打造“厦门考评机制”新模式推动城市治理水平再上新台阶

冯德财　陈华敏

檢查考评是城市治理的主要抓手之一。为了推动城市治理各项政策的高效开展、落地落实，检查、考评督促成为必然选择。厦门市被评为全国文明城市、国家卫生城市、环保模范城市、国家园林城市、全国绿化模范城市、国际花园城市，城市考评测评工作发挥了重要作用。当前，厦门市正进一步构建完善的城市综合管理考评体系，为更高水平建设“两高两化”城市、争创全国文明典范城市作出更大贡献。

一、“厦门考评机制”的创新融合设计

（一）以目标为导向，与创“城”创“市”紧密结合

2003年，厦门市正式成立市容管理考评委员会，考评范围从治脏治乱扩展到市容市貌。2016年，该机构更名为厦门市城市综合管理考评委员会（以下简称“市考评委”），考评区域大幅度扩展至城区、城乡接合部、农村、海岸线，考评内容涉及市容市貌、两违治理、二次供水等，几乎涵盖城市管理的方方面面。2017年，为构建“大城管”格局，考评机构更名为厦门市城市管理综合事务中心。厦门市委机构编制委员会办公室对其赋予新的职责，除了城市管理综合考评和户外广告勘察外，增挂“市智慧城市管理监督指挥中心”牌子，负责相关的技术性、事务性、辅助性工作。近几年，厦门继续探索完善文明创建测评和城市精细化管理融合考评，进一步完善城市综合管理考核评价方式方法，提升智慧化考评水平。

（二）以见效为目的，进行科学、周密、规范化执行

如何实现考评“指挥棒”的作用尤为重要。在厦门历次创城创市中，都非常重视科学授权、周密实施和追求规范，着力在考评的合法、合规、常态化建设上下功夫。先后制定《厦门市检查考评通报制度》和《厦门经济特区城市综合管理条例》，给城市管理考评“授权”，解决检查考核的合法性问题。出台《厦门市城市综合管理考评管理办法（试行）》，框定综合考评职责，解决考什么、怎么考等问题。

（三）以科学为原则，多方问政、动态调整

把考评方案和细则的定期修编作为一项常态化工作，确保考评工作的科学性和可持续性。定期对年度城市精细化管理考评方案进行纠偏修订，结合阶段性城市管理工作重点动态完善考评细则，并广泛征求城市管理相关单位的意见。市委、市政府每年把城市综合管理考评纳入市级年度督查考核计划项目，确保考评权威性。依托《厦门市城市精细化管理考评操作规范》，以“公开、公平、公正”为前提，建设监督考评平台，并与业务需求同步更新，推动考评工作走向规范化、科学化，不断激发城市管理考评的生命力。

二、“厦门考评机制”的立法制度保障

（一）立法先行，筑牢考评模式根基

借助立法引领和推动作用，解决考评合法性问题。2021年2月出台的《厦门经济特区城市综合管理条例》明确规定，厦门市城市综合管理委员会办公室（以下简称“市城管办”）应当建立公开、公平、公正的市级城市综合管理考核评价体系，负责对市城市综合管理相关部门以及各区人民政府开展城市综合管理相关工作的情况进行考核评价。具体工作可以委托市城市管理综合事务中心负责实施。

厦门鼓浪屿。摄影：陈希文

市城管办制定考评方案，公布考评的内容、标准、范围、方式以及成绩比例等相关事项。考核评价的主要内容包括城市精细化管理标准（规范）执行情况、网格化管理运行情况、城市综合管理问题信息和投诉举报处置情况等。考核评价采取平台综合考评、社会评价和第三方考评等方式，同时也积极发挥各行业主管部门以及专业管理部门的行业指导、监督、考评作用。考核评价结果向社会公示且应当应用于绩效管理、文明测评、信用评价等方面。

（二）完善组织架构，保证考评模式良性运转

权责明确的组织架构是保障考评良性运作的前提条件。成立考评“议事机构”和“操作机构”，可解决“裁判兼运动员”可能产生的公平性问题。

由市城管办和市考评委作为议事机构。市城管办统筹全市城市综合管理考评工作，负责指导市级考评机构开展城市管理综合考评。市考评委负责指导、监督全市城市管理考评工作，由城市管理直接或间接相关的11个职能部门、6个行政区作为委员单位，分管副市长担任考评委主任，设副主任2人，分别由市政府副秘书长和市城市管理行政执法局局长担任，委员则由各部门的分管副局长担任。

由厦门市城市管理综合事务中心和特邀考评团作为实际考评操作机构，负责城市综合管理考评工作的具体实施。特邀考评团是一个政府主导的社会团体，主要由热心公益事业的离退休老干部、老专家组成，目前设团长1人、政委1人，副团长2人，总人数大约30人。特考团全面参与考评的监督、协调、指导工作，发挥极为重要的作用。

