严格规范公正文明执法推动城市管理高质量发展

李华芬?杨忠华

近年来，武汉市正在加快建设以全国经济中心、高水平科技创新中心、商贸物流中心、国际交往中心等四大功能为支撑的国家中心城市。武汉市城市管理执法委员会（以下简称“武汉城管执法委”）认真履行法治建设主体责任，积极推进城管立法，加强法治体系建设，全面深入开展城管普法，奉行包容审慎文明执法，不断深化法治城管建设，为提升城市管理水平提供强力法治保障作出了有效探索。

一、城市管理法律法规体系完善有法可依

2013年3月，全国首部城市综合管理地方性法规《武汉市城市综合管理条例》正式实施，首次以地方性法规的形式明确城市管理范围、细化城市管理标准。

（一）法律法规体系日趋完善

截至2022年，先后制定、修订涉及城市管理地方性法规规章10余部。10年来，相继推动制定修订了《武汉市控制和查处违法建设条例》《武汉市景观照明管理办法》《武汉市城市公共厕所管理办法》《武汉市餐厨废弃物管理办法》《武汉市建筑垃圾管理办法》等城市管理法规规章。2021年11月，《武汉市控制和查处违法建设条例》颁布施行，补齐控制和查处违法建设工作短板。不断优化的法规和完善的法治体系助推城市管理效能得到了较大提升。

（二）切实保障普法成效

在落实普法工作中，武汉城管执法委成立了由“一把手”任组长、分管领导任副组长、各处室负责人为成员的“七五”普法工作领导小组，制定了《全面开展法治城管建设暨“七五”普法工作落实方案》《市城管执法委普法责任清單》等指导和考核方案，层层压实，奖罚并举，切实保障普法成效。2021年，武汉城管执法委获得“2016—2020年全省普法工作表现突出的单位”称号。

党的十八大以来，武汉城管共举办法治培训活动200余场，实现执法人员全覆盖。2021年8月26日，全国城管系统第一部城管业务类“应知应会手册”系列丛书《武汉城市管理应知应会手册》首发，该书在政策法规上收录了违法建设控制与查处、园林绿化、油烟噪声、执法队伍建设等9大类相关的法律法规和规章制度。

二、城市管理执法队伍规范文明素质过硬

“一棵大树、两个指头、三把钥匙”，武汉城管依托中国特色社会主义法律体系这棵“大树”，用好城市管理行政执法权中行政处罚和行政强制这两个“指头”，以民本、法治、平等三大理念为“钥匙”，全面提高执法人员素质。

（一）制定实施执法规范

一是制定“四规范两办法一标准”。印发《武汉市城管执法队伍行为规范》《武汉市城管执法队伍内务管理规范》《武汉市城管执法队伍建设规范》《武汉市城市管理执法队伍标志标识规范》《武汉市城管执法督察办法》《武汉市城市管理协管人员管理办法》《武汉市城市管理执法信息化装备配备标准》等相关规范标准，使执法队伍有章可循，做到行为有规范、队伍有标准。

二是规范执法行为。严肃执法纪律，杜绝不文明执法和选择性执法，在执法过程中严格落实“五要五不”“六条禁令”“十不准”，做到严格规范公正文明执法，确保执法公信力。编制《武汉市城市管理执法队伍规范化建设手册》，涵盖行为规范、办案流程等多个内容，下发至全市城管执法队伍人手一册。拍摄城管执法队伍规范化建设视频教材，直观形象，易学易懂，成为城管执法人员生动的教科书。

（二）打造智慧执法监督平台

一是全力推进执法智能化、精细化、标准化建设，建成市、区、街三级执法监督平台，完成了指挥调度、执法办案、投诉办理、效能评估等8大功能，实现立案、调查、审理、告知、决定、履行、结案的全过程文字、声像记录，“一案一档”，自动生成电子案卷，确保了执法流程合法、完整、客观、准确和可回溯。全市14类、352项城管执法适用案由全部纳入平台办案和考核范围，实现执法事项全覆盖。创新推出“告别手开单”“一般程序案件网上实时办理”“现场扫码缴罚”，全面推行“罚缴分离”，城管执法严格、规范、公正、文明程度显著提升。

二是打造智慧桥隧系统，精准锁定违规车辆信息，同步推送城管、交管、交通等部门，落实联合执法，推进三环线等重点区域精准治超管控。

三是建设完善智慧燃气平台，实现行政检查、安全执法、隐患整改信息化闭环管理；规范瓶装液化气全流程监管，实现气瓶流转可追溯、送气人员可查询、供气服务可评价。

武汉市智慧城管信息化建设项目获2020银川国际智慧城市博览会“社会治理与服务成就奖”。2021年，武汉市数字赋能城管执法“三项制度”获评首批湖北省法治政府建设示范项目。执法监督平台获评电子政务理事会“2018·互联网+政务服务先进单位”称号、“2019·武汉市十大法治事件”称号。

（三）锻造高素质执法队伍

高度重视执法队伍党组织建设，坚持“三会一课”制度，持续开展主题教育活动、警示教育活动；注重队伍能力培训，坚持“市、区、街”分级培训模式，三年组织培训625期，26000余人次；开展封闭军事训练80余次，组织执法队伍队列会操赛20余次；通过组织执法技能模拟大赛、制定突发事件处置预案、开展应急处置演练等，多措并举提高执法队伍突发事件处置能力。

