县区财政可持续与政策空间的度量和实证分析
——基于×省县区的调研数据

郭艳娇 曲世寄 成 丹

一、引言

提及基层财政(1)在现有文献中，县区财政一般用基层财政表示。本文的研究中，县级财政和区级财政特点不同，正文中将分别论述。因此，从文题一致的角度出发，使用县区财政而不是基层财政。，现有文献或实务部门大多关注其财政困难，分析其表象(孔晓婷和牛旭亮，2016［1］)，探讨财政困难的原因(周建元，2005［2］)，以及解决路径(周建元，2005［3］；吕冰洋，2023［4］)。但是，近期我国经济出现的新问题使县区财政可持续和政策空间问题变得更加重要，亟需引起重视和加大研究。首先，受国内外多重突发因素超出预期的影响，我国消费、投资、出口三驾马车都有不同程度的增长放缓，甚至部分地区、部分时间出现负增长。经济下行压力和由此出台的一系列提振经济的政策影响县区财政可持续。例如，更大规模、力度的减税降费和房地产不景气下的土地出让收入回落降低了县区财政收入，导致局部地区县区财政运行风险加大，是当前财政工作面临的主要矛盾和矛盾的主要方面。其次，随着工业化发展和城乡居民生活水平不断提高，县区逐渐成为我国新型城镇化建设的短板，县区经济也成为推动经济高质量发展的瓶颈。因此，提振县区经济将是中国经济寻求经济增量的重要来源，亟需财政支持。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，将县城城镇化建设作为拉动内需、融合城乡和协调城市发展的一个重要引擎，是对这一判断的佐证。第三，经济社会发展催生新的公共服务，进一步增加了县区财政支出。例如，《中华人民共和国无障碍环境建设法》(主席令〔2023〕6号)规定，县级以上人民政府应当将无障碍环境建设纳入国民经济和社会发展规划，将所需经费纳入本级预算，建立稳定的经费保障机制。

虽然县区财政状况以及以上政策的实施，是各级财政共同事权和支出责任，但是不可否认的是，县区财政可持续性和政策空间会影响到县区财政运行，并在一定程度上决定财政风险程度和财政提振经济的效果。这是因为，各类支出都将经由县区财政，不排除资金被挤占挪用的可能性；而县区能否争取到项目在本域内落地，与县区财政状况有关，特别是有的项目需要县区财政自筹资金或者配套资金。因此，当前时点下，研究县区财政可持续和政策空间非常必要，度量和评估其可持续性以及政策空间也随之成为亟待解决的问题。

