基于内容分析法的政府购买服务政策分析

韦诸霞， 吴晓琦

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

一、问题的提出

新公共管理催生了合作一体化的联合政府的建立，特别是政府与私营服务提供者之间合同的订立[1]。在中国，政府购买服务作为一种创新型的公共服务供给方式，在过去30 年里得到了前所未有的发展。随着中国经济社会全面进步，伴随公共服务需求多样化、优质化趋向，进一步丰富公共服务体系、提升服务质量成为完善政府治理能力现代化的重要方向。自改革开放以来，政府逐步推动向社会力量购买服务。1995 年，在上海罗山会馆进行政府购买服务的初步实践后，北京、江苏、浙江等地政府也纷纷采用这种方式进行服务供给。近年来，党和政府结合国情并总结国内外政策经验，为有效推进政府购买服务出台了一系列政策。2013 年，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务指导意见》对“十二五”时期及未来形成的完善政府购买服务制度作出指示[2]。在国家顶层设计的指导下，上海、浙江等地开始密集出台政府购买服务的地方法规和政策[3]。

近年来，国内学术界对政府购买服务的实践困境及策略进行了深入研究，但鲜有对相关政策规律的探讨。现有成果主要集中于以下三类：一是对中国政府购买服务政策进行系统归纳总结。李健和张文婷以2007—2016 年31 个省（自治区、直辖市）的政府购买服务政策扩散过程为例，运用事件史方法分析了中国省级政府购买服务政策的扩散机制[4]；王家合和赵琰霖基于政策演进视角，考察并分析了中国政府购买服务政策经历了“自上而下”和“自下而上”两个发展阶段，进而提出了规范购买程序、推进信息公开、培育承接主体、健全监督评估等政策建议[5]。二是针对某类公共服务购买政策实践现状及对策进行总结。杨琪和黄健元根据江苏省6 个市（区）的调研结果，得出救助兼福利型购买服务政策的效果更为显著的结论[6]；郑旗从政策执行角度，提出了完善法规规制、提高体育社会组织承接服务能力、强化地方政府政策工具的选择和引领、持续改进和提高公共体育服务质量等策略[7]；方永恒和李今今基于政策创新理论，剖析了政府购买公共文化服务政策面临的困境，并从政策理念、政策价值、政策工具、政策方式等视角提出了创新路径[8]。三是总结具体案例实践中的问题从而提出可参考的政策建议。詹国彬和项萍从政策背景、政策体系、运作机制、政策效果等维度对唐山市政府购买农村医疗服务这一典型案例深入剖析，力图厘清中国政府购买志愿者服务政策实践困境，并提出了相应的建议[9]；江燕娟和李放以南京市为例，依据可行能力理论，提出了重新划分贫困老人类型、实施服务分类支持、及时调整政策支持的方向和力度、加强过程管理和监督等建议[10]。综上可知，现有研究多止步于对政府购买服务政策实践的困境与对策，且多运用文献或个案的定性研究方法，缺少从系统性政策文本出发挖掘政府购买服务政策规律的定量研究文献。笔者拟运用政策文本分析方法，对近年来中央及地方政府购买服务的相关政策文本进行剖析，力求在探索中央及各地方政策着力点及内容特征的基础上，进一步提出有针对性的政策建议。

二、研究设计

（一）研究思路与方法

政策文件是政府意志和行为的反映，研究政策文件能够为把握政策核心价值提供客观依据[11]。政策文献计量是主要的政策文件分析方法，是文献计量分析和内容分析的融合[12]39-47。用科学的分析框架对政策内容进行分析，有助于全面了解政策的重点内容和内在逻辑，从而发现政策体系中存在的问题并进行优化。

笔者对中国政府购买服务政策的分析遵循以下思路：第一，政策文本形式作为公共文化服务政策的外部结构特征，对政策文本形式的分类，可获得更多的非结构化信息；服务领域的划分能够进一步整体了解中国政府购买的重点方面，为购买内容提供经验参考；政府购买服务涉及多项环节和内容，对应用环节的政策总结，能够考察当前中国对政府购买服务的哪些方面进行了政策规定，哪些方面的政策指导与约束还有待完善。第二，词频统计和共词分析能够在一定程度上体现出政策关注热点及趋向，挖掘政策着力点及关注领域。第三，作为政府实现政策目标所采取的重要策略和手段，政策工具已成为目前学术界政策研究多项领域的重要指南，政策工具理论以不同维度的标准对常用的政策使用方法进行划分，可为抓取与政策目标相适宜的工具提供决策依据。

