晚清现代教育行政机构中云南提学使司研究

【摘要】依据清末新政的要求，云南省教育行政体制完成了由提督学政向提学使司的新旧转变。作为清末云南教育行政改革中重要的一环，云南提学使司的设立使清末教育行政改制正式在云南省运行，云南教育改革得到很好的实行，极大地促进了云南省新式教育发展。提学使司设立改变了地方在推进新政教育改革中出现各行其是的问题，开启省级教育行政制度化的先河。本文通过对其官职、权限关系研究，窥探晚清云南教育行政機构对云南教育近代化的影响。

【关键词】清末；云南；教育行政；提学使司

【中图分类号】K25             【文献标识码】A           【文章编号】2096-8264（2023）38-0058-04

【DOI】10.20024/j.cnki.CN42-1911/I.2023.38.018

构建新的教育体制，是清末教育改革的重要内容。光绪三十二年（1906年）立停科举后，清廷经讨论将提督学政裁撤，改设提学使司。云南提学使司的建立，标志着清末教育行政改革在云南省运行，云南教育近代化得以开启。提学使司的设立作为晚清教育行政机构改革中的重要环节，目前学界关注研究甚多[1][17][18][19]，而对清云南提学使司研究，散见于各个论著之中，很难看到云南提学使司的设立与运作对云南教育近代化的影响。鉴于此，对云南提学使司机构设立、职能、运作等方面进行重点研究，可以丰富云南省教育行政机构近代化的研究。

一、云南学政吴鲁与清末提学使司官职探索

随着清末新政开始，对教育的改革很快提上日程。改革前期，清廷主要以开设各类学堂为主，全国没有统一体系，致使各学堂根据各自情况制定章程，自成体系，互不衔接，不能形成完整的体系。随着学堂数量的增加，学务规模亦随之扩大，制定全国统一学制，规范各级各类学校规章制度成为学务发展的迫切需要。

张百熙于光绪二十七年十二月（1902年1月）受命出任管学大臣，主持制定了壬寅学制和癸卯学制。其中，《奏定学堂章程》“在京师专设总理学务大臣，统辖全国学务；在省城设学务处，总理全省学务”。《章程》将学制系统与教育行政系统分开，教育行政成为独立的职能机构。但原清廷教育行政官学政并未裁撤，仍是沟通科举考试与学校的枢纽，办理新学务往往力不从心。学政负责以科举为中心的旧学，学务处管理新式学堂及游学事务，各省学务处与学政没有隶属关系，地方教育行政出现新旧过渡的“双轨制”运作局面。

因此，学政存废问题引起大臣们争议讨论。担任云南学政的吴鲁在办理学务时发现学政“一无既事，尸位素餐，岁糜养廉三千余金”，于是上《请裁学政疏》就学政的体制困境直接提出裁撤学政的主张。其奏折到京，推动学制改革，即议裁学政进入到最终阶段。

经学部与政务处多方商议，光绪三十二年（1906年）四月清廷批准了学部和政务处的会奏，宣布“各省改设提学使司……奏所有各省学政一律裁撤”[2]。同年确定奉天、云南等二十三地提学使人选。至此，提学使司设立，地方教育行政体制也得以确立。

二、云南提学使司的设置

（一）云南提学使的设立

在清朝发布“各省改设提学使司，提学使一员”的上谕并确定二十三地提学使后，全国各地开始设立提学使司。提学使司的最高长官为提学使，提学使统管各省教育，由学部堂官遴选“翰林院人员品端学粹，通达事理及曾经出洋确有心得，并京外究心学务素有阅历之员”[3]亲自审定奏报。

云南根据清廷上谕，裁撤原提督学政吴鲁，改设提学使司，并根据学部所遴选的叶尔恺担任云南提学使。

叶尔恺，字悌君，又字伯高、柏皋，浙江杭州府仁和县（今杭州市）人。光绪十八年（1892年）壬辰科第二甲四十三名进士，选翰林院庶吉士。曾任翰林院编修、陕西学政。光绪二十六年（1900年）闰八月丁忧离任。光绪三十二年（1906年）四月服阙，仍被授予翰林院编修职位，并署理云南提学使。宣统二年（1910年）七月，实授云南提学使官职[4]。

