市场价格水平保持一致；与图纸和现场实际情况保持一致。（5）合同文本内容根据项目实际情况对标准文件进行个性化调整，确定范围、价格、调整价格方式、费用支付、质量标准、工期等内容。

3.合同履行。合同的履行是指合同的双方正确、适当、全面地完成合同中规定的各项义务的行为，保证资金的合理使用、投资的有效控制，这个阶段的管理重点是预警及时、变更可控。（1）对合同履行实施动态管理和预警制度。对合同履行实施动态管理，主要体现建立相应的管理流程和制度，建立审批流程和台账管理制度，包括合同签订台账、支付台账等，在此基础上建立工程造价动态管理与控制表，及时掌握对工程投资的影响，设置预警红线额度，采取有效措施进行调整。（2）采用价值工程对工程变更进行甄别。合同履行期间，工程变更的发生、施工方案的变化是引起投资变化的主要原因。引用价值工程的思路和方法，对多方案通过功能分析、成本分析，在完成价值分析的基础上进行方案比选及优化，针对实施必要性、方案合理性及费用经济性全面分析，特别是杜绝随意调整施工方案的情况发生，达到成本管控的目的。

如某热力项目，热力管道保温材料进行调整，建设单位通过研究，新型材料APF复合保温材料改变了传统保温材料的热损失大、不耐水浸泡、易脱落、不能长期耐受150℃高温的缺陷。经过全寿命周期成本测算，虽然在短期内，APF复合保温价格高于传统保温材料价格，但降低了后期使用及维护费用。该项目由于论证充分，在后期决算评审中得到认可。（3）如经过论证的确需要发生的费用要做到资料完整、准确、合规，及时根据规定上报原投资批复单位进行调整确认。同时，采取必要的措施进行平衡，减少对投资的影响。（4）合同结算及项目决算阶段。合同约定的建设内容完成后，最终的投资体现即工程结算，保证结算资料的有效性、完整性、合规性，结算数据准确，全面反映项目实际成本，合理控制投资，逐项与成本目标进行比对、总结和分析。在此基础上完成项目决算工作，确定项目的最终投资，并与投资批复进行对比分析，即：实际建设的内容是否与初步设计方案一致、决算投资是否超过投资批复。

六、结论

政府投资项目要构建以合同管理为核心的目成本管控体系，以目标成本为衡量标准，分析和识别风险因素。采用合同管理措施，依法制定合同和严格执行合同，对控制环节进行制度化、目标化、标准化管理，保证项目建设的全过程、全方位的贯彻执行，实现在完成建设内容、建设规模的基础上控制项目成本在投资批复范围内的控制目标，有效提高投资效益。

参考文献：

[1] 周和生，尹贻林.工程造价为核心的项目管理——基于价值、成本及风险的多视角.天津大学出版社，2015.

[2] 王革平.政府投资建设项目全过程管理.北京：中国建筑工业出版社，2021.

[3] 全国造价工程师执业资格考试培训教材编审委员会.建设工程造价管理.北京：中国计划出版社，2017.

（作者单位：北京北咨工程咨询有限公司 北京 100025）

（责编：纪毅）