提升精治共治法治慧治水平　推进首都城市治理现代化

张继颖?邱倩?杨旎

为全面学习贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于城市工作的重要论述，深入贯彻落实北京市第十三次党代会部署要求，2023年5月，北京市委组织部、北京市城市管理委员会、北京市政务服务管理局和北京市委党校联合举办了城市精细化治理专题研讨班。北京市委党校教学团队结合学员的精彩观点和广泛调研情况，从精治、共治、法治、慧治四个方面提出了推进首都城市治理现代化的意见建议。

一、以“精治”为目标，构建城市精细化治理体系

在存量更新精细运营的城市发展新阶段，构建城市精细化治理体系是满足人民日益增长的美好需求、持续提升城市品质的内在诉求。当前首都城市精细化治理仍存在规划引领不足，建管不同步；部门间、层级间职责权属不清，跨部门协同联动乏力；城市管理工作精细化程度不够等问题。对此，应在城市规划建设管理全周期构建精细化治理体系，进一步明晰职能权责，以“绣花精神”持续提升城市精细化治理水平。

（一）建立城市精细化管理运营体系

一是形成全周期全鏈条的精细化管理模式。在城市规划、建设、管理全周期，以及审批、管理、执法全链条中，以“长效管理”为核心考量统筹制订方案和科学配置资源，确保实现城市建设运行各阶段的精细化治理。二是加强城市公共空间精细化规划。结合城市运行管理中的关键点和薄弱点，加强公共服务供给和城市家具布局的精细化、科学性、前瞻性和统筹性，以差异化需求为导向细化规划与建设；充分发挥街巷规划师制度，做好微观公共空间规划布局，促进公共空间精细化治理。三是细化规建管一体化机制。如在背街小巷治理和城乡接合部改造中，重视引入专业管理机构或第三方运营单位，建立“规、建、管”一体化机制，防止整治成果反弹。

（二）构建明晰的“大城管”职责体系

超大城市具有规模超大、问题复杂、流动性高等特点，要实现其精细化治理离不开多部门协同配合，构建“大城管”工作格局对于提升城市精细化治理至关重要。一是清晰层级间权责边界。厘清市、区、街道城市管理部门权责边界，制定各层级任务清单、责任清单和权力清单，并向社会公开部门职责、执法依据、处罚标准和管理流程。二是明确部门间职责分工。细化城市管理相关部门的职责划分，全面厘清部门间职能交叉、主体不明的责任边界，建立各部门职责清单，进一步明确城管部门在城市管理工作中的决策指挥地位。三是加强部门间、层级间联动机制。明确精细化管理协调部门，增强其话语权和调度力度，健全部门间信息共享机制、定期联席会议机制，以及协同行动的监督考评机制；强化区城管部门的统筹协调能力，完善不同层级的监督考评机制、数据共享机制和资金保障机制，促进市区街（镇）上下联动。四是建立城市治理联席会议制度。串联驻地中央单位、相关委办局、市政设施管养单位和地区公安、武警、交管、消防、城管、市场监管等执法部门，形成央地间、部门间工作合力和资源整合，共商解决地区治理问题。

北京市东城区城市管理指挥中心。东城区城市管理委员会提供

（三）形成以人为本的精细化公共服务供给体系

城市精细化管理不仅在于提升城市部件的精细化，更在于为民服务的精细化和人性化。一是以群众需求为导向，不断扩充和细化公共服务类型和内容。如充分发挥网格化在基层治理的作用，将社会服务、流动人口普查、规划核实、纠纷调解、村（居）民互助等内容纳入网格化管理服务事项中，提高网格管理的精度与深度。二是持续优化问题发现与解决机制。如推动“热线”与“网格”融合，将市民热线诉求问题和网格采集问题在区、街、社区、单元网格落点落图，依托“接诉即办”构建以网格为基本单元的高效回应机制，提供精细化公共服务。

（四）建立高效精细的城市管理工作体系

一是完善办件人员考核机制。建立从主要领导、主管领导到主办人员的“接诉即办”工作档案，掌握人员办理轨迹，基于办件量、回访情况、响应时间等促进办件人员考核和内部管理优化。二是优化派单机制。对特殊领域诉求和历史遗留问题专门统计，建立直接拉手机制和灵活退单机制；针对职能交叉诉求，深化转派诉求的分类处置和精准派单，细拆诉求多头派单。三是完善日常培训机制。加强城管队伍的多样化、多层次、系统化培训，从观念、思维、行动、方法等多层面提升精细化管理素养与能力。四是探索一线容错机制。允许基层以灵活人性化的工作方式解决一线问题，建立容错机制和纠错机制。

二、以“共治”为基础，释放城市精细化治理活力

要建设和管理好首都、形成有效的超大城市治理体系，最基础、最广泛的一项工作就是统筹政府、市场、社会和市民，推动形成共建共治共享的治理格局。当前首都城市治理的社会协同共治机制尚待完善，市民在城市治理中的参与度仍有待提高，需进一步探索和完善相关机制、渠道和方法，以更好地支持多元参与，不断夯实首都超大城市治理的人民性，释放城市精细化治理活力。

