基于政策工具的区域协同科技创新政策研究

摘 要：伴随我国步入创新型国家行列目标的实现，国家区域协同创新也驶入“快车道”，各级政府纷纷响应争创区域科技创新中心。本研究以2018年郑开科创走廊建设以来郑开两地的科技创新政策文本为研究对象，利用政策工具对郑开两地科技创新政策文本进行多维度剖析，并结合其他区域协同科技创新示范政策先进经验，对区域协同下的郑开同城化科技创新政策提出相应建议，以期助力郑开科创走廊建设。

关键词：区域协同；科技创新；政策工具；郑开科创走廊

中图分类号：F124  文献标识码：A

党的二十大报告指出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。放眼整个世界，一些主要大国都把科技创新当作决定未来发展的关键力量，不断加快布局，扩大投入，争抢科技前沿阵地。为推动和提升科技竞争力，各级政府不断出台科技创新相关政策［1］。政策工具在政策目标与实施结果之间发挥着桥梁作用，也是政策目标能否得以实现的前提和重要基础［2］。

其中区域协同科技创新作为国家创新体系建设的重要组成部分，在政策工具的视角下，研究科技创新相关政策有利于推动区域科技创新能力的快速提升。郑开科创走廊作为河南乃至中原地区科技、教育、文化等资源最为富集的区域，在河南省科技创新发展规划中扮演着重要角色，但目前学术界在区域协同科技创新视角下对郑开科创走廊科技创新政策的研究尚属空白。为此，本文基于政策工具研究郑开两地科技创新政策现状，将郑开科技创新政策与其他科技创新示范区域进行比较，进而找出郑开科技创新政策的不足之处，为郑开科创走廊科技创新政策的制定提出一定的建议。

1 综述及框架

1.1 关于科技创新政策的研究

有关科技创新政策的研究，主要有以下几个方面：

（1）对不同区域各级政府制定的科技创新政策文本的研究，如文献［3］中宋洁等人针对黄河流域省级科技创新政策文本展开研究，吴妍妍基于长三角区域科技创新实效对安徽省科技创新政策进行研究［4］，胡娜等人［5］结合重庆市实际对科技创新政策文本进行分析。

（2）对影响科技创新的某部分重点内容进行研究，如文献［6］中张宓之等人对科技人才体系的建设和优化展开研究，王会芝等人对科技企业孵化器进行研究并指出存在问题给出相应对策建议［7］，刘微等人［8］运用LDA模型对北京科技金融政策进行分类研究。

1.2 政策工具框架

政策工具是有效解决复杂社会问题、实现城市区域政策目标的重要手段和方法，政策工具所涉及的分析框架其实是不同类型政策工具的组合，而学术界内基于不同的视角看待政策工具，致使对政策工具的分类各执己见。本文结合文献［9］以及赵筱媛等人［10］的研究，将科技创新政策分为基于供给型的政策工具、基于环境型的政策工具和基于需求型的政策工具三类。以供给为导向的政策工具重点突出供给，主要指在资金成本、信息资讯、高新技术技能人才等方面倾向性地提供便利或补贴；环境型政策工具重点突出在目标实施、税务税收、创新成果法律保护等方面营造良好氛围；以需求为基础的政策工具则强调通过政府统一采购、外包服务、经济贸易等措施刺激技术创新并在市场中发挥作用。因此，这三类政策工具还可以根据细节因素进一步分为若干个次级指标。

2 郑开两地科技创新政策内容分析

本文在郑州市、开封市政府官网以及科技局网上进行关键字段检索，包括“科技创新”“金融科技”等，选取2018年郑开科创走廊建设以来与科技创新有所关联的政策法规，截至2022年12月，共收集、查阅到与科技创新具有相关性的政策文本50份，并根据该部分政策的标题按照政策文种将其分为三类：第一，科技创新发展规划、通知计划、实施方案等，共31份。第二，与科技创新相关的条例、细则或管理办法，9份。第三，与科技创新具有高关联性的高新技术、新兴产业发展实施意见等相关政策，10份。