关于财政可持续性和政策空间的实证研究大多与政府债务、赤字相关联，从收支平衡、筹资能力、偿付能力3个角度入手(杜彤伟等，2019［5］)，采用指标法、资产负债分析法、平稳性检验法、跨期预算约束模型、非线性财政反应函数等方法对财政可持续性进行实证度量。其中，顾海兵(2003)［6］从收支平衡角度，使用财政平衡率(财政收入与财政支出比率)进行度量，认为财政平衡率在0.95以上时，财政可持续性强，政策空间较大。欧盟从偿付能力入手，利用政府债务负担率60%、财政赤字不得超过当年国内生产总值的3%作为风险控制的标准。我国财政部曾根据债务率将债务风险分为红(债务率≥300%)、橙(200≤债务率<300%)、黄(120≤债务率<200%)、绿(债务率<120%)4个等级，债务风险由高到低，财政政策空间从低到高。指标法一般是静态、事后分析。洪源和李礼(2006)［7］认为政府债务可持续性取决于政府的筹资能力，政府的筹资能力取决于投资者信心，而决定投资者购买政府债券的一个因素是政府资产净值，并从资产负债角度进行实证分析，得出静态(假定政府未来收支流量不变)不可持续、动态(政府收支流量可以进行制度性调整)可持续的实证结论。平稳性检验法从政府跨期预算平衡角度出发，最早由Hamilton和Flavin(1986)［8］提出，是对累积债务进行平稳性检验或者对政府收入和政府支出进行协整检验，其理论基础为动态有效的经济中进行非蓬齐博弈的条件(McCallum，1984［9］)。郭庆旺等(2003)［10］、周茂荣和骆传朋(2007)［11］运用该方法对我国的财政可持续性进行了检验。跨期预算约束的检验没有考虑经济的不确定性，且财政变量间存在协整关系这一检验条件过于严格。Bohn(2007)［12］认为只要基础财政盈余率(2)基础财政盈余是剔除债务利息支出的财政盈余，基础财政盈余=财政收入-(财政支出-债务利息支出)。对政府债务率具有正向的反馈效应(财政反应函数)，即使不存在协整关系，跨期预算约束条件也能得到满足，从而保证政府债务是可持续的。考虑到财政疲劳，该方法后期通常利用时间序列数据进行非线性回归(唐文进等，2014［13］；庞晓波和李丹，2016［14］；李丹和方红生，2021［15］；白积洋和刘成奎，2022［16］)。除了以上文献，也有学者通过构建预警指标体系进行度量，包括选择指标、设定权重和临界值等，具体研究方法又可进一步分为：(1)多元统计分析法，包括因子分析法(朱文蔚和陈勇，2015［17］)、聚类分析法(伏润民等，2008［18］)、判别分析法、熵值法(郭玉清等，2015［19］)；(2)层次分析法(王振宇等，2013［20］，宋良荣和侯世英，2018［20］)；(3)人工神经网络法(洪源和刘兴琳，20121［21］)。

现有研究为本文提供了研究基础和思路，但存在以下几点不足：一是仅仅将债务偿还作为财政可持续和财政空间的约束条件。但实际上，财政支出中有一部分是刚性支出，与债务偿还一样，是政府必须履行的义务，例如三保支出、社会保障支出等。同时，积极财政政策空间对应的应该是“相机抉择支出(3)该说法对应相机抉择的财政政策，指政府通过对宏观经济形势进行分析和判断，根据经济运行的基本状况决定采取相对应的扩张性或紧缩性财政政策。”，是可以弹性调整的部分(李永友和杨春风，2023［22］)。如果政府绝大多数财力都流向了难以压缩的刚性支出，则意味着财政回旋余地较弱，财政政策空间较小。二是认为财政支出可以通过债务资金予以弥补，即没有信贷约束，聚焦长期的财政可持续性。这一点在研究全国、全省时影响不大，但将研究视角聚焦在县区时，该假设合理性不足，因为县区需要在市、省两个层面竞争发债指标，利用债务为支出融资存在不确定性。因此，短期的现金流约束对于县区财政可持续和财政空间的约束更明显。三是聚焦某一方面进行评估，低估或者高估风险现象均存在。财政各项支出在实际工作中分属不同科室，这个说“三保”没问题，那个说“债务风险”没问题，但是汇总到一起，明显捉襟见肘，掩盖了实际风险。或者单方面夸大“三保”难度，虚增实际风险。因此，在评估财政可持续和财政空间时，应该统分结合，既需要发现某个方面是否存在风险点，有的放矢，也需要总体上进行把握，管控全局。