（一）以高质量党建引领构建共治格局

充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，包括强化街道党建的引领力，突出发挥其资源整合、目标设计、计划安排和考核监督作用；提升社区党建的组织力，形成“党建+网格”治理机制；发挥党员示范作用，通过在职党员进社区方式，带动影响群众参与社区治理。最终以党建汇聚街道、社区居委会、业委会、物业公司、辖区单位等多方力量，形成城市社会治理共同体。

（二）以制度平台建设保障共治参与

健全城市治理信息公开制度，增加信息透明度，让市民了解城市治理的决策和实施过程，提高参与的积极性。建立和完善市民参与机制，如通过设立公共咨询平台，发挥“12345”市民服务热线“民意连心桥”作用，构建协商议事平台等为市民提供更加便利和广泛的参与渠道。建立反馈机制，及时反馈市民的意见和建议，让市民在感受到参与得到认可和重视的同时使其真正成为社会治理的最广参与者、最大受益者和最终评判者。

（三）以宣传激励激发共治动力

通过开展宣传教育，让市民认识到自己的参与对城市治理的重要性，增强其主人翁意识和参与城市治理的意愿。例如，在垃圾分类工作中，通过向市民宣传正确认识垃圾分类所带来的经济与社会效益，充分调动市民参与垃圾分类的主观能动性。加强激励措施，为市民参与城市治理提供一定的奖励和激励，增强市民的参与积极性。例如，开展“文明楼门”和“最差楼门”评选，通过授牌和挂牌的形式激发市民的荣辱感；为志愿者发放相应积分，作为申请入学、评优、等级考试等的参考，并对优秀的志愿者给予荣誉和物质奖励，让全社会形成参与奉献的积极气象。

（四）以自治品牌建设增强共治能力

鼓励市民加入兼职网格员队伍，主动参与发现问题、解决问题。引导志愿者组织开展“新时代文明实践”“月末清洁日”等美化环境、宣传教育、维护秩序方面的志愿服务活动，为城市治理营造良好社会氛围。打造“拉家常”等协商议事品牌，创建“小院议事厅”“线上楼门长”“左邻右舍”等協商议事形式，提升社区市民自我管理、自我约束的能力。例如，倡导广大群众在环境卫生、垃圾分类等“身边小事”上形成普遍认可、务实管用的契约办法，打造热心参与治理、共享治理成果的群众队伍。

（五）以标准化规范化管理提升共治效力

强化监管，提升物业企业服务水平。持续滚动开展物业管理突出问题专项治理，切实解决一批重点难点突出问题。进一步规范物业企业工作标准，并完善物业企业监督考核机制，定期公布红黑名单和信用评价名单，对考核成绩较差、整改不落实的物业企业，取消和限制其物业服务市场准入资格。加强指导，规范业委会依法合规履职。对业委会委员人选严格把关，强化业委会团队的组织力。加强对业委会履职的指导与监督，引导和鼓励广大业主依法监督业委会履职，探索建立业委会监督考评和奖惩制度。

三、以“法治”为保障，增强城市精细化治理效力

法治是预防城市粗放经验式治理、提升城市治理水平的根本保障。当前，首都城市管理标准体系尚待完善，仍存在“缺”“散”“低”“弱”等问题，城管执法效能还需提高，门前三包和私搭乱建整治反弹问题亟待破解，城管执法队伍规范性也有待加强。应进一步加强规范保障，不断提高首都城市管理法治化水平。

（一）健全完善城市管理政策法规体系

一是进一步加强城市精细化治理的顶层设计。推动市级层面城市精细化管理立法，在城市管理工作的范围、职责、流程和标准等方面形成规范，形成由法律法规、具体规划、制度文件、标准规范等组成的城市精细化管理政策法规体系；围绕重点难点问题和机制性、瓶颈性问题，建立由市级城市管理部门牵头的政策协调与政策突破研究机制，为解决问题提供政策支持。二是建立区域性城市精细化管理法规。推行分区分类差异化治理，鼓励各地区、各部门在基础性制度之上结合本地实际进行探索和创新，形成区域城市精细化治理的适应性法规体系，比如根据街区特色编制管控导则。三是完善行业管理标准建设。加快制定行业管理标准，为精细化治理提供法治保障，包括加快制定广告牌匾标识导则、充电柱安装收费标准、共享单车管理（限停）标准等关键环节的标准，制定完善北京市室温标准及配套的管理办法、供热管线工程技术标准等。

（二）提升城管执法效能

一是强化区局统筹指导职能。强化区城管执法局的政策指引、业务指导、定期培训、日常督查等职能，由区城管执法局牵头职权下放部门进一步强化对基层综合行政执法的业务指导，统筹协调解决制约基层综合执法的难点问题；强化基层综合行政执法考核制度化建设，将街道、乡镇综合执法效能考核评价结果纳入区绩效考评体系。将统一调度、联合执法的工作优势充分发挥出来。二是发挥街镇综合执法效能。加强基层综合执法改革，尽快制定相应配套政策文件，优化基层执法力量资源配备，选强配齐执法人员，切实落实街道（地区）的事权、人权、财权，强化综合执法的相应保障，包括配备执法装备、执法用房、奖励激励机制，以及完善一线执法人员晋升机制，将统一调度、联合执法的工作优势充分发挥出来。