参考已有研究，目前学界尚未形成统一的政策工具划分标准。从国外已有研究来看：依据工具属性，查尔斯 · 林布隆等提出了规制性工具和非规制性工具两分法[13]，Salamon在其基础上又增列了开支性与非开支性两种类型[14]；依据治理方式，McDonnell 和Elmore 提出了命令（mandate）、激励（inducements）、能力建设（capacity）、系统改变工具（systemchanging tools）的分类[15]。中国学者在国情基础上，将政策工具分为市场化工具、工商管理技术、社会化手段；或规制手段、经济手段、信息手段；或经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具、社会性工具手段；等等。学术研究将不同划分标准应用于不同研究领域，如在科技创新领域，曹树金等结合政策特点将中国公共文化服务分为环境型、供给型、需求型三类，并进一步分析了其演进逻辑[12]39-47。杨波运用强制型、志愿型、混合型的政策工具分类方式，探讨了中国基本公共服务均等化政策的演进特征和变迁逻辑[16]。

从现状来看，政府购买社会服务有多种政策工具可供选择，每种政策工具均有其优缺点和实现途径，政府购买服务若要实现其政策目标，需考虑竞争、补给方、付款方式等项内容，各方面都直接反映了强制性、直接性、自治性的特征。由此，依据政府介入程度划分的强制型工具、混合型工具、志愿型工具理论，对政府购买服务政策工具归类，有利于了解中国各地区关于政府购买服务相关政策各个方面及环节的政府介入程度的共性和差异，从而判定中国各地区政府购买服务政策制定的合理性与协调性。首先，笔者将政策文本分别以文本形式、服务领域和应用环节进行分类统计，采用社会网络分析方法，归纳不同地区的政策文本，通过政策内容词频统计与共现矩阵构建各地区关键词网络，分析政府购买服务政策着力点；其次，笔者聚焦具体政策内容，从微观角度逐条阅读政策文本，将政策工具分为强制型、混合型、志愿型三种类别，以期为挖掘和完善政策结构体系提供有效依据。政府购买服务政策三维分析框架，如图1 所示。

图1 政府购买服务政策三维分析框架

（二）数据采集

自2013 年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以来，政府购买服务政策逐渐成熟。笔者以2013—2020 年为时间区间，在北大法宝官网、各地方政府采购网、各人民政府网站等以“政府购买服务、公共服务外包”为关键词进行检索，选取具有代表性的25 个省（自治区、直辖市）的政策文件，并按地区进行划分，对检索到的文献进行筛选，保留含有具体措施意见类的文件，最终得到有效文件171 份。

政府购买服务政策文本类型统计结果，如图2所示。目前已发布的政府购买服务政策主要包含实施意见、方案、通知、办法4 类。其中，实施意见、通知这两类较多。政府购买服务政策分领域统计结果，如图3所示。

图2 政府购买服务政策文本类型统计结果

图3 政府购买服务政策分领域统计结果

由图3 可知，近年来，政府购买服务政策制定涉及文化体育、社会救助、交通、教育、养老、公共卫生等多个领域，个别省份还出台了涉及决策咨询、旅游等领域的政府购买服务政策。可见，政府购买服务政策涉及的领域日益丰富，其中以社会救助服务政策和文化体育服务政策尤为突出。从文化体育服务政策来看，随着人民群众生活水平的不断提高，文化体育服务成为人民素质提升的必要条件与基本需求。自2011 年中国各地方政府购买公共文化服务快速兴起，以及2014 年国家体育总局的《体育总局关于加强和改进群众体育工作的意见》的出台，政府购买文化服务逐步由快速发展走向创新与提升阶段。从救助服务来看，2017 年，民政部发布了《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》，各地开始逐步加强关于政府购买社会救助政策文件的制定与发布，在全面脱贫攻坚背景下，强化社会参与，保障社会救助有效供给，为全面实现脱贫攻坚和小康社会提供兜底和保障。