就提学使司官秩来看，学部规定提学使一品，秩正三品，其职位低于布政使，高于按察使，但“由四五品京堂及实缺道员简任者，升转与臬司同；其他项人员补授者，应俟三年俸满列入升转”[4]46。

（二）提学使司机构设置

云南提学使的到任，并不意味着云南提学使司的建立完成，其需执行学部相关章程规定的一系列措施，使机构设置逐渐完备。

提学使到任后，把一切学政衙门的案卷和学务处的公牍都移交给提学使衙门[4]43，沿用旧学政衙门作为提学使官衙。同时，提学使将学务处改建为学务公所，隶属于省提学使司，成为提学使司的直属行政机构，综理全省教育行政事务。从职责上看，学务公所实际上是提学使司的办事机构，类似现在的省教务厅办公室。学务公所设议长一人，议绅四人，学务公所下设总务课、专门课、普通课、实业课、图书课、会计课六个课（后来改为科）。

提学使下设省视学6人“承提学使令巡行各府厅州县学务”，各厅、州、县均设劝学所，内设视学1人，兼充学务总董，由提学使于本籍有出洋经历或学习师范者中遴选札派充任。

提学使司除设学务公所及其所辖六课和议长、议绅等参议咨询官外，还设教育官练习所作为地方学务官员的进修培训机构，形成了地方学务管理完整体系并与中央教育行政机构相应相接。

（三）云南提学使司办公经费

就云南提学使司的办公经费来说，原云南学政的办公经费为每年养廉银三千六百两，役食银一百六十八两，还有岁科两试按临各府州棚费等款。据锡良的记载，设提学使裁撤学政后，原有棚费一半为学部使用，一半充当地方学务经费，但剩下的钱款并不能支持办公，经前督臣丁振铎饬由提学使司酌定后决定“每年除例支养廉役食外，另行筹给公费银八千两，由善后局支给”[5]。据《云南学务经费说明书草案》[6]记载从裁撤学政改设提学使司到提学使到任成立起，在藩库和善后局领款共五项。其中在藩库领款有二：1.养廉。除扣减平外，年合库平银三千三百八十四两；2.役食。除扣减平及钱本外，年合滇平银一百一十二两一钱二分。在善后局领款凡三：1.公费，由提充公用款支用，年合滇平银八千四百两（此项先系每年八千两，嗣于宣统元年六月间经藩司详定司道，各官公费案内声请将昭通府阁每年应需学司衙门棚费银三百余十两发还该属作为办学之需，另行由局按年添筹公费四百两）；2.役食，年合滇平银三百零四两；3.岁修及一切制备费，年合滇平银六百两。这五项款每年共合银一万二千八百两零零一钱二分。

（四）云南提学使司职责

云南提学使司的职责主要是负责全省教育管理。首先它拟定教育章程，筹拟滇省各学堂改良办法、筹办法律学堂、实业学堂、女子教育等等章程规定。其次，通过各副厅州县劝学所与视学，关注地方教育实施情况，根据视学所反映的地方办学问题，处理地方学务问题，推动教育实施。再次，任免人事。《各省提学使办事权限章程》中详细规定了提学使对课长、副长、省视学、劝学所总董、议长、议绅应的任免。各级学堂监督、堂长、教员等，皆由提学使聘用委派，并受提学使管理。除此之外，“各项学堂皆应归提学使管辖考核”“所有教课规程、设备规则，关乎管理员、教员、学生等一切事务，及将来毕业考试事宜，自应由承办各员秉承提学使司酌核办理”[4]54。

在提学使司设立前，学政负责云南教育。学政是由朝廷委派到各省主持院试，并督察各地督抚与学官官员，地位较为崇高，出任学政的京官，无论品秩高低，在各省均于督抚地位平行，位在布政使、按察使之上。作为“钦差”，学政在制度运作上加强皇权对职官掌控，表现出居内御外特点。

