基层法治政府建设问题及对策建议

陈雄飞

贵州省政府法制研究中心

全面推进依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，工作的基础在基层。基层政府是社会治理的重要实施主体[1]，能否做到自觉运用法治思维和法治方式推进基层治理，事关人民群众对党和政府的信任，要切实加强基层法治政府建设，提高基层政府依法治理能力和服务水平，不断提升人民群众法治获得感满意度。

一、基层法治政府建设存在的突出问题

从调研了解情况看，自开展全国、全省法治政府建设示范创建活动以来，基层法治政府建设取得了明显成效，如：党委政府更加重视法治政府建设；“关键少数”作用发挥进一步增强；组织领导更加有力；基层基础不断夯实；制度机制相继完善；政府职能有效履行；依法行政意识明显提高等。然而，一些影响和制约基层法治政府建设的突出问题仍然存在，主要表现在：

一是基层领导干部法治素养亟待提升。有的基层领导干部学习贯彻法治思想不深入[2]，对法治政府建设认识不深、重视不够。片面追求发展速度和其他短期政绩，认为法治束缚手脚、程序影响效率，在土地及房屋征收领域，违反法定程序强制拆迁、先拆除后补偿、先征收后补偿等违法问题突出。习惯运用行政强制手段解决问题，结果是解决了一个问题又引发其他问题。有的地方开展领导干部述法走形式，没有达到“红红脸、出出汗”的督促效果。在推进乡村治理工作中，为完成督查整改任务，不区分具体情形和群众意愿采取“一刀切”做法，事后又不兑现政策承诺，损害基层政府公信力。诚信政府建设仍需加强，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接期间，一些地方和部门“新官不理旧账”现象仍然存在。

二是县乡基层法治政府建设亟待深化。有的基层党委法治建设议事协调机构办事机构作用发挥不明显，人员力量薄弱，对推进法治政府建设工作统筹力度不够。乡镇（街道）统筹法治建设具体机构未普遍建立，县乡两级法治政府建设协调衔接有待加强。基层司法所人少事多的局面没有得到根本改变，成为制约乡镇司法所工作的突出短板，导致落实中央依法治国委《关于进一步加强市县法治建设的意见》提出的“依托乡镇（街道）司法所具体负责协调推进、督促检查乡镇（街道）法治建设工作”的要求有较大差距。大多数行政机关败诉案件发生在县级，反映出基层一些单位依法行政意识不强。行政执法全过程记录制度作用没有得到有效发挥。

三是基层违法行政问题仍然突出。违法行政被行政复议机关或者人民法院确认违法现象仍较突出，部分市县行政复议纠错率、行政诉讼行政机关败诉率仍然较高。行政执法违反法定程序情况仍然较为普遍[3]。有的行政处罚案件对当事人身份认定错误，导致适用程序错误；有的执法机关平时不加强执法监管，出问题后搞“一刀切”执法、运动式执法；有的地方在应急管理中过度执法侵害人民群众合法权益。重大行政决策程序落实不到位；有的地方和部门引进重大项目、签订重大合同不进行合法性审查，未经过充分调查研究论证，或者没有签订合同就先进场施工，埋下纠纷隐患；有的地方基层政府和执法部门在无强制执行权且房屋拆迁风险评估为中高风险的情况下，擅自采取强制拆迁措施，造成严重社会后果。

四是基层法治队伍建设亟待加强。县乡基层普遍缺乏法律专业人才[4]。有的乡镇甚至没有法律本科专业人员。一些法治建设任务较重的部门没有单独设置法规科（室），法制审核把关作用不明显，行政复议应诉、规范性文件合法性审核等专业性较强的工作难以有效开展；有的地方法治工作队伍建设不能满足形势和任务要求，专职人员严重不足，多数工作人员身兼数职；有的县（区）行政编制人员少，大量合同工协助执法，执法队伍整体素质有待提高，容易引发执法问题；有的乡镇执法人员执法方式简单粗暴，“不作为”“乱作为”时有发生。

