漓江流域横向生态补偿机制的现实困境与优化路径

宋凯月

（广西师范大学，广西 桂林 541001）

1 引言

自党的十八大以来，我国大力推进生态文明建设，生态补偿制度作为其中的重要组成部分，为保护环境、改善民生、促进可持续发展提供了有力的保障。为了实现环境的可持续发展，国家多次出台政策，加快建立和完善生态补偿体系，尤其是在流域层面上，更加重视建立和完善横向生态补偿机制。当前许多学者对流域生态补偿机制进行了研究，但大多是偏向流域整体或者长江、黄河这种大江大河，鲜有学者针对漓江流域进行相关研究，因此本文以漓江流域生态补偿机制作为研究对象，针对建立漓江流域横向生态补偿的长效机制提出建议，以推动漓江流域经济社会的可持续发展。

2 漓江流域横向生态补偿机制的实践情况

目前，漓江流域正在积极践行横向生态补偿机制，以期达到更好的环境保护效果。《广西壮族自治区关于漓江流域生态环境保护条例》中明确提出要大力支持漓江流域的生态补偿工作，并提供充足的资金支持，这是漓江流域横向生态补偿工作持续开展的基础。2019 年，广西建立了漓江流域上下游横向生态保护补偿机制。2020 年，桂林市人民政府组织漓江流域9 个县（区）人民政府共同签订了《漓江流域试点县区上下游横向生态保护补偿协议（2020—2022 年）》，进行了漓江流域上下游横向生态保护补偿试点工作。

从2020 年至2021 年，广西每年为9 个县（区）提供3 000 万元的财政奖励，总计6 000 万元用于支持当地的生态保护和治理工作，提高生态环境的容量和修复能力。根据“谁受益、谁补偿”和“谁污染、谁补偿”的规定，桂林市和漓江流域县（区）将获得资金奖励，以支持漓江流域上下游横向生态保护补偿试点工作。此外，桂林市还将安排市级配套补偿资金300 万元，用于鼓励漓江流域上下游生态保护补偿机制的实施，以促进漓江流域的可持续发展；9 个县（区）每年投入300 万元，用于建立区域内流域上下游横向生态保护补偿机制，促进当地的可持续发展。

同时，为了保障漓江流域的环境和生态安全，9个县（区）建立起“成本共担、利益共享、合作治理、双向补偿”的机制，加强沟通与交流，形成流域联防联控联治的格局，并建立起统一的决策协调、预警、联合执法、应急机制。除此之外，广西将桂林作为绿色金融改革创新的试点，积极推进生态保护补偿与绿色金融发展的有机结合，大胆探索绿色信贷投放、绿色金融创新等新模式，以激发漓江绿色发展的活力，实现经济可持续发展［1］。

自漓江流域建立横向生态补偿机制以来，水质持续稳定改善，干流水质常年达到国家Ⅱ类标准，水质达标率100%，水环境质量一直处于全国领先水平。2021 年，漓江流域生态环境保护取得了显著成效，获国务院第八次大督查通报表扬。2022 年，漓江入选首批美丽河湖案例。

3 漓江流域横向生态补偿机制的现实困境

3.1 漓江流域横向生态补偿的相关立法滞后

在国家层面上，我国已经制定了一系列有关生态补偿的法律法规，《环境保护法》第31 条提出国家要建立、健全生态保护补偿制度，《水法》的条款中多次提到对水域造成影响的相应补偿，《水污染防治法》第8 条指出国家应当建立健全水环境生态保护补偿机制，《水土保持法》第31 条提出将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度，与此同时，国家还发布了一系列规范性文件。尽管这些法律法规以及规范性文件对流域横向生态补偿提供了一定的指导，但大多为原则性和倡导性的条文，《生态保护补偿条例》《流域横向生态补偿条例》等专门立法仍然缺乏，导致流域横向生态保护补偿存在碎片化、分散化的问题［2］。

在地方层面上，《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》于2012 年1 月1 日起施行，广西设立了专项资金并建立了一套补偿机制，以确保漓江流域的生态环境得到有效保护。尽管广西壮族自治区和桂林市政府已经就漓江流域横向生态补偿制定了一系列相关政策，但是由于缺乏明确的法律法规，使得在实际执行时缺乏法律依据，影响了漓江流域横向生态补偿工作的开展。