提学使司设立后，提学使为各省实官，与布政司、按察使共同在督抚节制之下，打破学政不干预地方事务的职权限制。就其职责来说，提学使司负责全省学务，会同藩司筹划、考核所属职员劝课，详情督抚办理，这与学政相比，权责更为明晰，职责更为专门化。

提学使在全国教育行政中的位置，正所谓“上以扩张学部教育之权，下以施行全省教育之权，身居其中，为之枢纽，学使之位置不重且大”[7]。这形成了学部、提学使司、劝学所一体的系统化、专门化的现代教育行政体制，改变了以国子监、学政、教谕为体系的传统教化型教育行政体制。

清末教育行政体制正是以专门化、系统化的现代教育行政体制取代了教化型的传统教育行政体制。这种逐渐成为一级的行政实体由原来的内外相维转向上下有序的层级运作，已初步具备教育行政制度化之先河。

三、云南提学使司运作中与各级权限关系

在中央官制中，云南提学使司是学部在云南地区设立的重要教育机构，肩负着教育政令上承下达的重要使命。而地方官制中，云南提学使司从属云贵总督指挥管辖，统辖全省学务。了解云南提学使司运作的一个重要部分就是理清其运作机构之间所存在的权限关系。在研究云南提学使司运作中权限关系时，重点研究其于学部、云贵总督及地方士绅这三方关系，从中窥探提学使司运作过程。

（一）云南提学使司与学部关系

光绪三十一年（1905年），学部成为全国学务的最高机关。翌年，学部撤提督学政设提学使司。学部在云南省的直接属机构云南提学使司成立。学部对云南提学使司的管理以业务督导为主，包含下面两个方面：

1.饬令云南提学使司施行中央教育规章

学部成立后，通过颁行与教育相关的规章条令，以促进清末教育改革，推进新式教育发展。条令制订后，学部传达并饬令各地提学使司其在辖区内遵行。作为学部下辖机构的云南提学使司，在云南各个地区推行实施学部制定的教育条文法令就是其主要职责。云南提学使司叶尔恺在筹拟云南各学堂改良办法时，遵循学部所颁布的法令进行全省学务的办理。如女子学堂开办章程中写到“办法应查照学部定章，先设女子小学堂，容后逐渐推广，再酌办女子师范学堂”[8]。学部饬令各省“举办实业学堂咨文有设中等实业学堂专条，内开各省城应一律遵照”[9]后，云南提学使司奉文便筹设实业学堂。除此之外，在主要刊载朝廷有关教育谕旨、各地各衙门有关教育章奏和云南学校情况的《云南教育官报》中也会有学部颁布的章程条令。

2.管理云南省办学事务

学部规定“每学期及年终，各省提学使须将本省学堂办理一切情形详报于学部以备考核”[4]43，这方便了学部对云南省办学的管理与考核。虽云南提学需向督抚禀报使所办事务，再由督抚咨报学部，但若发生重大学务事件，提学使司可直接上报学部进行裁定，学部也会根据云南办理教育上报出现的一些问题进行回答，并给出处理意见。在云南办理实业学堂时，学部对其办学情况提出“未将各班毕业年限分別载明，不知讲习与特待班究系如何分別”[10]的疑问，并对云南实业学堂办理情况中将所呈现“教授所占钟点必多，致无余日教授实习科目，未免窒碍”[11]的问题，提出“应将普通科目酌量归并实习科目，照章遵加，并即禀承提学使司将各科功课分年程度教授钟点，采用图书详细拟定缮表”[11]24的解决办法，对云南办学中存在的问题进行解答并为之管理。

（二）云南提学使司与云贵总督的关系

提学使虽受学部的业务督导，但官制中规定提学使“为督抚之属官，归其节制考核”[4]43。因此提学使需向督抚汇报其所办事务，并由督抚上报学部，且在学部规定官制范围内，云贵总督对提学使司进行节制考核。云贵总督在云南提学使司运作中，具体表现有以下几个方面：