二、加强基层法治政府建设的建议

要深入学习贯彻党的二十大精神和法治思想，准确把握新时代新征程全面推进法治政府建设目标要求，结合实际采取有效措施提升基层法治政府建设水平。

（一）把提高县乡干部队伍法治素养作为当务之急

一是梳理汇编乡镇（街道）党政领导干部和工作人员、县级重点执法部门领导干部和工作人员应知应会法律法规及政策清单，明确重点学法范围。持续开展大学习大练兵大比武活动，不断提高基层行政执法人员应知应会法律知识。市县执法部门制定执法细则和工作指南，推广“教科书式”执法案例，为一线执法人员提供操作性强的执法指引。运用“黔微普法”等学法考试平台，分岗设置学法考试清单内容，增强学法考试针对性、便利性、实效性。

二是完善党政联席会议集体学法制度，定期对基层领导干部进行法治专题教育培训，开展学习贯彻法治思想专题研讨活动。推广凤冈县“三单一谈话”制度，开展副科级以上基层领导干部任前法治谈话，对照权力清单、责任清单、红线清单，编制基层领导干部履行法治建设职责口袋书，制作张贴领导干部尊法学法守法用法基本守则，以时刻警醒领导干部依法履职、带头示范。在干部提拔、职级晋升中安排法治知识测试，测试不合格的不予任命或延缓任命。针对在职领导干部探索每两年开展一次提升法治素养专题测试，对测试不合格的，视情作出岗位调整或降级处理，倒逼基层领导干部加强法治修养。

三是贯彻落实新时代法治人才培养有关要求，鼓励基层单位组织机关年轻干部参加全国统一法律职业资格考前培训，为基层干部参加学习考试、提升法律专业水平提供支持，鼓励有条件的单位和法治工作任务重的单位，聘请师资力量集中授课，完善激励机制，逐步壮大基层法治人才队伍。

（二）加大基层法治政府建设推进落实力度

一是市县党政主要负责同志要从推进国家治理体系和治理能力现代化高度，真正把加强县乡基层法治政府建设工作抓实抓细，深入基层调研，涉及基层法治政府建设体制机制、人员编制、经费保障等重大关键问题要召开专题会议研究，对推进落实情况要加强跟踪督办，确保真解决问题、解决真问题。乡镇（街道）党（工）委要加强组织领导和统筹协调，将乡镇（街道）法治建设纳入地方治理总体格局重点抓好落实，建立健全推进落实机制。乡镇（街道）党政主要负责同志要切实转变观念，将法治政府建设作为提高自身服务管理能力、维护社会稳定、提高乡村治理水平、确保一方平安的重要抓手，做到守土有责、守土负责、守土尽责。研究制定县乡党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责清单，扎实组织开展市县乡三级党政主要负责人年度述法，推动法治建设履职情况真正成为考察使用干部的重要依据。

二是进一步发挥依法治市、县委员会作用，调整充实县（区）党委全面依法治县（区）委员会组成人员，统筹使用政法编制资源，充实办公室专门工作力量，切实推动县（区）党委依法治县（区）办实体化运行。特别是理顺县（区）党委法治建设议事协调机构办事机构与乡镇党委政府之间法治建设工作协调推进关系。建立乡镇（街道）法治建设议事协调机构，实现省市县乡党委法治建设议事协调机构及其办事机构全覆盖和有效运转。

三是整合乡镇（街道）机构职能，在继续实行派驻体制的前提下，乡镇（街道）党委政府加大支持司法所全面履行推进乡镇法治建设等主责主业，减少职能外日常事务工作安排。积极探索在人口相对较少、地域相近的乡镇（街道），优化整合司法所人员编制资源和职能职责，划片区设置中心司法所，集中资源更好开展工作，推进县域内法治政府建设水平整体提升和均衡发展。