3.2 漓江流域横向生态补偿的资金供给不足

生态补偿标准过低。漓江流域横向生态补偿中，对于生态环境保护与治理的直接费用，政府的账务掌握得比较准确，但对当地地理位置、生态环境状况、市场变化等方面的机会费用核算会比较复杂，不利于成本的计算，采用多样化的生态补偿标准才能满足生态保护的需求。在漓江流域横向生态补偿实践中，政府以每公顷71 元作为生态林补偿金，在当今收入和消费水平不断提高的情况下，这一补偿无法满足居民的生活需求［3］。

补偿渠道单一。目前，漓江流域的横向生态补偿资金主要依赖政府的补贴，财政资金是主要来源，社会资本参与不足。尽管社会资本在生态补偿机制中扮演着重要的角色，但目前仍处于鼓励、支持和尝试的阶段，其实际效果和可持续性仍需要进一步的检验［4］。由于完全依靠公共资金，给政府带来了巨大的经济压力，公众缺乏参与，使得流域的横向生态补偿制度无法得到充分执行。

3.3 漓江流域上下游政府间协调性不足

流域横向生态补偿的最主要特点是，它发生在没有直接行政隶属关系的主体之间，协商是双方交换信息、交换意见、达成共识的主要方式。流域横向生态补偿的未来趋势是将其扩展到整个流域，并在整个流域内建立一个合作设计和管理的整体体系。同时，在流域横向生态补偿中，不同行政区域之间的沟通和协调是必不可少的。漓江流经多个县（区），流域横向生态补偿机制需要地方政府之间相互协调，实现利益互补，由于各地区的利益差别很大，特别是上游和下游，流域保护措施的敏感性也有很大差别。漓江流域上下游涉及的各县（区）地方政府间没有达成统一的横向生态保护补偿机制实施方案，使得漓江流域横向生态补偿的工作变得复杂而多元。

4 漓江流域横向生态补偿机制的优化路径

4.1 加快横向生态补偿相关立法进程

为了更有效地实施漓江流域的横向生态补偿机制，在国家层面应加速制定出覆盖整个漓江流域的法律制度。首先，在《环境保护法》中对流域横向生态补偿提出明确的原则和指导思想，为流域横向生态补偿提供一个基本的框架，同时在《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律中规定相应的流域横向生态补偿制度。其次，为了更好地保护我国的流域生态，应尽快出台《生态保护补偿条例》，明确流域横向生态补偿的具体内容，并且合理地分配上下游地区的利益。最后，为了更好地实施漓江流域横向生态补偿机制，应当建立完善的立法协商制度，倾听各利益主体的意见，使立法得到充分尊重，并且承认各治理主体的权利，积极推动漓江流域横向生态补偿的“赋权”和“地位承认”，以促进市场主体和社会主体的参与，实现多元主体共同参与漓江流域横向生态补偿机制的建立。

地方层面，为了更好地保护漓江流域的环境，当地政府应该加强对相关政策法规的制定，并且根据漓江流域的实际情况，精心挑选合适的地点开展漓江流域横向生态补偿试点，以期获得更好的效果。为了更有效地实施漓江流域的横向生态补偿机制，需制定一套完善的漓江横向生态补偿条例，以此作为广西其他地区的参考。广西在制定漓江流域生态补偿机制方面发挥着主导作用，其优势在于：漓江流域的横向生态补偿并不复杂，通过制定周期短的立法，可以有效地解决漓江流域的横向生态补偿问题；另一方面，参照上级立法修改完善相关法规，广西可以先研究如何构建漓江流域的横向生态补偿机制，以便在国家颁布流域横向生态补偿法规后，能够更快地与上级立法衔接；最后，漓江流域的各地政府应积极配合开展研究和试点工作，充分利用地方政府的优势，更好地了解当地情况，提出建设性意见，系统地理顺现有的流域横向生态补偿法规和措施，桂林市政府要积极参与并协调各县区政府和部门，以便更好地实施漓江流域的横向生态补偿措施。为了保护漓江流域的生态环境，桂林市政府还应与各县区政府和部门合作，制定并严格执行国家和广西的流域横向生态补偿方案。