综上，本文结合实地调研获取的情况，拟建立基于现金流约束的、统分结合的县区财政可持续评估体系。笔者在2022年参与了×省县区财政可持续性调研。×省属于国内工业化、城镇化起步较早地区，工业体系相对完善，但振兴发展面临一定挑战。×省虽然没有国家级贫困县，但2021年县一般公共预算收入全国排名前100中，×省只有两个。同时，现有县区的基础设施、房屋等使用年限较长，承载能力亟需进一步提升。综上，×省县区的表现在当下具有一定的代表性，由调研获取的该省100个县区的财政收支数据，也为本文实证分析提供了第一手数据，使得检验本文构建的县区财政可持续评估体系是否合理成为可能。与已有研究相比，本文的边际贡献可能有4点：一是聚焦县区财政可持续和政策空间。从财政可持续性(政策空间)视角出发进行研究，更有助于现阶段财政政策更可持续目标的实现。二是提出县区财政可持续和政策空间新的内涵。现有研究中，财政可持续更多与政府债务相联系，强调政府还本付息，或者仅仅是付息的能力。但是从政策角度看财政可持续，则是意在统筹“财政正常运行”和“促增长”两个方面。因此，本文将财政可持续和政策空间联系在一起，财政正常运行是财政可持续的表征，涵盖财政支出中所有“必保”支出，与债务偿还一样，是政府必须履行的义务；促增长则是政策空间的表征，意指“相机抉择支出”，是可以弹性调整的部分。换句话说，财政政策首先要确保县区财政正常运行，这是底线，不让财政本身成为阻碍经济筑底回升的阻力。在此基础之上，再实施刺激政策，稳增长促增长。三是明晰县区财政正常运行所包含的内容。本文通过调研发现，在三保和债务(含债券、隐性债务、应付未付款和暂付款等)基础上，县区刚性支出还包括补充社保和编外人员经费支出两个方面。四是构建统分相结合的县区财政可持续和政策空间评估体系。本文结合调研，聚焦政策需要，详细分析、论证了财政可持续预警体系构建过程，既涉及分项指标如何设计，也涉及如何将分项指标汇总到一起进行总体评价，且该方法有一定的推广应用价值。本文的不足之处在于，所构建的评估体系用到的数据是财政系统统计的数据，在现有公开的统计体系中较难获取，从而本研究适合在其他省份的实务部门推广应用。

本文接下来安排如下：第二部分为县区财政可持续性评估体系构建；第三部分为×省县区财政可持续性和政策空间评估；第四部分为对策建议。

二、县区财政可持续性和财政空间评估体系构建

(一)分项评估指标

本文聚焦短期的现金流约束，运用指标体系、统分结合评估财政可持续和财政空间，需要解决的第一个问题是分项预警指标的设置。结合实地调研获取的信息，县区政府应该承担的履约责任(分子)以及偿付履约责任的来源(分母)如下：

1.分项评估指标的分子设定。

分子为县区财政“正常运行”应该包括的各项支出。调研发现，县区财政“必保”的支出事项除了三保、债务(含债券、隐性债务、应付未付款和暂付款)之外，还有补充社保和编外人员经费。设置分项指标时，考虑按照目前我国政策，再融资债券可以为债务本金融资，但不能为债务利息融资，所以，将债务利息单独作为一项，隐性债务本金、应付未付款和暂付款等作为一类。从而，按照分子命名共有5个指标，分别为三保指标、债务利息指标、隐性债务指标、补充社保指标和编外经费指标(后文分别简称为三保、债务利息、隐性债务等、补充社保以及编外经费)。每个指标含有3个分项指标，分别以财力、收入和支出作为分母。

2.分项预警指标的分母设定。

现有文献通常用单一分母构建评估指标，本文则采用财力、收入和支出三个指标作为分母，原因如下：一是，与全国层面上的财政可持续性和财政空间测量不同，省及省以下财政可持续性和财政空间均可以分成自主和统筹两种情况。自主的可持续和财政空间是指依靠本地区创造的、扣除中央之后的财政收入能够满足支出责任和义务。统筹下的可持续和财政空间则把上级政府的转移支付考虑在内，即财力视角。因此，选择收入和财力作为分母，分别度量自主和统筹下的可持续和财政空间。二是，正如前文指出的，财政空间对应的是“相机抉择支出”，是“必保”支出事项支出之后的调整空间，因此，本文也选择支出作为分母。综上，按照分母命名共有3个指标，分别为收入、财力和支出指标。每个指标含有5个分项指标，分别以三保、债务利息、隐性债务等、补充社保以及编外经费作为分子。

