上海乡村振兴战略实施分析及推进对策

■沈晓晖

为深入贯彻党的十九大作出的关于实施乡村振兴战略的重大决策部署，全面实施乡村振兴战略，上海市委、市政府高度重视并深入贯彻落实乡村振兴战略，出台了《关于贯彻〈中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见〉的实施意见》《上海市乡村振兴战略规划（2018－2022年）》和《上海市乡村振兴战略实施方案（2018－2022年）》等一系列政策性文件。2019年以来，上海通过实施“三园”工程（美丽家园、绿色田园、幸福乐园）作为推进乡村振兴的重大抓手，基本形成乡村空间布局合理、人居环境整洁、产品绿色优质、产业融合发展、社会治理有效、农民生活富裕的格局，使乡村成为提升城市能级和核心竞争力的重要承载地，成为上海现代化国际大都市的亮点和美丽上海的底色，为建成与迈向卓越全球城市相适应的现代化乡村奠定扎实基础，努力在实施乡村振兴战略中走在前列、做出示范。

为了全面、客观地了解本市在推进乡村振兴工作的实施效果，文章将在前期调研的基础上，重点从“三园”工程角度分析上海推进乡村振兴中取得的成效，剖析当前乡村振兴推进过程中存在的问题，提出促进上海乡村振兴的对策建议，为后续上海推进乡村振兴提供决策参考。

一、“三园”工程推进情况分析

（一）以乡村振兴示范村建设为引领，高标准建设“美丽家园”

一是乡村振兴示范村建设取得明显成效。从2018年起，先后开展了五批共112 个乡村振兴示范村创建工作，按照“不策划不规划、不规划不设计、不设计不施工”的要求，聚焦重点产业，聚焦资源要素，培育新业态，发展新动能。根据“政府引导、农民主体、企业参与、市场运作”的工作机制，注重提升风貌、导入产业、连片布局，使“盆景”变成“风景”，持续推进，公共资源配置更有效率。

二是农村人居环境日益优化。2018年以来，在落实中央要求的基础上，重点从村容风貌、生态治理、公共基础设施、乡村环境、长效管护等五个方面系统部署农村人居环境整治提升工作，突出全域整治、系统优化、标准升级。2021年，上海将“农村人居环境优化”列入16 项市委民心工程之一，按照“工作项目化、任务清单化、清单责任化”要求，明确7 大类19 项重点任务、46 项实施内容，坚持全域乡村地区全面推进、全面提升，以区为单位，以镇为主体，村与村无缝对接，实现全市1577 个行政村全覆盖。农村生活垃圾100%有效收集、100%无害化处理，农村生活垃圾分类达标率95%。

三是农民相对集中居住稳妥推进。在充分尊重农民意愿的基础上，截至2021年底，全市已累计推进4.1 万户农民相对集中居住，安置方式以“上楼”为主（达到75%），“平移”为辅。探索通过银行贷款、发行债券、与市属国有企业合作等方式，进一步拓宽融资渠道，做到财政资金和社会资金“两条腿走路”。建立农民相对集中居住项目库，为实现到2022年完成5 万农户集中居住目标奠定坚实基础。

四是乡村风貌明显改善。在市政基础设施建设、公共服务设施建设、生态环境建设取得较大进展。如浦东新区大团镇的赵桥村建设了村民文化广场、村文化墙、农村广播、小微景观等一批文化设施项目，为村里营造了文化氛围。“美丽庭院”建设以及村宅环境综合整治、道路及河岸绿化、生活垃圾分类处置、公共厕所、砖瓦围墙及竹木篱笆等，改善了村里的生态环境。

（二）以发展绿色农业为导向，高质量建设“绿色田园”

一是绿色农业高质量发展。2020年依托各区产业基础和资源优势，创新建设17 个“绿色田园”示范基地项目。大力发展蔬菜、瓜果、花卉等经济作物，2021年地产农产品绿色食品认证率达27%。2021年启动实施《推进农业高质量发展行动方案（2021－2025年）》，明确以推进农业绿色发展为核心，努力实现高品质生产、高科技装备、高水平经营、高值化利用、高效益产出，并依托各区农业资源禀赋和特色产业发展基础，全力打造13 个绿色田园先行片区。