1.知情转答学务并进行批示

虽学部制定的一系列规则章程是通过云南提学使司在云南省的执行，但当学部将政策与章程传达到地方时，也会通过云贵总督转饬云南提学使司遵行，而不是直接下发于提学使司。在《云南教育官报》中可以看到，当学部准备让各省仿照直隶试行变通升学办法时，将文件下发至云贵总督，让“贵督查照转饬提学使司饬遵”[11]37。这种学部将通知下发云贵总督，让总督转饬给云南提学使司进行办理的行为有众多记录。云南提学使司收到这些条令后，需将执行情况上报于云贵总督，再由云貴总督转知学部。除此之外，云南提学使司所规定的一些章程和一些行为，也要经过总督的批示。可见，云贵总督通过提学使司的汇报对云南省的学务进行批示，享有很大的知情权。

2.处置云南学务问题

作为云南省学务机关的最高机构，提学使司虽在规定上享有“统辖全省学务”的权力，但由于云贵总督在云南地区的权威性，以及在官秩上对其的统辖权，使得在大多学务出现问题时，云南提学使司多会寻求云贵总督解决。如永善县韦国泰出现办学错误时，云南提学使司向云贵总督报告并请求记过，云贵总督就会根据提学使司所报情况批示“应将该县丞停委一年以示惩敬”[12]。丽江县的周京洛李福宝等旧乡绅贪污办学经费，阻碍发展新政时，云南提学使上奏总督“应否究追会同”寻求解决办法。

除了提学使上报地方的学务问题外，其他府州县所出现学务问题也可上报云贵总督寻求解决。昆明县酒户张农昌等人针对酒价低学费高的问题，上奏总督恳请减少学费，总督就此问题通过提学司转饬昆明县知，对云南的地区的学务问题进行处理。

（三）云南提学使司与各府州县绅士的关系

云南省新式学务在各府州县的发展离不开特殊的群体绅士的作用，它们的活动对提学使司在云南的办学产生了影响。部分绅士积极捐资助学、兴办新式学堂，参与到办理新式教育中，给予云南新式教育发展很大帮助，但与此同时又有部分绅商以权谋私，挪用学款，阻碍云南新式教育发展，给云南提学使司造成困扰。云南提学使司在其中要协调平衡教育行政权力中的官与绅的关系。

1.积极参与捐资兴办新式学堂

地方绅士能够积极参与到捐资兴办教育中，离不开中央的支持。清廷极力倡导在各级地方学务发展中官绅的合作，并在改设提学使司的谕令中申明“各省幅员辽阔，风气不齐，全赖办事官绅通力合作，广施诱掖劝导之方，徐收画一整齐之效”[4]42。不仅如此，学部还对地方的学务公所、劝学所等任职人员作出“本籍绅衿年三十以外”“品行端方”“出洋游历”“习师范” “能留心学务”[13]等資格限制，极力笼络地方绅士，鼓励其参与到地方教育行政管理之中，促进新式教育的发展。

为了充分调动绅士参与地方学务的积极性，光绪三十二年（1906年）七月，学部奏拟《教育会章程》，倡导绅士组设教育会，以期辅导教育行政，达官绅合作之目的。此后云南提学使司开始积极筹办教育会。宣统元年（1909年），云南绅士陈荣昌等呈提学使组设云南教育总会，经提学使刊发钤记，并详院咨部立案。云南教育总会是云南最早的民间教育学术组织，其使“官绅相通，藉绅之力补官之不足”[14]，有助于云南教育改革在各府州县的推行。

晚清新政改革内容繁多而可用资金却有限，不仅中央财政紧张，地方经费也短缺，学务经费单依靠中央及地方常常不能满足。于是在推行教育新政，广设学堂的过程中许多地方绅士捐资助学，积极参与兴办新式学堂。如云南省大西城外绅士李肇元等捐款开办夜班补习学堂和增添初等小学，禄劝县的周朝佐捐田产来增添办理新式学堂的经费。地方绅士捐资助学弥补了地方学堂教育经费不足的状况，云南提学使司会奏请云贵总督上达清廷以资鼓励乡绅捐资助学。