在应用环节上，政府购买服务政策涉及招投标、合同管理、预算管理、监督与绩效评估等多项内容，自2013 年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务指导意见》，以及与政府购买服务相关的一系列配套政策的陆续颁布，为促进服务购买的全面有效开展，目前已出台了涉及购买方式、购买范围、合同管理、绩效评估等应用环节的多类专项政策。政府购买服务政策分应用环节统计结果，如图4 所示。由图4 可知，以政府购买服务应用环节为分类标准，合同管理、社会组织扶持、信息管理、预算资金是政府购买服务政策应用环节中重点关注的内容。

图4 政府购买服务政策分应用环节统计结果

三、政策着力点分析

（一）共词分析

从文本内容出发探索各类政策热点词汇，有助于进一步了解各地区政府购买服务政策的核心内容。学术界常运用共词分析法来开展这一研究，即通过对表达某一学科领域研究主题的多个关键词共同出现在同一篇文献中的现象进行分析，判断该学科领域中各主题之间的关系，从而展现该学科的内容和结构。因此，这就需要先将样本政策按地区进行分类。笔者按照中央、东部、中部、西部、北部、南部6 个地区进行划分和梳理政策文本，运用ROSTCM 6 软件进行分词处理，去除无意义词汇后，加入可能被分割的专业词语作为备用词库。运用词频分析功能，统计各地区政策文本中的高频词汇，样本政策关键词词频统计结果，如表1 所示，并选择TF-IDF批量词频统计，提取特征词后形成共现矩阵。

表1 样本政策关键词词频统计结果

（二）政策关键词的社会网络分析

通过社会网络图可以直观地分析关键词在网络中的分布情况。运用UCINET 软件对政策主题词共现矩阵进行网络可视化分析，得到中央及各地区政策关键词网络图谱，如图5～图10 所示。

图5 中央政策关键词网络结构

从中央政策来看，由图5 可知，社会组织度数中心度为116。由此可知，社会组织是近年来政府购买服务关注重点。自《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布以来，培育社会力量成为重要任务。2014 年，财政部、民政部联合发布了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》；2016 年，民政部进一步发布了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》等政策文件。“群众需求”的度数中心度为145。近年来，关注群众需求成为以中央政策为代表的各地政策的基本要求。结合实际，重点并优先考虑与民生改善密切相关的项目领域，将有限资金用到群众最需要的地方成为政策制定的首要条件。

从东部地区政策来看，由图6 可知，“事业单位”的度数中心度为619，体现了事业单位在东部地区政府购买服务政策中占有重要核心位置。2016—2018 年，福建、浙江、北京、山东等地陆续出台了推进事业单位改革的工作实施方案。进一步激发事业单位活力、推动事业单位发展，成为政府购买服务的重要议题。“资金”的度数中心度为574。近年来，浙江、上海、江苏等地在政府购买服务相关政策文件中对资金投入、资金支付、资金管理及保障均作出了明确规定。例如：浙江在政府购买文体服务中提出各级政府要逐步加大现有财政资金向社会力量购买公共文体服务的投入力度；江苏、上海等地进一步提出购买主体要从部门经费或经批准的专项资金既有年度预算中统筹安排购买服务资金。

图6 东部地区政策关键词网络结构

从中部地区政策来看，由图7 可知，与中央和东部不同的是，“改革”成为近年来中部地区政府购买服务关注的重点，其度数中心度为637。积极推动行业协会商会、事业单位政府购买服务改革是中部地区各地的重要任务。近年来，安徽、广西、吉林、山西、内蒙古等地纷纷出台了事业单位改革的相关方案。在此基础上，广西对自治区政府购买服务改革重点推进市县和有关工作要求作出了通知，湖南重点推进行业商会协会经费支持改革，山西也出台了事业单位改革政府购买服务离退休人员的相关政策。

