高校预算绩效实施的内容和路径

乔春华

【摘 要】 绩效预算②是一个世界性的难题，也是公共预算部门、高校、企业等有预算领域的国内外学者的热门研究话题。高校预算绩效管理的基本内容为确定高校预算绩效的战略导向、制定高校预算绩效计划、编制绩效预算（特别是中期预算框架）、签订绩效合同、会计和预算都要实行权责发生制、开展绩效评价和绩效审计、编制绩效报告、预算绩效信息公开与透明、反馈和使用绩效信息、绩效问责与绩效激励。高校实施预算绩效的路径有完善预算绩效的法律法规建设，制定“预算系统”实行权责发生制的法规，修改和补充行政法规，改变高校经费投入型拨款等。

【关键词】 绩效预算； 预算绩效； 基本内容； 实施路径

【中图分类号】 F230；G647  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）15-0097-07

一、问题的提出

目前，不少学者对高校预算绩效进行探索，特别对高校预算绩效评价尤感兴趣。爱论·鲁宾指出“公共预算的研究必须有成熟的理论。但是，现有的预算理论还不尽人意”[ 1 ]，预算绩效的研究也没有成熟的理论和实践运作。笔者认为，高校预算绩效评价仅是高校预算绩效管理的内容之一，如果仅从“预算绩效评价”角度而不考虑“高校预算绩效管理的全部内容”，高校预算绩效评价可能会不准确。党的二十大报告指出“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”“健全现代预算制度”。“推动经济实现质的有效提升”对于高校来讲就是“推动高校财务实现绩效的有效提升”。因此，推动高校预算绩效的有效提升是贯彻落实党的二十大精神的重要任务。

二、高校实施预算绩效的基本内容

（一）确定高校预算绩效的战略导向

1.战略导向具有全局性、方向性、预见性、长远性、谋略性等基本特性

党的十九大报告提出“发挥国家发展规划的战略导向作用”，党的二十大报告再次提出“发挥国家发展规划的战略导向作用”。与战略导向相关的还有问题导向和目标导向。它们之间的关系首先是目标导向，确定奋斗目标；其次是问题导向，即达到目标存在什么问题、有什么差距；最后在制定战略时确定长期发展的战略目标，选择适宜的战略类型，构建战略性绩效管理体系。高校财务战略不能单靠学术或单靠财务来完成。《刻不容缓：确保高等教育可持续发展的未来——“高等学校财务管理与治理”项目成果报告（2004）》[ 2 ]指出：“战略规划不能单靠学术或单靠财务来完成。必须把二者的文化和需求结合到一起考虑。高等学校学术人员的行为既能给学校发展带来财务机遇，又能带来财务风险。开发一套整合的战略，需要学校内部进行有关学校需求和目标的讨论，学术方面及非学术方面的高级管理者都要参与进来。而且，学术管理人员要参与有关财务战略的讨论，财务人员也要了解学校的学术情况及对学校的推动作用。这既是管理方法的变革，又是管理文化的变革。”

2.如何实施财务资源配置与高校战略相匹配

预算管理活动的起点应有明确的预算绩效目标，预算绩效目标决定预算编制和资源配置及其结果，因此，高校战略目标决定高校预算目标。毕马威有限责任公司高等教育方向的全国行业董事罗纳德·E.萨鲁兹奥指出：“我们的出发点是在这项战略计划中创建清楚表述的目标。每一个学校倡导的活动都应该使其目标明确，并为其分配和再分配资源（财务资源、资本资源、人力资源和信息资源）……大学必须在战略计划中明确它的成功关键指标。每个重要项目都应该设有关键的成功指标，这些指标应该包括非财务指标（例如驱动因素）和财务指标（创建一种对负担能力的计量方式）……如果学校的计划要求实质性的跳跃，而且详细的财务或非财务方案都是增量型的，这个学校就可能无法实现它的战略目标。学校的战略性平衡计划所需要的资源数量并未满足，而必须在下一年投入，这会使战略计划负担加重（backloading）。许多学校在战略计划的最后一年需要调整自己的目标，但实际上亏空在其计划早期就产生了。”[ 3 ]