2.惩办阻碍新政教育发展的地方绅士

云南提学使司在与地方绅士合力兴办新式学务的过程中，虽然很多绅士以开明包容的态度积极协助云南提学使司，推进地方新式教育，但也存在顽固不化的旧绅士对兴办学务表里不一，损害地方新式教育发展。

在各府州县地区所设立的劝学所中，其职员大多为地方绅士。这些地方绅士兴办学务的同时也负责办学经费的筹集，对学务经费有管理与使用的权力，这使得他们极易将办学经费挪作他用。因此，旧绅士以权谋私，侵吞公款的行为在地方劝学所中时常发生。丽江县旧经管贡生周京洛等人，破坏阻挠学务“迭催未覆每遇举人截取五贡，进京既有路费有帮款，又有挪用母金情事”[15]。学员杨德修与永善县知县张如燕二人禀告劝学所举人易祖光在承充劝学所总董期间，通过收银钱侵吞筹款一百五十余两之多[16]，此举导致当地劝学所停办。这些旧绅士侵吞助学费用，阻碍新式教育的推进，破坏新学的发展，成为提学使司推动教育改革的阻碍。

提学使司作为最早具有现代意义的省级教育行政机构，其在全国教育行政中的枢纽位置决定了它以推进实现全省教育现代化为工作核心，并且在处理与各方的权限关系中始终秉持着权责对等、运行有效、充分调动各个方面的积极性的现代性理念。提学使司在处理与学部的关系中，积极利用学部的教育政策以及重大学务问题上的权威性来开展工作，确保了新式教育政策推行与新式学堂的建立；在与云贵总督的关系中，提学使司在具体的实践中受到云贵总督的实际管辖与指导，并运用云贵总督的实际管辖权来实现云南学务问题的推行与问题的解决；在与地方士绅关系中，提学使司调动官绅商民等各方面的办学积极性，协调教育行政权力中的官绅权力的对抗与交流，提高行政效率，降低行政成本。

提学使司积极协调各方关系，使中央与地方之间的互动更加紧密，在一定程度上推动了新式教育和学堂的有序开展办学工作，保证了教育现代化的改革进行。

四、结论

提学使司的创建是我国地方现代教育行政体制的新起点，其对日后的省级教育行政机构改革起到重要的示范作用。云南提学使司的设立使云南新政的教育改革得到很好的实行。提学使司建立后，积极推动新政教育在云南地区的发展，它规范了云南新政教育的实施，推动云南省一级教育行政管理机构建立，地方的教育行政机构逐渐现代化，云南近代教育走上正轨，但其在行政管理、组织结构等方面存在诸多弊病。

总体来讲，云南提学使司的设立，一方面延续传统学堂改革中的一些政策，逐渐推进原有学堂的制度转型和新式学堂的标准化、规范化，另一方面则通过推行政令、制定教育政策等方式促进云南新式教育的发展。与此同时，作为最早具有现代意义的省级教育行政机构，提学使司的设置与运作也为民国时期的教育行政机构建立提供了参照物，为云南地区教育行政管理体制的现代化奠定了基础。

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[12]本司叶申报永善县分防副官村县丞韦国泰办学贻误请记过示惩文[N].云南教育官报，1907，（05）：51.

[13]学部奏遵让各省学务详细官制办事权限并劝学所章程折[N].云南教育官报，1907，（01）：21-22.

[14]本署司郭详据陈绅荣昌等公呈设立云南教育总会酌拟会规请核咨立案[N].云南教育官报，1909，（22）.

[15]督宪锡批丽江府县为县属大小公款因绅界破坏阻挠应否究追会同请示办理禀[N].云南教育官报，1908，（12）：31.

[16]本司叶会同藩司臬司议详省视学员杨德修永善县知县张如燕票査明劝学总董侵蚀公款并拟暂停劝学所一案文[N].云南教育官报，1909，（17）：31.

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作者简介：

张培，女，汉族，山东东营人，云南大学硕士，主要从事中国近现代史研究，现工作于广东省汕头市博物馆。