以城市精细化治理推动中国式现代化的探索路径

马亚东

《城市精细化治理的北京经验研究》 作者提供

二十一世纪以来，我国推动了全球规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率从2000年的36.22%提高到2021年的64.72%。大量的人口进入城市，创造了前所未见的经济繁荣。快速城镇化造成了各种城市病的凸显和频发，并让城市人口膨胀、城市资源陡增，产生交通拥堵、能源紧缺、环境污染等城市问题，城镇化进程中城市病不断凸显，随之而来的城市治理问题给城市管理部门带来了挑战。党的十八大以来，“加强和创新社会治理”，已经成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，城市管理进入精细化治理的新阶段。党的二十大报告提出要“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”城市已经成为新时代中国社会结构的主体部分，城市治理现代化已经成为中国式现代化的重大问题，城市治理难题亟待在精细化理论和实践上得到双重破解。最近出版的一本由北京城市学院首都城市环境建设研究基地汤文仙副教授等撰写的城市治理研究著作《城市精细化治理的北京经验研究》，正是在这一大背景下展开的研究成果，对于指导中国城市精细化治理具有较高的时代价值和学术价值。

新的历史时期，城市治理机制从大规模城市建设转变为建管结合、以管为重，表现在从原先的城市粗放式开发到区域整体品质提升、从不断的集聚叠加衍生到功能疏解、从城市空间扩张到新的功能匹配上提供精细化管理与服务。近年来，一些城市先后在改革创新城市治理体制方面做了积极探索，比如网格化管理模式、数字化城管、大城管模式、民生城管等，但总的来看，对于城市治理本身而言，这些积极探索的举措体现的就是城市精细化管理的局部内容和目标，不仅交叉而且相融，然而在实践中仍然摆脱不了部门目标与整体目标协调不畅，缺位、错位与越位管理共存，管理信息相对滞后，突击式管理替代常规化管理等诸多问题和难点，改革成效仍有待客观评价和继续观察。原因何在？权变意味着某一事物对其他事物的依赖，意味着有效的组织必须在其结构和外部的环境条件之间找到一种“最佳状态”。城市治理的系统性要求城市的各种权变因素有效地协调，只有这些影响因素良性互动、协调一致，才能获取城市治理的最佳效果。

通过对城市精细化治理的权变因素与体系的研究，经过分析，该书将治理过程中的城市治理视为一个系统组织，其在所处的外部环境和内部各种因素共同作用下，形成了“组织结构—组织目标—行为过程—行为评估”的逻辑关系，为达到城市精细化管理的要求，形成了“治理结构—治理主体—治理过程—治理对象—治理手段—治理行为—治理控制”的逻辑关系，针对该逻辑关系应分别构建“整体治理、多元治理、标准治理、网格治理、智慧治理、依法治理和绩效治理”七维度的治理体系。概括而言，所谓城市精细化七维度的治理体系的分析框架就是以公众为中心，以提升政府管理与服务效能为根本出发点，对城市治理的组织结构层级、功能等碎片化问题进行有机协调与整合，促使城市治理形成不断从分散走向整合、从部分走向一体的整体治理的组织体系。构建一个高效的整体政府是目前深化我国精细化城市治理在体制机制上的着力点。从组织的微观、细化和行为可实施来看，构建一套规范有效的标准体系成为城市治理精细化的具体目标，按照城市治理领域将物件、事件、制度等统统以管理标准化全覆盖是城市治理工作精细化、制度化长效运行的具体抓手；组织行为是整体行为，不是组织成员的单体行为，以信息技术为载体的网格管理作为治理工具，从技术上克服了碎片化管理的困境，进而为城市和公民提供无缝隙的管理和服务；绩效评估既能公正公平考核职能行为，又能修正过度分权带来的弊端，是城市组织运行过程中保证精细化管理行为与效果一致性的有效环节。城市精细化七维度的治理体系高度凝练了实现精细化治理所要考虑的基本要素，初步构建了城市实施精细化治理的整体行动方向。

基于北京经验研究城市治理，为其他城市治理提供“中国路径”是本书研究的着眼点。为此，该书分别从市级层面城市治理的体制机制改革、区级层面城市精细化治理的改革实践和街区层面城市精细化治理的创新探索对北京经验进行案例剖析。该书认为，从“吹哨报到”改革，到“接诉即办”，再到党建引领首都基层治理现代化，重构了市区、街道等城市治理构架的管理体制和运行机制，成为以实践为导向的超大城市治理在体制机制改革的一种新的探索，形成一批可复制、可推广的城市治理的北京经验。

由于城市治理呈现出的高度复杂性与高度关联性，仅从城市管理的权变要素分析显得有些不够具象化。该书从城市治理的领域或热点进行深入分析，增加对专题视角的研究，一定程度上能够提高研究的针对性，包括党建统领与基层治理、整体治理与统筹管理、精细化治理与组织体系、区块链技术与治理赋能、绩效管理與城市治理、城管执法与重心下移、城市治理与智慧城市、垃圾分类与环境治理、老干部参与社区治理等九个专题，指出目前城市治理的不足或问题，提出进一步提升城市治理的效能空间。

结合北京城市精细化治理的典型实践经验，以及根据该书构建的理论分析体系，按照新时代社会治理的要求，该书提出了适合我国特色的城市精细化治理发展的“中国路径”框架。该框架指出，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，全方位贯彻落实“以人民为中心”的发展思想，在借鉴北京市在党建引领“吹哨报到”机制和“接诉即办”改革经验的基础上，注重系统性、整体性、协同性的创新实践方法与“整体治理、多元治理、标准治理、网格治理、智慧治理、依法治理和绩效治理”七维度的治理体系充分融合。加强党建统领的城市组织体系建设，树立“管理就是服务”的理念，以问题为导向，积极回应群众关切的城市大小事，以“构建城市精细化治理体系”为目标，将精细化治理的要求贯穿城市工作各个环节和城市空间的各个领域，构建全民共商共建共享的协同型城市治理系统，从而为新时代破解城市治理难题提供有效路径，为探索构建超大城市治理体系提供创新实践的方向。

（责任编辑：荣荣）