3.预算的舍弃是保证战略规划的实现

刘献君[ 4 ]指出：“舍弃是战略的精髓。”他举例说：“斯坦福大学曾打算建立建筑学院，但建设建筑学院需要同时发展建筑学、土木工程等4个专业，这些须有很大的投入，而且，当时美国建筑行业的就业情况并不理想，同时该大学附近的加州伯克利大学已经有一个相当好的建筑学院。经过综合考虑后，斯坦福大学决定取消这个计划，从而保证了重点学科的发展。又如，卡内基梅隆大學认为，在21世纪，生物技术非常重要，要成为世界一流大学必须发展生物学，但他们放弃了建设一个医学院的设想。因为建医学院工程太大，花费太高。后来他们决定借用附近匹兹堡大学的医学院来发展自己的生命学科。”

（二）制定高校预算绩效计划

美国《政府绩效与结果法案》（GPRA）为美国建立了一个绩效管理框架，包括战略计划、年度绩效计划和中长期绩效计划。高校预算绩效计划既是高校战略在预算管理上的分解和具体化，又是高校绩效预算编制的基础，是实现战略与预算对接的关键。《政府绩效与结果法案》（GPRA）规定，所有联邦政府机构必须根据部门“使命”提交战略规划，编制年度绩效计划，设立明确的绩效目标，使各部门预算安排与绩效目标相对应，提供相关绩效信息，并制定一套能综合反映部门业绩、便于考评的绩效指标，以解决“项目目标表述不充分和项目绩效信息不足”的问题。

但预算绩效计划先要明确目标。财政部2012年9月21日印发的《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》的通知（财预〔2012〕396号）指出：“预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础。部门（单位）申请预算时，要按要求申报绩效目标。绩效目标应依据明确、相对具体、可衡量，并在一定时期可实现……既要有中长期规划，又要有年度目标，建立完善年度工作计划与中长期规划相结合的机制。”绩效评价也要“根据设定的绩效目标”进行。2020年8月修订的《中华人民共和国预算法实施条例》将绩效评价的内容定义为“根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价”。

在年度绩效计划中，高校预算绩效计划要描述总目标与年度绩效目标的关系，主要包括：设定预算中涉及的所有项目的绩效目标（以明确的可测量的指标表述的，具体实现情况可以与之对比的，包含可量化的标准、价值或比值的目标等级），含“优先绩效目标”和“跨部门绩效目标”；收集国家相关政策、财政支出方向和重点等相关信息，决定职能部门优先目标数；按照轻、重、缓、急进行排序，落实优先目标的责任人；建立工作进度表，采取管控数据质量的措施，确定赋予管理者的权限和责任。

（三）编制绩效预算（特别是中期預算框架）

1.制定年度绩效预算

OMB在《预算指导》中强调：“绩效预算在组织上类似目标金字塔，最上层是战略目标……在这一框架内，各部门应按绩效目标的层次来分派资源，资源应按完全成本计算。”在制定年度绩效计划以后，高校根据战略目标对绩效目标以金字塔形式逐层进行资源分解，并按年度绩效计划和预算编制相关要求编制高校预算。绩效预算编制应以“产出”或“结果”为出发点进行编制，细化预算所需资金。预算的编制紧紧围绕本年度绩效目标展开，并与绩效管理的各项标准相结合，根据目标安排各项预算资金和项目。在高校预算编制过程中，要强调高校管理者享有充分的自主权并承担相应的责任。

2.采用中期预算框架

李俊生和姚东旻[ 5 ]认为，MTEFs在我国翻译为中期预算（medium term budget）、滚动预算/（n年）滚动预算/中期滚动预算（medium-term rolling budget system）、多（跨）年期（度）预算（multi-year budget）、中期财政规划（medium-term fiscal planning/program）等术语存在诸多不合理之处，学术界和世界银行、国际货币基金组织等在其学术文献和官方文件中一般也是将MTEFs作为中文所理解的“中期预算框架”术语使用的。他们建议用“中期预算框架”一词取代“中期预算”，将“中期财政支出框架”作为MTEFS规范的中文译文。

英国是较早在公共部门采用绩效管理的国家之一，也是最早采用中期预算框架的国家。从理论上讲，绩效预算与中期预算框架之间既有区别又有联系：区别在于两者是两个领域，绩效预算是以结果为导向，中期预算框架是控制支出规模；联系在于两者都强调预算管理上的战略性和长期性，在设定目标上较为一致，实施条件的技术基础较为相似。因此，要强调绩效预算与中期预算框架相结合。