根据以上内容设置财政可持续性分项指标15个，具体设置见表1。

表1 县区财政可持续评估指标

3.分项指标的数据说明。

因为我国有四本预算，所以在分析县区财政可持续时，表1中的分母数据有两点需要进一步说明：一是测算与债务相关的指标时，对应的是一般公共预算和政府性基金两本预算，而三保、补充社保和编外经费只对应一般公共预算。原因是地方债分为一般债务和专项债务，分别对应一般公共预算和政府基金预算。也就是说，一般债务需使用一般公共预算收入进行偿还，支出列一般公共预算支出；专项债务需使用政府性基金收入进行偿还，支出列政府性基金支出。而三保、补充社保和编外经费正常应该由一般公共预算收入予以保障。二是收集、测算了一般公共预算财力数据，没有测算政府性基金财力。原因是政府性基金收入一般不涉及政府各层级之间的体制调整，转移支付也都是专款专用，所以直接以政府性基金收入表示。另，政府性基金收入有一部分调入一般公共预算收入，从而一般公共预算财力中包含调入的政府性基金收入，在将一般公共预算财力与政府性基金收入合并时，剔除调入部分与一般公共预算财力相加。

(二)分项评估指标的等级划分

县区财政可持续性和财政空间评估的第二个问题是等级划分，即什么样的数据属于什么级别的风险。这是本文的一个难点，因为，即使分析三保等单项指标的可持续，也涉及财力、收入和支出三个指标，且这三个指标并不总是表现出相同趋势，例如，经济不好的地区有大量的上级转移支付，财力指标通常小于收入指标。而影响转移支付的因素除了经济方面，还有民族地区、生态保护区以及与上级的关系等很多其他因素，使得经济表现相同的地区，财力指标也会不同。

综上，本文创新性地将实际数据与理论分析相结合，通过3个步骤进行等级划分和可持续性赋值：一是对×省100个县区三保等5个指标进行K均值聚类分析(4)K均值聚类(k-means)是基于样本集合划分的聚类算法。K均值聚类将样本集合划分为k个子集，构成k个类，将n个样本分到k个类中，每个样本到其所属类的中心距离最小，每个样本仅属于一个类，这就是k均值聚类，同时根据一个样本仅属于一个类，也表示了k均值聚类是一种硬聚类算法。具体分析结果，如需要，可直接联系作者。，根据聚类分析结果探索100个县区5个指标的分布情况。二是从指标本身含义出发，例如编外人员属于补充提供公共服务，其占比应该尽可能小，其非常强的财政可持续性状态设置为5%以内，而三保为县区财政的主要职能之一，其非常强的财政可持续性状态设置为60%以内。三是结合目前现有文献的研究成果，例如从各国实践来看，日本政府规定偿债率(5)分析政府债务风险水平一般使用债务率(一般用债务余额与财政收入的比值来表示，不同文献代表财政收入的具体指标略有不同)和负债率(一般用债务余额与地区生产总值的比值来表示)两个指标。本文财政可持续性分析中，更加侧重短期，主要分析当期支出的保障情况，故政府债务风险指标从保障债务利息和隐性债务本金等支出角度出发，其含义与偿债率(一般用还本付息额与财政收入的比值来表示，同样，不同文献代表财政收入的指标略有不同)相同，故此处借鉴各国偿债率预警指标设置。不超过10%，巴西规定该值小于18%，国际认为应该小于20%，所以，将债务利息和补充社保的可持续状态按照15%和10%两个临界值设定较强及以上状态。另，×省县区债务利息支出和补充社保占支出占比基本相同，故将这两项支出的可持续性按照一个标准划分，而三保、隐性债务本金等以及编外人员工资占比差距较大，单独划分可持续性标准。具体设置见表2。需要说明的是，各分项指标均为负向指标，即赋值越高，财政可持续性越弱。