二是着力培育农业全产业链。落实农业布局规划，完成粮食生产功能区（80 万亩）、蔬菜生产保护区（50 万亩）、特色农产品优势区（7.1 万亩）“三区”划定，并通过市城市空间基础信息平台实现“一张图”管理。着力培育农业全产业链，打造100 家市级以上农业产业化重点龙头企业，培育100 家市级示范家庭农场，支持92 家国家农民合作社示范社和240 家市级农民合作社示范社发展壮大。

三是积极培育农业品牌。推动绿色优质农产品与盒马鲜生等新型零售企业建立产销对接合作机制，使优质地产农产品从传统的营销渠道扩展到线上线下相融合的新业态新模式。打造农产品区域公用品牌，鼓励农业企业打造企业品牌和特色优质农产品品牌。搭建公共推介平台，2020年与拼多多达成战略合作，联合建设“沪农优品馆”，全面推动优质地产农产品上线新电商。2021年，构建“鱼米之乡”产销服务平台，吸引优质商家和农产品入驻销售，畅通地产农产品产销对接渠道。开展评优推介活动，明确12 个品类开展全市性品鉴评优活动，每年组织开展番茄、黄瓜、西瓜、鲜食玉米、水蜜桃、葡萄、蜜梨、黄桃、羊肉、稻米、草莓、大闸蟹等品鉴评优暨品牌推介活动，让更多地产绿色优质农产品打响品牌，端上市民餐桌。

（三）以提高农民生活水平为目标，高水平建设“幸福乐园”

一是深化农村综合帮扶。自2013年起，全市启动了农村综合帮扶工作。第一轮为2013—2017年，重点聚焦经济相对薄弱村。第二轮为2018—2022年，在聚焦经济相对薄弱村的同时，还进一步聚焦农村生活困难农户帮扶。全市累计实施17 个帮扶项目，开发了“上海市农村综合帮扶公共管理平台”，对生活困难农户基础信息和帮扶措施实行一户一档的信息化管理和统计分析，并通过助老、助医、助学、助残等措施，对全市6.5 万户、10.2 万人的生活困难农户实现精准帮扶全覆盖。

二是推动农村集体经济高质量发展。上海已在全国率先完成农村集体产权制度改革。全市已有1653 个村级集体经济组织完成了产权制度改革，占99%；镇级产权制度改革完成118 个镇，占97%，镇、村两级集体经济组织产权制度改革基本完成“应改尽改”的目标。

三是促进农民就业创业实现增收。建立统筹城乡的就业政策和服务体系，推动公共就业服务机构向乡村延伸。加大非农就业培训补贴力度，落实农民非农就业培训和岗位技能提升培训补贴政策，2018年以来全市累计开展农民非农职业技能培训超过12 万人次。2021年底，全市累计认定新型职业农民2.35 万名。鼓励扶持农民创业。加快培育创业创新主体，引导各类人才返乡入乡创业创新。

四是推进城乡基本公共服务均等化。2016年起，上海在全国率先统一城乡居民基本医疗保险制度。持续加强教育资源投入。推进全市义务教育阶段“学校建设”“学校教育装备配置”“学校信息化环境建设”“教师配置和收人”“生均经费”五项标准统一，促进城乡义务教育一体化发展。推动养老服务优先向农村倾斜，大力发展农村养老服务，构建组有“点” （睦邻点）、村有“室” （标准化老年活动室）、片有“所”（托老场所）、镇有“院”（养老院） 的农村养老服务四级网络。加强养老设施建设，全面完成133 家农村薄弱养老机构改造，全市共建成1988 家具有生活照料、精神慰藉、互助服务功能的农村示范睦邻点。