Yimer[ 6 ]认为，通过在中期预算框架中引入绩效信息，可以建立一套公共财政的绩效评估框架。绩效预算是“要求对政府机构的使命、目的和目标进行战略性规划，是一个采用可量化数据、提供项目结果有意义的信息的过程，是一种明确将每一项资源的增加与产出或其他成效的增长相联系的预算”[ 7 ]。Rusmana et al.[ 8 ]通过对印度尼西亚和埃塞俄比亚的相关改革分析认为，中期支出框架与绩效预算的实施有高度相关性，且两者的结合实施能够显著提高地方政府的财政绩效水平。还有学者在对非洲六个地区进行案例研究后认为，如果仅仅是单一采用绩效预算，没有辅之以中期预算框架，则改革结果不是特别理想[ 9 ]。

从实践看，美国1993年的GPRA还是2010年的GPRAMA，都要求美国联邦机构向预算管理办公室（OMB）和国会提供不少于五年的战略规划，许多国家也建立了中期预算框架。又如，我国的云南省制定了《省级财政预算绩效管理暂行办法》等绩效管理机制，逐步建立了以中期支出框架为核心的绩效评价机制[ 10 ]。世界银行报告[ 11 ]指出，中期预算框架下的技术效率，其要旨是将预算从以前的“投入型预算”转变为“产出型预算”，即从以往重视资金投入转变为更重视成果的产出。李俊生和姚东旻[ 5 ]认为，应将MTFF、MTBF、MTEF、MTPF等各种类型的中期预算框架术语根据内在的逻辑关系翻译并排列成如下四个递进层次：初级中期预算框架——中期预算政策框架（MTFF）；成熟中期预算框架（1）——中期部门预算框架（MTBF）；成熟中期预算框架（2）——中期财政支出框架（MTEF）；高级中期预算框架——中期绩效预算框架（MTPF）。用“初级”“成熟（1）”“成熟（2）”和“高级”作为前缀，是为了更准确地阐述各阶段的任务与目的，使得三个阶段、四个层次的递进关系一目了然。由此可见，“中期绩效预算框架”是“高级中期预算框架”，编制中期预算框架与绩效预算关系密切。

（四）签订绩效合同

马骏[ 12 ]认为，新绩效预算的基本特征之一是对结果负责。通常情况下预算机构将与各支出部门签定绩效合同；绩效合同即合同预算，新绩效预算的核心在于签定绩效合同；绩效合同的签定将传统预算中存在的隐性合同关系转化成显性合同关系，从而将公共预算转变成一种合同预算。在传统预算中，各个组织之间的关系是等级制的，预算机构与支出机构之间不是平等的合同双方的关系，而是一种等级制关系，各个支出部门内部的预算关系也是一种等级制关系，上级机构对下级机构的支出行为可以运用命令的方式进行控制。绩效合同一般包括支出部门所需要的资金水平、支出上的权力、资金使用后的产出和结果以及测量产出和结果的绩效指标。新西兰的绩效合同包括部长和行政长官的绩效合同、部长和部门之间的合同、资金提供者和购买者之间的合同、购买人和服务提供者之间的合同[ 13 ]。由此可见，绩效合同是一种契约关系，是对结果负责的关系，改变了传统预算中高校与校内各部门之间不平等的等级制关系，是一种责权利的平等关系，既明确了高校应尽的拨款等责任，又明确了支出部门承诺的达到绩效目标的产出责任和预算资金使用的合规责任以及奖惩措施等。因此，绩效合同通过契约形式强化委托—代理关系。

（五）会计和预算都要实行权责发生制

目前，“财务会计以权责发生制为基础作为实行预算绩效的前提”已形成共识，但采用权责发生制编制绩效预算却被忽视了。马蔡琛等[ 14 ]的研究显示：“预算系统”和“财务系统”都要以权责发生制为基础。如中央政府预算系统，奥地利、瑞士、英国采用权责发生制；州政府预算系统，瑞士采用权责发生制；地方政府预算系统，芬兰、瑞士采用采用权责发生制。又如中央政府预算系统，芬兰、法国、瑞典采用修正的权责发生制；州政府预算系统，奥地利、法国、意大利、西班牙采用修正的权责发生制；地方政府预算系统，挪威、瑞典采用修正的权责发生制；等等。