表2 各分项指标的财政可持续性等级划分和赋值

(三)由分项评估到总体评估——权重的确定

由分项评估到总体评估的关键是合理分配权重。各个分项指标的权重并不相同，原因有两点：一是债务利息、隐性债务的分母包括一般公共预算和政府基金预算两部分，使得同等支出规模条件下，该项指标数值小于三保、补充社保和编外经费等指标。二是各项指标风险等级的临界值设置不同，例如，占比为60%的支出项目，三保和隐性债务等两个指标为非常强可持续性，而债务利息、补充社保为非常弱可持续性。而财政可持续归根结底是支出保障问题，因此，在核算总的财政可持续性时，不宜采取简单的算术平均数，而是不同指标，设置不同权重。

综合考虑指标的构成和分级标准，本文以三保为基准，其余指标权重为三保的倍数，最后汇总为100，反求三保权重和其他指标的权重。具体如下：三保权重初始值为X；隐性债务等与三保分级标准相同，但分母是三保的1.4倍(政府基金收入与一般公共预算收入比重平均为40%)，故隐性债务等的权重是三保权重的1.4倍，即1.4X；补充社保的财政可持续性赋值为7时，其临界值(60%)对应三保赋值为1时的临界值(60%)，故补充社保权重为三保权重的1/7倍，即0.14X；债务利息与补充社保分析标准一致，但其分母包括政府基金与一般公共预算，故债务利息的权重在补充社保权重(0.14)基础上再乘以1.4，即0.196X；编外经费的财政可持续性赋值为7时，其临界值(25%)是三保赋值为1时临界值(60%)的0.41，即[1/7×(60%/25%)]X=0.06X。五项加总为100，即X+0.4X+0.14X+0.196X+0.06X=100，解得X=0.36，其他指标权重最后计算结果见表3。给定表3的权重，100个县区经权重调整后财政可持续性的综合分数值见表4。

表3 五项指标的权重

表4 经权重调整后县区财政可持续性的综合分数值与财政可持续性等级

三、×省县区财政可持续性和财政空间评估

本文通过访谈、问卷调查获取了×省100个县区的财政可持续性和财政空间评估所需的数据。样本年份为2021年，主要是因为该年度受疫情影响较小，比较客观。2021年×省县区财政可持续性和财政空间评估结果经过两步分析得到：第一步，K均值聚类分析。对三保、债务利息、隐性债务等、补充社保和编外经费5个分项指标进行K均值聚类分析，并根据县区财政可持续评估指标体系，将100个县区划分为不同的可持续性等级。第二步，根据实际情况对理论分析结果进行微调。例如某区，三保占支出比重为112%，三保占收入比重为235%，三保占财力比重为91%，按照K均值聚类分析结果为弱可持续性，但因为其财力90%以上用于三保，且三保支出超过总支出，从而将其列为“非常弱”等级。

(一)县区财政可持续性问题总体可控

2021年全省15个分项指标的描述性统计见表5。根据描述性统计，可以得到以下结论：

表5 2021年全省县区财政可持续性分项指标统计分析

1.县区财政主要用于维持政府运转，且自主性财政可持续弱于省统筹下的财政可持续。

均值表示数据的集中趋势(6)就变量数列而言，由于整个变量数列是以平均数为中心而上下波动的，所以平均数反映了总体分布的集中趋势，它是表明总体分布的一个重要特征值。。以分子分类的指标，从高到低依次为隐性债务等(均值分别为102.98、239.69、95.51)、三保(均值分别为63.16、153.53、54.79)、债务利息(均值分别为9.94、16.77、8.76)、补充社保(均值分别为8.67、18.71、7.48)和编外经费(均值分别为5.17、9.16、4.48)。如果不考虑隐性债务等支出，三保支出排在县区财政支出的第一位，其均值在50%以上，表明该省县区财政主要用于维持政府运转。以分母分类的指标中，收入指标>支出指标>财力指标，表明该省县区自主性财政可持续要弱于省统筹下的财政可持续，全省统筹作用明显，特别是三保占财力比重的标准差比三保占收入比重的标准差显著下降，从122.72下降为17.84。