五是乡村治理水平明显提升。大力实施“阳光工程”，全市1507 个有条件的村全面推行村干部开放式办公，提供“一门式”或“一站式”服务平台，村务、财务通过有线电视、手机等方式，实行信息化公开。组织宝山区、崇明区开展全国乡村治理体系建设试点示范区创建，探索形成区域特色的乡村治理模式。开展全国乡村治理示范村镇创建培育工作，自2019年以来，已有2 个乡镇、19 个村被评为全国乡村治理示范村镇。开展乡村治理积分制示范基地创建工作，奉贤区“生态村组·和美宅基”积分制入选全国乡村治理积分制工作推荐案例。

二、乡村振兴推进过程中的瓶颈问题

（一）城乡发展不平衡不充分问题制约着乡村振兴

近年来上海在推动城乡要素双向流动方面取得积极进展，但一些政策的落实落地还有困难，乡村振兴缺人、缺地、缺钱的状况还没有根本扭转。如果乡村人才、土地、资金等要素一直单向流向城市，乡村长期处于“失血”“贫血”状态，振兴就是一句空话。城乡基本公共服务标准差距依然较大，其中教育发展不均衡和卫生发展不均衡是主要短板，制约着资源的双向流动。除了土地资源的减少、人才的外流之外，农业有效投资依然不足，各区推动乡村振兴过程中，农业投资多以项目的形式、国有资本的形式投资，而社会资本投入有限。农民增收方面比较缓慢，受人工和土地等农业生产成本持续上升影响，农民家庭经营性收入增长形势不容乐观，转移性收入增长空间有限。另外，作为大都市郊区农村的房屋，很多是80年代甚至是70年代的房屋，亟需进行改造及修缮，但建房问题在各区均受到了较大的限制，与城市高楼大厦相比，农民的住房亟需改善。

（二）农村集体经济发展的政策供给有待完善

农村集体经济主要为房屋、土地资产出租，较少涉及乡村旅游、文化产业、休闲康养的经营领域，且多以毛坯出租，缺乏专业的物业、楼宇招商管理团队，传统物业经济的比重达到65%，租金成为了主要收入来源，经营模式比较单一，抵御市场风险能力较弱。此外，集体经济发展源动力不强，支持发展壮大农村集体经济的相关政策较少，且没有出台过涉及用地保障、项目申报、资金扶持、金融信贷等支持集体经济发展的专项政策。此外，虽然改革后的集体经济组织已取得登记证书，以经济合作社、经济联合社的形式运行，但由于集体房产和集体建设用地权利人未变更，产权关系尚未完全理顺，缺乏将其作为市场经济主体的认同感，农村集体经济组织还未能完全发挥特别法人的市场主体地位和功能，且权利人变更同一般企业一样缴纳所得税、增值税等税费，客观上增加了农村集体经济发展成本。

（三）乡村产业发展瓶颈问题仍待破解

各区基于产业发展基础、资源禀赋不断探索乡村产业多元化发展。调查发现，招商引资、就业机会、返乡创业、村庄富裕、收入增加情况仍然是乡村发展普遍存在的短板，这些与乡村产业发展密切相关的问题仍然是当前实施乡村振兴战略的短板和薄弱环节，调研发现返乡创业的依然不多。虽然近年来随着乡村振兴战略的实施，一些新经济模式、新业态在郊区各地兴起，比如，乡村民宿得到了迅猛的发展，这也吸引了一部分城市白领、当地年轻村民投资经营民宿，给乡村带来新的气象、新的理念、新的经营模式，但与江浙等地相比，在业态创新、服务内容上等仍有不小差距，各区的民宿发展也参次不齐。此外，产业融合发展的瓶颈问题仍待突破：设施农用地审批很难；休闲观光的基础设施配套，如卫生间、停车场建设需要建设用地，很难落地，也限制了乡村产业的发展。

三、促进上海乡村振兴的对策建议

下一步，本市将进一步围绕《上海市乡村振兴“十四五”规划》推进实施乡村振兴战略。强化城乡整体统筹，补足农业农村发展“短板”，促进城乡要素平等交换、双向流动，推动形成城乡融合发展新格局。