（六）开展绩效评价和绩效审计

美国学者米歇尔·J.勒贝斯（1995）指出：“绩效评估是绩效管理的一个中心环节，绩效评估的结果表明了组织选择的战略或者行动的结果是什么，它是一种管理手段，而绩效管理是一种由绩效评估手段支持的管理理念，为绩效评估提供了评估内容和对象，并在绩效评估的基础上进行决策和改进。”Ranson[ 15 ]及Thomas[ 16 ]也认为：“对一个组织的绩效进行评价是体现责任的基本要素。如果没有一个有效的工具对責任做出判断，那么公共组织也就失去了合法性的权威基础。因此，绩效应当被视为在公共领域中的责任度量工具。”所以，绩效评价是整个绩效预算框架体系的中心环节，绩效评价结果的科学与否，直接影响为决策者进行预算分配提供的绩效信息的质量。在上述基础上可以进行绩效评价或绩效审计。绩效评价与绩效审计的主体不同，绩效评价的主体是预算部门等，绩效审计的主体是审计机关、社会审计组织或内部审计机构。

绩效评价或绩效审计的依据除了法律法规外，还应采用权责发生制编制绩效预算和绩效标准；绩效评价指标除了共性指标外，还应有适用高校的个性指标和预算绩效评价方法等。

（七）编制绩效报告

高校年度绩效报告是对高校年度内执行预算绩效评价的总结。主要内容：（1）实际达到的绩效目标和完成年度绩效计划与年度绩效目标及年度绩效计划比较评价后的描述；（2）对未达到绩效目标的项目进行原因分析，对绩效目标不实际的某些项目提出改正或终止目标的意见；（3）对中期预算框架中下一年预算绩效的编制和绩效目标修正提出建议。高校绩效报告要依法定期向上级政府提交和向公众公开

（八）预算绩效信息公开与透明

1998年4月16日，国际货币基金组织理事会临时委员会在华盛顿召开的第50次会议上通过了《财政透明度良好做法守则——原则宣言》（The Code of Good Practices on Fiscal Transparency—Dec Iaration on Principles），正式提出了“财政透明度”的原则性要求。会议认为，良好的政府及其财政管理对实现一国宏观经济稳定和高质量具有重要意义，而财政透明度是实现良好政府及财政管理的关键。GRI2002年发布的《可持续发展报告指南》指出：“制定这套2002年版指南时主要考虑了商业机构的需求，但其他类型的机构，如政府机构、非营利组织都可以使用该指南……透明度和包容性原则代表了整个报告过程的出发点，并贯穿其他原则中……透明度是首要原则，也是问责制的核心所在。”

20世纪初，美国联邦最高法院法官路易斯·布兰狄西在其著作《别人的钱》中指出：“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。”高校的预算要放在玻璃房内，能晒到阳光，能受到公众的监督。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出实施全面规范、公开透明的预算制度。党的十九大报告指出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。高校财务信息透明度是绩效预算制度的重要组成部分，透明度是构成良好财务治理的关键因素。高校财务信息公开与透明是舆论监督与群众监督的前提。但公开≠透明，公开而不透明等于不公开，公开是前提，透明是关键，监督是目的。因此，阳光财务必须预算绩效信息公开与透明。

（九）反馈和使用绩效信息

“拥有绩效信息”和“使用绩效信息来制定决策”这两个概念并不相同[ 13 ]。国外学者在绩效立法要求和制度改进方面提出了建议。Lu et al.[ 17 ]研究了美国绩效预算法律与执行绩效预算制度质量之间的关系，结果表明，绩效预算体系运作良好的国家更有可能颁布法律对开发、报告和使用绩效信息做出详细说明，以便最终在预算过程中更好地利用这些信息。

Philip Joyce（2003）建立了如何在预算制定、批准、执行和审计过程中运用绩效信息的框架。除财务类绩效信息外，约四分之三的OECD国家的预算文件中还包含非财务类绩效信息，但非财务类信息在预算谈判中的作用相对较小，主要是提供给相关机构（如审计机构、立法机构、行政首脑办公室等）参考[ 18 ]。绩效评价结果生成并报告后，预算绩效信息必须加以充分利用。预算绩效信息的作用：帮助高校向公众表明他们注重改善服务绩效；为财政部门审核预算申请提供依据；帮助高校深入考察存在的绩效问题和需要改进的措施；帮助激励高校继续完善项目，改进项目管理，建立公众信任等。绩效管理通常被认为是财政部门主导、业务部门被动接受的一种管理方式，但经合组织的调查显示，业务部门使用绩效信息的频率高于财政部门[ 19 ]。