图7 中部地区政策关键词网络结构

从西部地区政策来看，由图8 可知，“救助”“监督”的度数中心数较高。“救助”的度数中心度为224。在西部开发与城乡建设背景下，“救助”成为西部地区的关注重点。陕西、云南、贵州、青海等地陆续出台了关于积极推进基层社会救助业务经办能力等方面的政策文件，同时，陕西和云南还出台了将助残服务、公共租赁住房分配管理运营纳入政府购买服务等方面的相关政策。保障群众基本生活、强化社会参与、服务机制创新、统筹救助资源等是西部地区政府购买服务的重点内容。“监督”的度数中心度为188。陕西、贵州、青海、重庆、四川等地对政府购买服务监督作出了一系列规定。例如：陕西提出建立健全内部管理与承接主体信用档案，实行联合惩戒制度；贵州倡导公开政府购买行业商业协会服务信息并鼓励社会监督；青海和重庆提出政府购买社会救助服务要完善事前、事后及事中监管体系，并主动接受审计监督、社会监督和语录监督；四川提出购买主体应当切实加强过程监管，定期对绩效目标实现程度进行跟踪分析，开展绩效监控，确保绩效目标如期实现。

图8 西部地区政策关键词网络结构

从北部地区政策来看，由图9 可知，北部地区政策关键词中心点为“事业单位”“改革”。从各地集中发布的政府购买服务相关政策来看：2016 年，陕西发布了《关于做好陕西省事业单位政府购买服务改革工作的实施方案》；2017 年，北京市财政局北京市机构编制委员会办公室发布了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的实施意见》；2018 年，山东发布了《山东省事业单位政府购买服务改革工作实施方案》，提出做好事业单位政府购买服务改革工作，支持事业单位分类改革和转型发展，后续又发布了《关于进一步推行政府购买服务加快政府采购改革的意见》，提出深入推进政府购买服务改革、改革创新政府采购执行方式、提升政府采购效能、切实完善工作保障机制；同年，山西省财政厅、中共山西省委机构编制委员会办公室、山西省人力和资源社会保障厅联合发布了《关于明确事业单位政府购买服务改革离（退）休人员待遇有关问题的通知》。

图9 北部地区政策关键词网络结构

从南部地区政策来看，由图10 可知，政策关注点为“资金”“事业单位”，这与东部地区基本一致。“资金”的度数中心度为909。近年来，南部地区一系列省份对资金使用原则，培育资金使用对象，资金申报、评审、确认及管理监督等作出了明确规定。例如：江西发布的《学前教育项目政府购买服务试点方案》提出，加强对资金规范与管理，建立承接主体诚信档案；湖南发布的《湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见》提出，承接主体实施合同约定的服务事项后，购买主体应及时组织对合同履约情况进行检查验收，并按照合同约定，按现行政府采购资金支付程序支付。“事业单位”度数中心度为836。例如，湖南在相关文件中提出，进一步深化事业单位改革，加强对事业单位的分类指导。

图10 南部地区政策关键词网络结构

综上所述，当前各地区政府购买服务政策关键点与中央政策整体保持一致趋向，各地区政策网络关键词的网络中心点为“机制”，在此基础上又略有不同并包含着不同的政府介入程度，为进一步细化探究还需对政府购买服务政策工具进行分析。

四、政策工具分析

（一）文本编码

政策工具是指在公共政策的制定中执行政策的手段和机制，政策工具的选择与政策选择本身同等重要，关系到公共政策能否达到预期政策目标。政府购买社会服务作为一项公共政策，核心就是政策工具的选择和运用。笔者结合政策关注的“社会组织”“事业单位”“改革推进”“群众需求”“市场机制”“救助”等着力点内容，依据政府介入程度将政策工具划分为强制型工具、混合型工具、志愿型工具。强制性政策工具是指在制定和执行公共政策过程中，主要借助政府权威及强制力，通过强有力的干预来规制目标群体及个人的行为，从而解决社会公共问题；混合型政策工具则是具有政府干预与自主性的双重性，在政府干预的同时主张私人部门、非营利组织等共同决策；志愿型政策工具则是社会组织或市场工具等在自愿基础上解决公共问题。对政府购买服务政策工具重新归类：将政府购买强制型工具分为权威性工具、命令、管制、直接提供；混合型政策工具分为多元协同、推动扶持、信息、宣传引导；志愿型工具分为市场机制、社区组织、志愿群体、群众需求。运用质性分析方法挖掘各地区政府购买服务政策工具，通过逐条阅读按照“政策—— 一级条款——二级条款”的形式对各地区171 条政策文本进行编码归类，如表2 所示。

表2 政府购买服务样本政策工具编码表

（二）结果讨论

1.总体概述

根据政策工具分类，统计各地区政策工具的使用情况。通过分析各地区不同类型政策工具的使用频数及其在本地区所有政策工具使用总数中的占比，能够进一步了解各地区政策工具规律，通过编码统计得出统计结果。各地区政策工具使用情况分布统计结果，如图11 所示。