（三）提高基层法治政府建设针对性

一是结合市县经济社会发展水平，分重点进一步细化法治政府建设目标任务，展现当地特色和亮点，确保法治建设始终成为推动经济社会高质量发展的坚强保障。比如，市场主体多、经济发达的地方，要加大严格规范公正文明执法、深化“放管服”改革、优化营商环境等指标权重；资源开采丰富的地方，要加大安全生产领域执法监管、应急法治建设等指标权重。

二是紧扣乡村振兴对乡镇（街道）行政权力事项进行全面梳理并定期更新。围绕乡镇（街道）重大行政决策重大项目合法性审查、依法全面履行职能、公共服务供给便利化规范化、行政执法规范化、矛盾纠纷多元化解、应急处突能力建设、党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责等方面，探索制定乡镇（街道）法治政府建设重点任务和主要目标。通过延伸开展乡镇（街道）法治政府建设示范创建和法治督察，全面推进法治政府建设，增强人民群众法治建设获得感满意度。

三是建立并严格落实司法所主要负责人列席乡镇（街道）党（工）委会议或者党政联席会议等集体决策会议制度，重大决策作出前、重大项目合同签订前应当听取司法所主要负责人意见，推进乡镇（街道）决策事项合法性审查全覆盖。

（四）深化法治政府建设示范创建

一是扎实做好法治政府建设示范创建活动，坚持高标准严要求，真正发挥示范创建对全省法治政府建设引领示范作用。建立示范创建命名“回头看”和“摘牌”工作机制，适时开展前期已命名示范地区和示范项目“回头看”工作，全面检视法治政府创建成效，采取提醒、约谈直至取消命名等方式，鞭策相关地方和部门持续抓好法治政府建设工作。

二是拓展延伸省级法治政府建设示范创建活动，积极探索制定乡镇（街道）法治政府建设示范指标体系、评选标准或办法。首批可重点针对经济发达乡镇、城市街道，力争通过一段时期分批次推进，在全省累计选树命名100个左右法治政府建设示范乡镇（街道），以示范创建带动县（区）法治政府建设整体水平提升。

三是制定实施法治政府建设激励机制，适时提请研究出台法治政府建设示范创建活动管理办法，积极争取将法治政府建设示范创建纳入全省高质量考核加分项。借鉴云南、四川、广西、山西等省做法，将开展法治政府建设表彰纳入省委、省政府表彰活动管理目录，明确奖励标准、范围、实施程序，建议以省委、省政府名义或省全面推进依法行政工作领导小组名义，或以省人力资源社会保障厅、省司法厅名义，定期表彰一批先进单位、先进个人，支持市（州）依据规定在辖区内开展法治政府建设表彰活动，树立先进典型，营造法治政府建设良好氛围，不断推动法治政府建设取得新的更大成效。

（五）健全县乡基层法治政府建设保障体系

落实中央和省新时代法治人才培养有关要求，全面摸清行政执法、法制审核、备案审查、公共法律服务、行政复议、行政立法等基层法治政府建设各板块法治人才现状，通过定向培养招录、人才引进、购买服务等方式，分批次补齐法治人才短板。

加大干部交流力度，探索开展领导干部任职前到基层单位挂职试点，鼓励法治素养好、具有法治工作经历或法学教育背景的优秀年轻干部交流到下级单位任职，发挥“传帮带”作用。推动在政府及部门班子中配备具有法治工作经历或法学教育背景的人员。

加大法治人才培养选聘力度，吸引法学专业大学生到乡镇（街道）工作，建立激励机制，2年考核优秀就地转任事业编制或优先报考其他基层公务员，吸引和留住优秀人才。推动执法力量下沉，统筹市县行政执法编制资源，开展市县行政执法人员编制向乡镇（街道）调剂试点，强化人员装备保障，确保行政执法权放得下、接得住、管得好。

鼓励相关行政执法部门探索新进人员派驻县乡工作，与乡村振兴驻村帮扶有机衔接统一，到期轮换。狠抓司法所规范化建设，研究制定符合实际的乡镇、街道司法所建设标准，努力打造一批司法所规范化建设样板项目，充分发挥司法所在推进基层法治建设中的重要作用。