（十）绩效问责与绩效激励

绩效问责是绩效预算的基石。“绩效管理和预算清楚地定位于系统为了保证项目达到预算目标将实施激励和惩罚”（Dong Sung Kong，2005）。“目标导向”“权力下移”和“对结果负责”是绩效问责与激励的关键特征。目标导向是绩效预算区别于其他预算模式最根本的特征，绩效问责为目标导向的实现提供了制度保证；权力下移是绩效预算制度的基本特征，权力下移中权力和责任的匹配成为制度设计的焦点，绩效问责是预算权力下移的制度保证；对结果负责是以绩效考评结果为依据的问责和激励机制的体现，绩效问责将“结果”与“问责”相结合，是促使责任人对绩效结果负责的制度安排，是绩效预算制度的重要内容。因此，对结果负责就是靠绩效问责来体现的，没有绩效问责，目标导向势必落空，权力下移也会导致混乱。只有在法律上、政治上、经济上给予支出单位和部门应有的惩罚，才能将绩效信息与预算有效地结合，否则，问责将成为一纸空文，绩效预算改革也将无果而终。

Dunsire[ 20 ]认为，绩效管理强调了公共责任与绩效管理的重要关联，责任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经发生或正在发生的事情，在大部分场合下责任还有另外一层含义，就是你的回答或你的责任应该能够由监督主体依据一定的标准预期通过测量进行评估。

我国高校2010年左右的巨额贷款表明，公办高校与企业的区别是不会承担破产的责任。高校绩效差同样不会承担相应责任。问责制无法像追究个人责任一样追究公共部门的法律责任、政治责任。即使是取消项目、削减支出等经济惩罚措施，运用的范围也相当有限。2005年关于OECD国家使用绩效信息情况的调查，以及由澳大利亚、加拿大、丹麦、韩国、瑞典、英国和美国财政部向2006年绩效与结果高级预算官员联络会议提供的国别案例研究报告显示：绩效测量（Performance measures），取消项目占4%，削减支出占10%，决定报酬占11%；评估（Evaluation），取消项目占11%，削减支出占15%，决定报酬占5%。由此可见，问责制所涉及的对部门经济上的负激励（包括取消项目、削减支出、决定报酬三个方面）在OECD国家的使用也是较少的[ 21 ]。

三、高校实施预算绩效的路径

（一）完善预算绩效的法律建设

我国1994年才通过了第一部称为“经济宪法”的《中华人民共和国预算法》，并自1995年1月1日起执行。但1994年的《预算法》未提到“绩效”两字，1995年的《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令第186号）也未提到“绩效”两字。

第一部《预算法》颁布20年后，2014年的第二部《预算法》第十二条只提到“讲求绩效和收支平衡的原则”，第三十二条也只提到“有关支出绩效评价结果和本年度收支预测”，但第五十八条却规定“各级预算的收入和支出实行收付实现制”，第九十七条规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”。第二部《预算法》2018年修订后，第十二条仍只提到“讲求绩效和收支平衡的原则”，第三十二条仍只提到“有关支出绩效评价结果和本年度收支预测”，但第五十八条却规定“各级预算的收入和支出实行收付实现制”，第九十七条规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”。2020年8月3日修订的《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令第729号）第二十条规定：“预算法第三十二条第一款所称绩效评价，是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。”

从上可以看出，一是我国《预算法》对“预算绩效”的规定仍显得滞后和单薄；二是我国“预算系统”按收付实现制编制预算，“财务系统”按权责发生制编制财务报告的两张皮现象终于找到了依据。建议加大对《预算法》在“预算绩效”方面建设的力度。

（二）制定“预算系统”实行权责发生制的法规

高校预算是按收付实现制编制的预算还是按权责发生制编制的预算？绩效预算是应按收付实现制编制的预算还是按权责发生制编制的预算？可见，仅仅会计系统实行权责发生制而预算系统未实行权责发生制，势必造成“会计”与“预算”不匹配，违背了“可比性”原则，会计报告的结果与非“绩效”的预算如何比较？

（三）修改和补充行政法规

1.修改和补充《事业单位财务规则》中“年度财务收支计划”的规定

2022年3月1日起施行的《事业单位财务规则》第七条规定事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。但2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》）第十七条规定建立跨年度预算平衡机制；2014年的《中华人民共和国预算法》第十二条规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制；2014年的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）规定改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理；2015年的《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）规定中期财政规划是中期预算的过渡形态；2016年财政部印发的《法治财政建设实施方案》（财法〔2016〕5号）规定建立跨年度预算平衡机制和实行中期财政规划管理，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。由此可见，“年度财务收支计划”既不符合中央文件和《预算法》的规定，也不符合实施预算绩效的客观需要。