图11 各地区政策工具使用情况分布统计结果

由图11 可知，强制型工具在各地区所有政策工具类别中的占比最大，其中，管制型政策工具运用频数最高，占比最大。志愿型政策工具占比较小，其中，社区组织型、群众需求型政策工具占比最小。这与中国政府购买服务发展水平密切相关，自2013 年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布以来，中国政府购买服务工作一直处于发展初期阶段，涉及的多项事务仍以政府为主导。例如：2013 年，财政部发布的《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》强调，政府在服务购买中应加强组织和指导作用；2019 年，财政部发布的《政府购买服务管理办法》强调，要加强对政府的全过程监督。而在混合型政策工具中，以政府扶持为主要工具，培育社会力量，促进市场活力，通过税收、补贴等一系列政策倾斜成为时下推进政府购买服务发展的重要工具。

2.志愿型政策工具分析

志愿型政策工具的核心特征是通过志愿组织自主完成核心任务，政府很少干预或不干预。笔者研究中的志愿型工具包括社区组织型、市场机制型、志愿群体型、群众需求型四类。各地区志愿型政策工具使用情况统计结果，如图12 所示。

图12 各地区志愿型政策工具使用情况统计结果

在志愿型政策工具中，各地区市场机制型、志愿群体型、群众需求型政策工具的使用占比都较大，而社区组织型政策工具的使用占比最小。激发市场活力，引入市场机制是近年来提出的政府供给服务的重要方式，通过公开招标、竞争择优选择承接服务主体，并同承接主体签订合同。从整体上来看，中央在志愿型政策工具的选择上更加注重群众需求。国家作为顶层设计者，十分重视注重群众需求，财政部《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》明确指出：“服务提供应倾听群众意见，以群众满意为重要指标。”这即是强调发挥志愿群体组织的作用。从南部和北部地区来看，南部和北部地区整体呈一致趋向，进一步比较志愿型政策工具的使用情况可以看出，北部地区更注重群众需求，这与中央基本一致。从东部、中部、西部地区的情况来看，根据志愿型政策工具使用特征可以将这三个地区分为两类：一是更加注重群众需求的东部和中部地区，作为中国经济较为发达区，东部和中部地区是政府购买服务发展成熟区，在政策上与中央政策基本保持以群众需求为前提的一致原则；二是以志愿群体为主要特征的西部经济欠发达地区，在运用市场机制的基础上，服务购买更多通过群众自发组成的群体来进行监督和控制。

3.强制型政策工具分析

强制型政策工具强调政府直接作用于目标，干预程度较强，结合政府购买服务的相关政策文本，笔者将强制型政策工具分为权威型、管制型、命令型、政府直接提供服务型四类。各地区强制型政策工具使用情况统计结果，如图13 所示。

图13 各地区强制型政策工具使用情况统计结果

在强制型政策工具中，各地区子类政策工具使用占比情况基本保持一致，管制型、命令型、政府直接提供服务型政策工具使用占比均较大，权威型政策工具使用占比最小。近年来，在中部多地区事业单位改革的背景下，规范及专项管理办法类政策文件明显增多。例如：广西和安徽分别发布了《广西壮族自治区财政厅关于规范政府购买服务合同管理工作的通知》《安徽省人民政府办公厅关于进一步规范行业协会商会收费的实施意见》等一系列政策文件；2017 年，湖南发布的《湖南省政府购买法律援助服务实施方案》明确指出，要强化监督，重点监督承接主体资格，建立健全内部监督管理制度，加强法律援助服务项目质量标准体系建设，编制规范性服务标准文本等要求。进一步比较北部与南部的政策，可以发现，北部比南部地区管制型工具使用占比更大，规范与监管已成为北部地区各项政策中的重点内容。例如，辽宁发布的文件指出，各级有关部门要加强政府向社会组织购买服务项目的全过程监督，防止暗箱操作、层层转包等问题；加大政府向社会组织购买服务的审计力度，及时处理涉及政府向社会组织购买服务的投诉举报。总之，严肃查处借政府购买服务之名进行利益输送的各种违法违规行为。