2018年“强基础、转作风、树形象”专项行动开展以来，武汉城管实现了城市管理水平“由细到精”的提升、队伍形象“由表及里”的焕新，打造了一支“政治坚定、作风优良、纪律严明、效能突出、人民满意”的新时代城管执法队伍。武汉城管执法队伍“强转树”活动连续三年荣获全国先进单位称号。

（四）加强队伍督察，接受群众监督

一是强化日常督察，提振队伍精气神。健全督察机构，按照本级执法人员3%的比例配齐配强督察力量。二是加强专项督察，肃清违规行为。制发《关于开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动专项整治损害群众利益的执法行为的工作方案》，开展督察督办、专项检查、自查自纠、举一反三。三是畅通沟通渠道，推进政务公开。依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，自觉接受社会监督。执法大队与街道建立“双督双查”的严查机制，重点关注群众投诉、“一事多投”信访案件，严格规定办理时间、办理实效。

三、城管执法方式方法普治并举包容审慎

推行综合集约式执法、非现场执法、包容审慎性执法，全面推行行政执法“三项制度”（行政执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核），提高城管重难点问题处置率和执行率，全市城管执法队伍严格规范、公正文明执法水平显著提升。

（一）创新执法方式

一是推行“非现场”执法模式。运用AI分析软件对违法占道、违法建设、暴露垃圾、出店经营等进行识别，通过执法监督平台服务对象信息库锁定违法当事人，结合短信、微信公众号平台，告知当事人违法时间、地点、行为等，当事人可通过微信小程序线上签收文书、缴纳罚款、查询进度，降低执法时间成本和人力成本，实现“非现场”执法模式全闭环，达到服务优先与严格执法的有机统一。

二是推行综合集约式执法模式。将燃气工程安全质量监督检查、燃气经营检查、城市建筑垃圾处置监管、市政、户外广告、环境卫生、门前三包、占道经营、餐厨垃圾、油烟噪声等10大类纳入执法监督平台行政管理模块，行政检查功能模块列出具体的工作清单，执法人员可在手机端实现模板化操作，在单次执法检查活动中，对同一受检服务对象涉及的城管事项进行全面检查，实现执法队员“一人多责、一人多能”，“应查尽查，一次查全”，推动城市管理由单一行动变为整体协同、由专项治理变为综合治理，提升执法人员业务能力水平，降低行政成本，减轻服务对象的受检负担。

三是利用“卫片图斑”查违。“卫片图斑”全称为“卫星遥感监测图斑”，目前武汉市控制和查处违法建设工作协调办公室研发出的微信小程序，通过分析研究卫星遥感监测图斑，锁定各个图斑所在的具体方位、图斑性质以及建设项目等，由街道组织人员进行现场比对核查，再通过无人机查看图斑具体形态，同时取证，最终对卫片图斑中的违建进行拆除。

（二）落实包容审慎执法

2021年4月28日，武汉城管执法委下达了《关于印发全面推行城市管理领域涉企行政处罚“三张清单”实施包容审慎执法意见的通知》，明确了24项不予处罚清单、21项减轻处罚事项清单、24项从轻处罚事项清单，将包容审慎执法落到实处。近十年来，武汉城市管理在法治城管建设中不断探索，摸索出一套行政协商、宣传教育、侧面帮扶、民主决策、温情提示等普治并举、包容审慎且行之有效的执法方式方法。

（三）推行律师驻队模式

一是严格落实法律顾问制度。聘请经验丰富、业务扎实的律师顾问团，为全局法治建设、法治决策提供专业意见。在重大行政决策、重大政府合同、重大执法案件、复议诉讼应诉、各类劳动纠纷处理等工作中，加强律师顾问团参与度，认真听取来自律师“第三方”的专业意见，为行政执法工作法制化运行保驾护航。

二是创新法律顾问合作模式。在原有法律顾问基础上，聘请驻队律师团队，专门跟进日常执法难题，对所有执法案卷进行法制审核，定期进中队面对面解答执法队员遇到的疑难问题，为执法办案加上“双保险”。

四、构建城市共治格局，精管善治“最后一米”

践行以人民为中心的发展思想，精管善治“最后一米”，是关系人民幸福感、获得感的大事。

自2021年起，武汉城管按照市委市政府关于城市能级和品质“双提升”及“两创一管”工作要求，结合全市街道管理体制改革和执法力量下沉实际，在全市范围内创新推行城市综合管理“1+2+N”路长制（1名路长，1名店长+1名楼长，共治力量），整合激发城市共治合力，推动城市治理由被动处置型向主动发现型转变。2022年，全市176个街道（乡镇/区域）实现路长制工作全覆盖，初步建立起与街道管理体制相适应的路长制互动共治的网格化管理模式。

为深入推进路长制，成立以分管副市长任组长、市直相关部门分管负责人为成员的市路长制工作领导小组，办公室设在市城管执法委，并成立专班，强化督导、考評。制定《2022年全市深化城市精细化管理推行路长制工作方案》，配套制定《武汉市路长制工作规范》，通过搭建“路长制”工作平台及“路长办公”微信小程序，设路长制公示栏等，引导公众参与共治。市民发现城市管理问题，可以直接向路长反映，路长再协调相关单位一起解决问题。截至目前，通过路长制平台上报处置城市管理类问题800万余件，问题及时处置率达95%。

（责任编辑：张秋辰）