笔者10年前就提出，教育具有迟效性和长效性的特征，就本科教育周期4年而言，不是当年投入当年就能产出“结果”的，高等教育要可持续发展，高校要实施预算绩效，必须编制“中期预算框架”。“项目支出”要编制中期预算框架（遗憾的是高校在“项目支出”编制中期预算框架仅一年就中止了），如果高校“基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”那在“基本支出”要实施预算绩效，也要编制“中期预算框架”。Caiden[ 22 ]认识到年度预算与公共服务持续性之间的矛盾，指出“年度预算试图使用一个相对静态的框架来控制持续的、动态的行为，这本身就构成了预算不稳定的源泉之一”。目前年度预算的考核对迟效性高等教育预算绩效只能是短期化和碎片化。

2.修改和补充与“预算绩效”相关的文件和行政法规

推动高校实施预算绩效，应在与“预算绩效”相关文件和行政法规中修改补充有关内容：规定高校战略（特别是财务战略），明确预算绩效的导向；规定制定高校预算绩效计划和编制绩效预算（特别是中期预算框架）；规定签订绩效合同，明确投入方与产出方在“预算绩效”方面的责、权、利；规定编制绩效报告和信息公开与透明制度；规定预算绩效信息反馈和使用绩效信息；规定绩效问责与绩效激励。

（四）改变高校经费投入型拨款

笔者曾指出，目前高等教育的拨款基本上是投入型拨款，即按招生人数这个“入口”拨款，而绩效拨款是以结果为导向的“出口”的拨款。“生均拨款”制度的缺陷：一是争招生人数，因为招生越多财政拨款越多，造成扩大招生规模，这是外延式而不是内涵式发展，是重数量轻质量的机制；二是按招生人数（入口）拨款，不是按毕业生和就业人数（出口）拨款，这是重视招生质量忽视毕业生质量和就业质量的导向拨款，不是“绩效”拨款。“捡到篮里都是菜”“招来学生就有钱”。中国高校竞争方面存在的主要问题是在高校“入口”处竞争（抢生源）而不是在“出口”（就业市场）上竞争。因为“按学生人數拨款”造成招生越多，规模越大，拨款越多。投入型注重把“蛋糕”做大，把预算当做切“蛋糕”，而不是把精力放在对分到“蛋糕”的那些部门使用的“结果”考核！如果说“基本支出”是争招生指标，那么“项目支出”是争项目，可项目争到后却不知怎么花，“预算执行率”逼得年底突击花钱。还应指出，项目经费年底花不了不是会计部门的责任，而是项目主管部门的责任。外延型扩张不会转型为内涵式发展，投入型拨款也就不会转型为“绩效拨款”。

（五）划分财政事权和支出责任

笔者曾指出：“根据谁的财政事权谁承担支出责任的原则，省属高校承担国家级课题成员的薪酬不应由省属高校承担，部属高校承担省级课题成员的薪酬不应由部属高校承担；省属高校中从事国家级课题主要成员的薪酬不应由省财政的‘基本支出中承担支出责任，部属高校中从事省级课题主要成员的薪酬不应由部属高校‘按学生人数拨款的中央财政的‘基本支出中承担支出责任。”如果从事科研的科研人员的薪酬不是由“项目支出”承担而由“基本支出”承担，那么，对教育“基本支出”的绩效评价和对科研的“项目支出”的绩效评价能准确吗？

四、结语

从上可知，只有完善对预算绩效的法律法规建设，高校预算绩效才能依法推动；只有明确高校预算绩效的战略导向、制定高校预算绩效计划，高校预算才有绩效目标；只有编制中期预算框架，才能使高校预算既体现战略导向又符合高等教育迟效性特征，达到高校可持续发展；只有签订绩效合同，才能确立高校与校内各部门之间责权利的平等关系，明确对“结果”的负责③；只有区分了“结果”与“效果”，才能体现绩效；只有“预算系统”和“会计系统”都实行权责发生制，预算绩效评价才有对照比较的依据；只有科学地设计绩效评价指标，划分财政事权和支出责任，开展绩效评价，高校预算绩效才能真实；只有编制绩效报告，并使预算绩效信息公开透明，高校预算绩效才能接受公众监督，预算绩效信息才会有效使用；只有绩效问责与绩效激励，才能真正锚定绩效目标，履行绩效合同，对“结果”负责，真正达到“花钱必问效、无效必问责”；只有改变高校经费投入型拨款，才能转型到高校预算绩效管理体系中。这些“只有”和“才能”仅是笔者之愚见，希冀在完善高校预算绩效管理中添砖加瓦。

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