4.混合型政策工具分析

混合型工具兼具强制型政策工具与志愿型政策工具的特征，强调在自主权下放到社会力量的同时，政府不同程度上介入社会力量的决定将会影响决策。笔者将政府购买服务政策工具分为多元协同型、推动扶持型、宣传引导型、信息公开型四类。各地区混合型政策工具使用情况统计结果，如图14所示。

图14 各地区混合型工具使用情况统计结果

在混合型政策工具中，多元协同型政策工具在所有地区的使用占比最小，其他工具使用占比情况各异。从中部、东部和西部地区情况来看，总体可以归为两类：第一类，以中央推动扶持为主导的东部地区政策。近年来，中央为推动政府购买服务发展，制定并发布了一系列政策，以深化事业单位改革为基础，培育社会力量为主要手段，出台了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》等一系列政策。第二类，以信息公开为主导的南部地区政策。对比南部与北部地区混合型政策工具的使用情况，可以进一步发现，南部地区信息公开程度远远大于北部地区。南部较为发达地区已成为电子政务发展的先验区，以浙江为代表的“四张清单一张网”“最多跑一次”等重大改革举措，依托浙江政务服务网，在推进政府行政权力网上运行、提升“互联网+”公共服务等方面，取得了显著成效；政府购买服务相关信息建设平台进一步简化了购买程序，进一步推进了服务购买的公开透明度，并通过广泛的多媒体宣传获得了多元化的人才。

五、相关政策建议

通过政策类型分析，结合政策着力点，进一步关注各地区政策工具，笔者提出如下建议。

第一，政策体系要不断完善。从目前中央及各地方颁布的政府购买服务相关政策来看，中国政府购买服务政策主要呈现出以下问题：一是地区政策体系差距较大。东部和南部地区政策体系较为丰富；而西部和北部地区较为单调。二是政策类型单一，以宏观指导性政策为主，而对政府购买服务专项内容出台的政策文本较少。基于协同发展理念，建议进一步缩小地区差异，加强边缘地区政策配套性建设，借鉴东部和南部经济发达地区经验丰富的政策体系。在内容结构上，需对过程管理、绩效评价、信息公开等政府购买服务专项内容作出进一步科学规划并出台相关配套政策。除了基本公共服务外，还需完善其他服务领域的政策要求，以推进政府购买政策结构体系更加丰富和成熟。

第二，政策着力点要善于借鉴。近年来，中国政府购买服务政策着力点主要集中于市场机制、社会组织、事业单位。分地区来看，近年来，中部地区跟随服务购买较为发达的地区脚步，大力推进政府购买服务事业单位改革，西部欠发达地区则以扶贫建设、城乡基层社会救助为主题。社会组织为近年来社会治理的热点词，是政府购买服务的承接主体，对服务质量具有重要的作用：一是建议继续将社会组织、事业单位作为政府购买服务政策关注的核心，同时也要发挥企业力量，激发市场活力；二是群众需求与满意度是对政府购买服务质量的直观反映，作为服务的接受对象，建议各地区扩大群众参与服务需求的表达和监督渠道，完善群众参与政策内容，提升对群众需求的政策关注度。

第三，政策工具要更加均衡。近年来，中国政府购买服务政策工具呈现出以下特征：一是政策工具使用缺乏均衡性，体现为权威型政策工具使用占比较大，而志愿型政策工具使用占比相对较小。二是各类工具内部子类政策工具使用占比不均，每类政策工具中多集中于某一子类政策工具，即主要集中的类型较为单一。三是从中央及各地区情况来看，各地区政策工具分布较为失衡，各子类政策工具的使用比例较为失调。建议重视志愿型工具对政府购买服务的推动作用，加强志愿型政策工具的使用，进一步深化放权，充分发挥市场机制作用。就子类政策工具而言，在尽量发挥相对“冷门”子类政策工具积极作用的同时，也要符合地区政府购买服务发展规律并均衡分配。在政策措施的制定上，要充分发挥中央、东部和南部地区政策工具的模范作用。西部和北部应在发挥社会救助服务的同时，进一步通过关注群众需求、加强宣传引导等方式吸纳多方力量协同推动，为政府购买服务提供资源。中部地区在关注信息建设的同时，应进一步调整政策使用占比，促进政策工具使用的均衡性与协调性。