（三）建立网络运行模式，实现“小、中、大”内循环自治

结合网格化城市管理，建立网格考评小循环，由各镇（街）根据城市综合管理服务网格化管理办法，划分责任网格、配置网格员，实行网格精细化管理，并对网格工作成效进行自查自评。同时，加强各区属地管理职责和行业主管部门指导职责，建立区级考评网络和行业考评网络。

由各区对管辖镇（街）、区级城市管理职能部门的城市管理工作成效进行考核。由各市直职能部门根据上级工作部署和履职需要，针对所负责事项，开展监督考核（垃圾分类、环卫、市政道路、园林绿化、背街小巷等）。

建立市级综合考评，由市城管办对各区、各城市管理职能部门和单位的城市管理工作成效进行综合考评，包含事（部）件处置、工作协同、行业考评、网格精细化管理考评等方面内容。层层压实主体责任和多级促考促评，不断提高城市治理水平。

（四）探索“1+N”综合考评体系，适应城市高质量发展要求

出台《厦门市城市综合管理考评管理办理》，搭建1个共用基础的考评框架，明确具体考评办法（怎么考） 、考评标准（考什么）、考评对象（考谁）和结果运用（分数高的怎么表扬，分数差的怎么惩罚）；同时，结合工作重心可灵活延伸“N”个专项考评和行业考评，最大程度地把城市管理相关职能部门纳入考评范围。

近年来，厦门市通过“1+N”综合考评模式，深入开展文明测评融合、扬尘防治考评、市属国企物业小区管理考评、农村生活垃圾治理和环境卫生管理、两违治理等考评工作，促进全市各区各相关部门建立完善城市管理机制，常态化抓好各项工作落实，提升工作成效。

（五）强化考评结果应用，提高考评效力

一是广泛接受群众监督：每月城市综合管理考评成绩在《厦门日报》和《厦门晚报》上公布。

二是主要领导会议上进行通报和点评：每月编发《考评成绩通报》，主送各区主要领导，报送市委、市政府和相關职能部门。每月的空气质量相关会议上，将扬尘防治情况作为主要的会议点评内容。每季度对城市管理情况进行分析，在全市城管办工作会上进行点评。每季度将区考评成绩报送市委文明办，作为区文明测评成绩组成。各项目的年度综合考评成绩，纳入市对区“城市品质提升”绩效考核成绩评定。

三是开展多部门联合奖惩：工地考评结果跟单位的信用评价体系挂钩（扬尘治理考评中，考评分数低于70分的工地，会被记录企业信用档次P5档一次，降低施工企业招投标的信用等级）；农村考评结果作为市市政园林局“以奖代补”经费发放的依据；铁路考评结果作为市城管办铁路护栏内沿线清扫保洁经费浮动发放的依据。

三、“厦门考评机制”的实施运作方式

（一）依托智能化平台，实现全流程全要素考核

依托厦门市城市运行管理服务平台，建设新一代考评系统。通过“考评科目、考评对象、考评内容、考评项目、考评点类型、考评指标、考评点”等配置模块，将考评任务、考评对象、考评点等要素全部纳入平台管理。支持“考评计划制定—考评任务抽签—任务发布—实地考评—问题上报—通报下发—整改—复核”全流程办理和全过程追溯，实现考评全闭环。支持现场抽签和派发，以及现场到点二次抽签的双随机抽签，进一步打通考评全流程。考评通报自动生成。实现“公平、公正、公开”的考评模式，赋能城市管理监督考评。

（二）制定考评操作规范，线上线下全过程执行

考评前，做好基础信息维护、确定抽签规则和考评标准，扣分细则、对象范围等录入平台，形成标准基础数据库。

考评中，采取项目负责制，由项目负责人带队，其余参评人员在项目负责人统一协调下开展工作。记录考评轨迹：对任一考评对象（点）正式开始考评时，项目负责人必须同步启动（确认）考评轨迹记录，各受检对象考评结束时，考评轨迹记录应同步关闭，启动、关闭轨迹记录不提前、不延后。当天（次）现场考评环节结束后，考评组（含互评人员）应召开考评现场评定会，在充分对比和听取参评人员（含特邀考评团专员）的意见后，评定考评点成绩范围（或档次）和排名顺序，并签名确认。明确各区对暗访考评活动不得跟踪、阻扰。

考评后，考评成绩和考评通报自动生成，需经科室负责人、分管领导审核后，方可下发，必要时提请主要领导审核。

（三）建立纠错分析机制，不断提升考评水平

一方面，开通异议申诉渠道，每个考评项目结束后，管理责任单位对考评扣除分值有异议的，可以在收到考评通报后2个工作日内申请复核。申请复核的单位通过平台“异议复核”功能模块提出申请，复核结果在5个工作日内答复申请单位。

另一方面，各考评项目完成周期考评后，组织考评结果研判，总结分析各区、相关部门好的方面、创新举措、普遍问题、个性问题等情况，形成下一步考评的推进重点，科学制定下一轮考评计划。注意总结分析考评活动中出现的问题，提出下次考评应注意的事项，不断完善、规范考评活动。