2.财政约束力有待加强。

标准差(7)标准差是一组数据平均值分散程度的一种度量。一个较大的标准差，代表大部分数值和其平均值之间差异较大；一个较小的标准差，代表这些数值较接近平均值。是一组数据平均值分散程度的一种度量。以分子分类的指标中，隐性债务等最高，三保次之，表明这两类指标的财政自律性较弱。现在讲财政，更多讲财政应该支持政府哪些举措的落实、哪些方面的发展，较少涉及财政对政府行为的约束作用。从本文的研究结果看，县区三保、债务利息和隐性债务等支出最高为其收入的6.9倍、1.4倍和31.51倍。这些现象可能有历史和其他客观因素，但也在某种程度上说明财政约束作用没有落到实处，部分地区可能存在好高骛远，超越发展阶段保障和改善民生。

3.近一半县区为财政弱可持续性，个别地区财政可持续性问题较为突出。

从综合赋分来看(见表6)，财政较弱可持续性以下县区合计49个。其中，县31个，区18个。三保等5项指标的财政可持续性为较弱以下的县区，扣除重合部分，共71个，占全省100个县区的71%。其中，县为39个。县的三保和补充社保问题更为严重，市区的编外经费弱可持续性数量多于市县。债务利息和隐性债务等弱可持续性基本持平。从最大值看(见表5)，三保、债务利息和隐性债务等占支出比重均有地区超过100，存在引起其他财政可持续性问题的隐患。从财力指标来看，债务利息有县区接近100%，隐性债务等有县区超过100%，表明个别地区财政可持续性非常弱。

表6 存在财政弱可持续性的县区数量

根据表2和表3的设置计算的三保等5个分项指标的财政可持续性分布和综合得分情况见表7和图1。按照财政可持续性得分从高到低排列，5项分子指标的具体情况如下：

图1 2021年100个县区的财政可持续性分布

(1)隐性债务本金等指标乘权重后的赋分总值为196.0，平均来看，属于一般性财政可持续。其中，财政可持续性较强以上县区占比46%，可持续性较弱以下占比为46%。

(2)三保指标乘权重后的赋分总值为131.76，平均来看，属于一般性财政可持续。其中，财政可持续性较强以上占比41%，较弱以下占比为35%。

(3)补充社保指标乘权重后的赋分总值为18.2，平均来看，属于一般性财政可持续。其中，财政可持续性较强以上占比65%，可持续性较弱以下占比为30%。

(4)债务利息指标乘权重后的赋分总值为15.45，平均来看，属于较强财政可持续。其中，财政可持续性较强以上占比75%，可持续性较弱以下占比为22%。

(5)编外经费指标乘权重后的赋分总值为5.06，平均来看，属于较强财政可持续。其中，财政可持续性较强以上占比80%，可持续性较弱以下占比为10%。

(6)综合分数值为365.47，属于一般等级，表明全省县区财政可持续问题基本可控。

(二)县区财政空间相对有限

根据前文，财政空间是县区财政在正常运行之上的政策空间，对应的是财政非弱可持续性集合，因此，本文将三保等5项指标中一般以上等级的地区提炼出来(见表8)，分析该省财政空间情况，具体如下：

表8 三保等5个指标为非弱县区情况表

1.有政策空间的县区较少，且以市区为主。

三保等5个指标为非弱(8)即财政可持续性等级为一般以上。的县区共计29个，占全省比重为29%，其中，5个指标均是较强以上等级的县区有13个，不到非弱县区的一半。从综合分数来看，100以下有0个，表明全省没有县区属于非常强的财政可持续性。强财政可持续性县区有19个，较强财政可持续性县区有6个，财政可持续性一般的县区有4个。29个非弱县区中，只有2个是县级市，且得分在300分以上，仅为一般等级可持续。

2.有政策空间的县区空间有限。

29个非弱县区中，未扣除隐性债务等在内的支出指标(9)本报告将包括隐性债务等的收入和财力指标作为长期流动比率。在80%以下的仅有8个市区，扣除隐性债务等的支出指标在60%以下的县区仅有6个，表明该省在刚性支出之外，其他支出空间不高。