（一）加大政策倾斜，全社会加大农业农村支持力度

习近平总书记强调，“民族要复兴，乡村必振兴”。作为国际性大都市的上海，还存在城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题，需要全市各级组织大力支持乡村振兴。在政策供给上，进一步加大政策支持力度，促进农村资源要素活力的释放，增加农民财产性收入，同时有利于城市工商资本规范有序进入农村，把农村资源要素优势和城市工商资本、管理优势结合起来，使农村资源要素得到更有效利用，增加农村发展活力。在资金上，继续加大基础设施建设力度，建设相关避雨设施，提升农业抗风险能力。发展方式上，探索多种形式助力乡村振兴。继续推进驻村指导员的工作，参与示范村建设、助力产业兴旺。

（二）深化农村改革，激发乡村发展的动力

农民富裕是乡村振兴的落脚点，提高农民收入是关键。因此增加集体收入、改善农民收入、盘活宅基地资源是拓宽农民增收的主要路径和模式。一是进一步加大改革力度，促进农村资源要素活力的释放，增加农民财产性收入，同时有利于城市工商资本规范有序进入农村，把农村资源要素优势和城市工商资本、管理优势结合起来，使农村资源要素得到更有效利用，增加农村发展活力。二是提升乡村产业发展的竞争力，大力促进区域农产品品牌建设、农业文化建设，促进种源农业的发展，提升产业的科技含量，增强竞争力。三是促进休闲农业、农村电商等新产业新业态蓬勃发展，手机成为“新农具”，产业融合持续深化，为农民就业增添了新动能。

（三）积极搭建平台，激活各类主体的能动性

搭建农业农村人才发挥作用的工作平台，为农业农村各类人才提供干事创业舞台，使其创业有机会、发展有空间，确保其有用武之地。为乡村地区开展创新创业活动的、接受过高等教育或者具备相匹配能力的人才提供相应的便利条件。一是创建基地促产业。按照“人才+基地”“示范+带动”的工作思路，以优秀人才创业基地为载体，积极引导有头脑、懂技术、会经营的实用人才带头创业，扩大产业规模，广泛吸纳各类优秀人才参与乡村振兴，带动农业农村产业发展。二是选树乡村先进典型，营造乡村人才振兴氛围。开展乡村创新创业项目评比活动，弘扬乡村工匠精神、创新精神。三是深入宣传培育新乡贤文化，营造尊重人才、崇尚知识的良好氛围。加强人才引进政策支持。通过“待遇留人、事业留人、发展留人”，针对老年农民占比高的实际情况，在“十四五”期间，打造农村高品质的养老、助老服务体系也是迫在眉睫的艰巨任务。

（四）推进制度创新，增强农村发展活力

以率先基本实现农村农业现代化为导向，探索与现代都市农业相匹配的农业设施用地管理机制，在稳固农业发展基础的同时，为生态农业和休闲农业的发展需要提供必要的土地支撑。探索闲置宅基地和闲置农房的流转使用方式，建立农村宅基地有偿使用和有偿退出机制，挖掘农村集体建设用地资源。认真落实年度新增建设用地5%指标用于乡村产业的政策要求，以村庄布局规划、郊野单元村庄规划等为引领，构建产业合作发展平台，通过点状供地或村级集体建设用地通过平移后集中供地等方式，带动区域产业的整体联动发展，实现政府、村集体、企业和广大村民综合利益的最大化。

（五）完善服务体系，为乡村发展提供支撑保障

留在农村、留住人才，主要是看产业发展的吸引力及产业效益。由于农业产业抗风险能力较弱，特别是上海靠近沿海，每年夏季是收获的季节，但也是最容易受到台风影响的季节，因此应设立专项资金，加大基础设施建设力度，特别是完善农田水利基础设施，建设相关避雨设施，提升抗风险能力，帮助解决农业产业发展的后顾之忧，提升农民从事农业发展的信心。制定职称评审、工资待遇等向乡村卫生、文化、农业等技术人员倾斜制度，提高乡村专业人才服务保障能力。搭建乡村振兴服务平台，支持和引导各类人才和返乡人员服务乡村振兴。□