（四）加强纪律监督，坚持底线思维

成立考评监督协调小组，加强对考评活动的监督协调。每月组织对考评业务进行抽查，发现问题及时督促、协调解决。并规定在考评操作中，影响考评工作公平公正，审核把关不严，存在不公平、不公正问题，或考评成绩出现明显偏差，对考评监督协调小组通报的问题未按要求整改和报告、违反保密制度，造成工作信息泄露被查实等行为的问责形式。

四、“厦门考评机制”的展现活动

（一）扎实为民办好每一件事

开展城市运行管理服务平台事（部）件考核。2022年共办结城市管理事（部）件问题85554件，办结率97.4%。建立“疑难问题分析室”，通过实地核查和线上沟通等多种方式，逐一协调推进疑难案件问题解决，共推动解决湖滨中路垃圾堆积、马青路人行道地砖破损、盈翠西路窨井盖缺失等76个重难点问题。利用平台工作协同模块发起了633个协同任务，促进部分市区管辖交叉问题快速处置。通过挂起督促等方式，推动739件整治进度缓慢的案件及时得到整改。

（二）积极推动厦门的城市美

文明创建指标和城市精细化管理融合考评，是厦门市推动文明创建与城市管理的一项重要举措。通过将134个城市综合管理考评指标和227个文明测评指标进行融合，梳理形成272个考评指标，确保每一个文明创建元素都有明确标准要求。2022年5—12月，围绕社区、老旧小区、背街小巷、新时代文明实践站、农贸市场、主次干道等18个项目，开展8轮次文明创建实地测评活动，共检查1557个测评点位，通报协调解决20712个问题，推进重点部位创建标准提升，取得良好效果。从各区文明典范城市创建考评相关数据分析，考评发现问题数量呈阶梯式减少，点位问题平均数由18.02个下降到10.23个，全市平均分由81.54分逐渐上升到88.83分。

（三）助力难点突破成效显著

开展农村生活垃圾治理和环境卫生管理考评。2022年度对岛外四区的137个行政村组织5轮（次）全覆盖考评，通报问题总数9975条。通过考评推动，各区、镇（街）、行政村采取多种宣传形式，营造良好氛围，提高广大群众的卫生意识与环保意识，激发群众参与村容村貌治理工作的积极性。

开展扬尘防治考评，助力打赢蓝天保卫战。2022年组织10轮（次）考评，对6个区、16个市直部门和单位的扬尘防治工作进行考评。进一步增强责任单位的扬尘防治意识，压实重点建设项目的扬尘防治主体责任，促进扬尘防治常态化管理的有效落实。

开展市属国企物业小区专项考评。对10家市属国企集团公司管理的84个小区完成3轮专项考评，共通报问题1722个。考评结果运用于厦门市星级物业小区评选和物业公司信用等级评价，着手破解住宅小区管理的城市共性难题。

五、推进“厦门考评机制”实践的几点思考

（一）授权与约束

城市检查考评重在效用，首在法治，源在授权。有合法的组织地位，才能“一指令百人应”；有合法的规章制度，才能“一纲领百人行”；有合法的制度保障，才能“一标准百人认”；有稳定的建制、法律的保障、统一的标准，才能保障成绩的公正。同时，城市检查考评也是一种公共权力，需建立对应的约束机制才能保障公平。对考评人员约束，加强考评专业能力和学习能力；对考评标准约束，广泛征集和定期修编；对考评公正约束，支持考评成绩的追溯和应用。

（二）激励与鞭策

城市检查考评是一种后驱力，需要实实在在的正向激励调节和负向鞭策才能发挥“指挥棒”作用。通过考评工作促进美好城市的建设，充分体现考评人员的工作价值和意义，会进一步激励考评人员不断提升自己的专业能力。加强考评成绩的应用，考出好做法，考出好创意，通过各类表扬、示范，让被考评单位的工作得到认可，更有动力；考出不足、考出盲点，通过各类通报、整改，鞭策被考评单位反思总结，更有紧迫感。

（三）规范与创新

城市检查考评工作历久弥新，“久”而“久”之形成制度、形成规范和操作细则，形成一套流程，一套标准，实现流程公开、标准公平、成果公正；“新”而“新”之用于城市管理重点、难点、顽点等考评业务场景的扩展，探索新模式、新思路、新方法，适应新时代新环境。

（四）建立完善体系

城市检查考评是一项复杂工程，应充分利用信息化技术，构建管理体系、应用体系、数据体系为一体的新一代考评体系，充分整合组织、人、事、技术形成合力，提高考评效率。各行各业的发展，都需要检查考评的助推。政府治理、百姓安居、城市發展，也都离不开一个科学、公正、公平、公开、高效的考评体系来推动。

参考文献

[1]陈挺华. 厦门市着力构建管理体系，提升城市精细化管理水平[J].城市管理与科技，2022，23（4）：68-70.

[2]林桂桢，梅峰，田成群. 下足“绣花功”，考评更精准管理更精细[N].厦门日报，2022-04-01（4）.

[3]市城市管理综合事务中心. 专项测评抓落实，点位复查促提升[N].厦门日报，2022-11-07（8）.

（责任编辑：张秋辰）