（三）加强城管执法规范性和专业性

一是规范执法过程。明确法定职责边界、工作任务分工、群众诉求，并进行量化处理和清单式管理，以问题和结果为导向开展精准执法；强化街道、乡镇执法主体责任，调整理顺街乡镇综合执法队伍职能，严格落实其行政执法职能定位，避免城管执法队成为基层治理的“万能贴”。探索柔性执法和包容审慎工作模式，推广分级分类执法、轻微问题不予处罚以及行政执法免罚慎罚制度；重视城管执法的宣教作用，做好对市民的教育引导等服务。二是加强执法队伍建设。研究制定城市管理综合执法队伍规范化建设标准和城市管理综合执法人员行为规范，全面提升队伍规范化、专业化、标准化水平；加强执法业务培训，将辅助人员也纳入培训范围。

四、以“慧治”为手段，提升城市精细化治理能级

运用大数据、云计算、区块链、人工智能等现代科技手段让城市更聪明、更智慧，是推动超大城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。随着大数据行动计划和全球智慧城市、标杆城市建设的深入推进，北京在科学决策、数据协同、管理创新等方面的潜能还有待进一步挖掘。例如，“城市大脑”应用场景有待进一步丰富，平台间互联互通、数据共享，业务系统数据要素有序流动、深度利用仍有不足，需以“一网统管”为牵引，强化新技术运用，推动数据汇聚共享，不断提升城市治理信息化、智能化水平。

（一）夯实数据底座，提升城市运行的感知力

强化顶层设计，统筹做好“一网统管”的规划和建设。将北京城市运行整体作为系统化大平台，整合分属不同部门不同层级单位管理各业务信息系统数据，建成集应急管理、交通运输、视频监控、城市部件、地下管网、城管执法等业务数据于一体的综合性城市管理数据库，打破部门之间的“信息孤岛”。依托城市管理指挥中心，协调推动网格平台、热线平台和综合执法平台多网融合，实现网格、热线、执法相关数据同图管理。在此基础上，打造“人、地、事、物、组织、情”立体化、全覆盖的城市治理电子地图，进而借助大数据、云计算等信息技术时刻把握城市运行、社会发展动态的“脉搏”与“心跳”。

（二）深化数据分析，提升治理决策的科学性

不断挖掘数据“富矿”，持续提升数据分析能力，为科学决策精准施策提供支撑。例如，通过大数据汇聚分析，研判季节性、规律性、苗头性的城市管理问题，“算”出百姓“吐槽”最集中的民生问题，为前瞻治理和专项治理提供决策依据。建立“热线+网格”数据综合对比分析模型，为区域开展主动治理提供优化方案。在“热线”反映问题和“网格”发现问题数量均较高时，根据高频问题确定区域主动治理的重点难点；在“热线”问题较多而“网格”问题较少时，加强该区域网格巡查，提升主动治理效能。运用大数据推演各项政策措施实施时会带来的各种风险，及时预测和防患在治理过程中带来的次生危害，提高城市治理的科学性、严谨性。

（三）强化数据賦能，实现问题处置高效化

通过不断增强数据赋能和科技支撑，构建智慧城市运行体系，实现城市治理减员增效。例如，整合现有街面探头，利用高科技技术实现违法形态主动抓拍和非现场取证工作，有效解决人力不足、车辆不足造成的取证难和管理盲区现象，做到精准执法。统筹推进数字停车场、智慧公共交通与共享单车数据的建设与融合，有效发现并打通交通循环堵点，推进实现机动车停车资源与公共交通资源间的相互流动。建立先进技术赋能的城市大脑，推进打破部门、层级之间的阻隔和壁垒，降低政府内部的沟通成本，实现社会综合治理、综合执法、市场监管等内容的协同治理，以及公安、城管执法、网格管理、综合治理、市场监管等主体的联勤联动，从而提升问题处置的敏捷度和有效性。

（四）活化科技支撑，推进治理模式创新

通过信息化系统实现各类数据的打通与融合，以“数据流”优化“业务流”， 实现从单一要素治理向综合治理转变，从被动响应、事后补救向全面感知、协同共治、主动服务、未诉先办等转变。例如，将文明城区创建、环境卫生整治等重点工作通过“热线+网格”系统进行部署、检查和监督，形成“热线+网格+N”的治理模式和“问题发现—快速处置—群众监督”的治理闭环。依托市局综合行政执法大数据平台和区级大数据平台、城市大脑等载体，实现综合执法“到人、到点、到事”，日常勤务、巡查监管、执法办案、督察督办、指挥调度、协同联动、考核考评等工作全过程可追溯、全过程可监督，推动形成“一端智慧执法、一网统筹管理”的综合执法工作新模式。

（责任编辑：严陈玲）