4.2 加大漓江流域横向生态补偿的资金支持力度

4.2.1 科学制定漓江流域横向生态补偿标准

为了促进漓江流域的可持续发展，需要建立一套完善的生态补偿标准，这将成为推进漓江流域横向生态补偿的关键因素。补偿标准作为一种科学的、统一的、稳定的参考，旨在反映生态保护的提供者和生态资源的使用者之间的利益与要求。确定补偿标准时，应该充分考虑上游的管理投资、直接损失和机会成本，并且要深入了解下游的支付意愿和能力。为了确保补偿标准的科学性，让上下游的政府、企业和居民都能够满意，应当尽量地平衡各方的利益，以达到公正和高效的目的，并通过友好的协商来达成最终的协议。政府应当积极参与协调有关事务，并为此提供充足的财政支持。此外，为了确保补偿标准的可操作性，应当不断进行调整和完善，并根据漓江流域的实际情况，及时调整各项核算指标，以便使资金补偿体系适应当地的需求。

4.2.2 拓宽漓江流域横向生态补偿的资金渠道

首先，为了更好地实现漓江流域横向生态补偿的目标，应该采取有效措施加强市场化补偿资金的筹集、转移和使用，并且拓宽资金来源渠道，从而更好地满足资金需求。同时为了提高管理效率，必须建立一套完善的筹措、拨付和使用机制，以确保其有效运作。可以制定生态补偿资金的各种投融资计划，并积极拓展资金来源。此外，为实现生态保护基金的保值和增值，地方政府可以通过招标的方式将生态保护基金转让给在工业和商业活动中具有优势的公司［5］。

其次，为了更好地保护流域环境，还可以设立环境损害赔偿金。基金的来源包括污染责任保险和污染者自身，以及以国家为主导的补偿资金等。这些补偿资金主要由基金、保险和国家财政支出三大类组成。

最后，可以参考设立生态补偿保证金制度。保证金制度旨在确保企业和团体在经济活动或项目建设中，不会对漓江流域环境造成任何破坏，并且可以支付恢复费用。为此，相关管理部门会预先进行评估，并收取一定的保证金，以确保企业获得经营许可［6］。如果漓江流域的环境状况经过考核达到预期目标，在经济活动或建设项目完成后，可以获得退还相应的保证金；但是，如果环境损害发生后，漓江流域的环境状况恶化或者没有及时恢复，应该根据损害程度收取部分或全部保证金，作为第三方在漓江流域生态恢复工作中的补偿基金。

4.3 加强漓江流域上下游之间的沟通协作

首先，各方应当加强对生态共同体的认知，积极推进横向生态补偿机制的实施，改善漓江流域的生态环境。建立漓江流域横向生态补偿府际协同管理机制，增强协同管理的意识。漓江流域横向生态补偿的特点决定了依靠单独区域管理不能实现环境保护和流域管理的总体目标。为了保护漓江流域的生态环境，推进横向生态补偿工作，政府应当树立跨界合作的理念，消除行政区划的限制，加强政府间的协作，建立一个有效的协调机制以及更加有效的管理模式。

其次，建立漓江流域横向生态补偿信息共享与工作管理平台，将全流域各地监测检验数据纳入平台，推动各部门、地方之间信息数据共享。这有利于在达成补偿协议时信息对称，使补偿协议更公平公正；有助于协议履行期间实施流域治理联防联控，比如对重大建设项目开展评估等重大问题进行协商沟通；也有助于违约后进行责任划定，如对跨界污染事故、水事纠纷等问题的解决［7］。

最后，要加强对漓江全流域横向生态补偿的监督。建立协调机制，沟通和指导漓江流域横向生态补偿各方面的工作，指导漓江流域各市县政府，仔细考察漓江流域横向生态补偿法律制度的实施情况［8］。同时，相关政府部门应建立专门的漓江流域横向生态补偿管理机构，根据上级指导意见作出统一部署，在执行政策时考虑当地情况，及时向上级有关部门通报执行进度，并将执行的好坏与补偿水平挂钩，以便更有效地根据相关规定运用资金。

5 结语

流域横向生态补偿是解决流域上下游发展不平衡的制度，是协调流域开发与保护的制度，是把绿水青山变为金山银山的重要举措，对流域的协调发展具有重要意义。本文系统地梳理了漓江流域实施横向生态补偿机制的进展情况，总结了当前存在的问题，并在此基础上提出优化建议。深入探讨如何将分类实施的要素纳入漓江流域横向生态补偿体系，并着重研究如何通过市场化的多元化方式来实现补偿，同时，研究漓江流域横向生态补偿的有效性，深入挖掘其在乡村振兴、上下游共同富裕、区域协同发展等方面的作用，将成为下一步的探索方向。