3.有政策空间的县区也存在潜在隐患。

扣除隐性债务等的支出指标超过100%的县区有4个，未扣除隐性债务等在内的支出指标超过100%的县区有16个，占29个县区一半以上，表明有政策空间的地区也存在风险隐患。

四、对策建议

县区是国民经济的基本单元，也是高质量发展的重要支撑，县区现代化也是实现中国式现代化的一个突破口。因此，增强县区财政可持续和政策空间在当前时点下意义重大。结合研究结果，我们提出如下政策建议。

第一，着力健全县区财力长效保障机制。县级财力保障不仅要顾眼前，确保当期不出问题，更要居安思危，通过省以下财政体制改革，从体制机制上建立管长远、固根本、见长效的县区财力保障机制，为基层正常运转、落实中央民生政策提供有力支撑。一是要合理划分省以下财政事权和支出责任。其中，上级政府财政事权委托下级政府履行，要足额安排补助资金，不变相增加下级政府支出责任或向下级政府转嫁支出责任。上级出台新政策或提标扩面，要充分考虑县区财政承受能力，对财力不足以承担的县区通过收入分享或转移支付予以保障。完善共同财政事权管理，降低县区支出责任负担，对不同地区实施差异化分担办法。二是统一收入划分及分享比例。推动同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的分享比例逐步统一，打破攀比和由此形成的破窗效应，逐步建立公平、统一、规范的政府间收入分配关系，确保省级财力和调控能力，调动各县区发展经济、组织税源的主动性和能动性，助力各县区均衡、协调和高质量发展。三是开展有条件的财政救助。可以考虑将县区财政运行情况作为省对下转移支付重要分配因素，打破“等、靠、要”惯性，坚持“谁干事、支持谁”，力求每一分钱都花在刀刃上，切实提高财政资金配置效率。

第二，防止优惠政策无序竞争与赋予地方税费自主权有机结合。为了招商引资，各县区存在与税费收入相挂钩的补贴或者变相返还政策。这些政策既干扰中央宏观决策和治理调控，不利于全国统一大市场建设，也造成财政收入流失，未来要在不影响宏观经济大局、不影响基层财政平稳运行的情况下，积极稳妥地推进，推动有效市场和有为政府更好结合。优惠政策无序竞争与流动性强的经济活动有关。除此之外，县区还有很多流动性不强的经济活动，一般与老百姓的衣食住行密切相关。这些行业的地方税费应与当地的经济水平，特别是老百姓的收入水平挂钩，不宜一刀切。例如调研中，有的县城老百姓收入水平较高，但政府财政收入较低，不能提供有效的公共服务。此时，像理发、饭店等行业，可以按照核定征收的方式收取一定的税费，甚至可以适当提高税费比率，增加财政收入以加大公共服务支出，提高县城承载能力，防止人口、资源的进一步外流，逐步形成良性循环。当然，该类政策需要配套实施针对贫困人口的补助政策。

第三，构建并逐步完善县区财政可持续性和政策空间评估体系，加强跟踪分析和动态监测，以科学评估为基础进行分类施策。一是有政策空间的县区可以结合本地经济社会发展的堵点、难点和不足，适当加大财政支持力度，积极融入和服务新发展格局。二是采取措施加强对财政运行风险较高地区的管控，限制不合理支出，从严控制津贴补贴标准。对财政收支差距悬殊、常住人口较少的县区可以考虑启动机构或行政区划改革，逐步吸收和缩减刚性支出，以时间换空间。三是加强民生政策管理，加强事前论证评估，确保本级和下级、当期和长期财政可承受。制定本地区民生政策清单，并报上级政府备案，聚焦人民群众最关心、最直接、最现实的问题。义务教育、养老保险、医疗保障等重点领域的民生政策不得自行出台普惠性政策。四是编外人员、补充社保占比较大的县区应采取有效措施逐步缩减其规模，确实属于公共服务范畴的，可以考虑增加编制，纳入预算管理。