2.1 政策分类工具的应用

本文研究的内容分析单元定义为单份的科技创新政策文本，对郑开两地50份科技创新政策文本根据政策标题、核心内容条款等抽取出政策工具，并按照发文号进行编码。依据上述政策工具框架，本文将政策文本内容分析类目定义如下：第一层分析——供给型、环境型、需求型；第二层分析——具体的政策工具，包括孵化基地建设、高新技术人才引进、科技金融、法律法规、产业发展、管制与奖励、专利需求、科技成果转化等。

2.2 政策工具统计分析

第一层分析：依据政策工具分析框架，将科技创新政策内容归入相对应的分析类目，可以得到自2018年郑开科创走廊建设以来科技创新政策工具的分配占比柱状图，如下图所示。总体上看，50份科技创新政策文本兼顾了供给层、环境层、需求层政策工具的应用。从柱状图中各政策工具所占比例可以看出，环境型政策工具在所有年份中占比都比较大，尤其是2021年超过了60%，其次供给型科技创新政策工具每年几乎都在25%左右，最少的当属需求型政策工具。这侧面说明郑开两地政府比较倾向于间接影响科技创新策略，通过不断营造有利的科技创新环境，间接推动郑开科创走廊建设。但如果需求型政策不足，將无法很好地拉动科技创新产业的发展。

第一层政策工具分配比例柱状图

第二层分析：科技创新政策第二层的统计结果如右表所示。从第二层科技创新政策工具二级指标分配数量可以发现，在环境型政策工具中，郑开科创走廊建设初期为创造良好的科技创新环境，两地政府给予了相当大的经济支持。同时在后续的建设过程中，有关综合规划和产业发展的政策不断出台，为郑开科创走廊建设指明了方向，明确了产业结构布局，但有关法规与奖励的政策较少，不利于防范科技创新的不确定性，使得科技创新发展成效无法得到有效保障。

在供给型政策工具中，郑开两地通过丰富完善科技基础设施建设，为两地科技创新发展搭建了交流合作平台，利于吸引创新人员主动参与到创新活动中。科技创新人才作为支撑科技发展的首要资源，其相关政策工具却不多，这在一定程度上反映出地方政府对营造科技创新氛围和人才发展环境不够重视。

在需求型政策工具中，贸易管制政策工具数量相对较多，表明政府坚持走科技创新引领经济高质量发展道路；而政府采购政策工具则很少被应用，主要原因在于其能够一定程度地减轻政府压力，而且在当今以科技创新活动为核心驱动力的新形势下，部分项目是可以使用采购的方式交由市场来完成。

因此，一些尚未涉及或数量过低的政策工具，为后续出台的科技创新政策预留了填补的空间，郑开两地政府应根据实际情况有针对性地加强相应部分政策工具的使用。

3 区域协同科技创新政策建议

通过上述分析可以看出，目前郑开科创走廊在科技创新政策上还存在一定的不足和短板，从而制约着河南省区域协同创新总体布局，影响着河南省创建国家区域科创中心的进程。本着因病施治的原则，结合我国已经布局建设的北京、上海、武汉等5个区域创新高地建设经验，从以下几个方面着手完善科技创新政策，推动区域产业协同创新发展。

3.1 加强科技创新政策供给，完善科技创新支持体系

当前郑开两地科技创新政策虽然已经为科创走廊打造了较为完备的科技基础设施，也为之搭配了相应的公共服务体系，但结合上述分析结果可知，有关科技创新人才的政策工具严重不足。因此，在区域协同创新的背景下，郑开两地应根据科创走廊建设实际需要有针对性地制定人才引进政策，并探索建立科技创新人才政策异地共享机制，打破两地人才政策差异壁垒，促进区域协同创新技术人才引进、创新专业技术人才跨区域流动等政策措施。

3.2 优化科技创新政策环境，构建一体化创新发展制度环境

现阶段，郑开两地科技创新环境政策的实施成效可圈可点，从政治和经济两个环节因素上看，郑开两地比较强化金融支持、减少法律管制，但科技信息的安全以及知识产权的保护也同等重要，需要完善的科技创新法律制度，为高水平科技自主创新提供强有力的法治保障，营造出公平透明的法治化科技创新研发环境。同时还应注重一体化创新发展制度环境的构建，建立科技创新合作联席会议制度和产业专题会商机制，通过打通跨地区之间科技创新发展的藩篱，从顶层设计区域协同创新模式，区域联合制定科技创新发展相关规划和产业发展方向，共同探索和推广区域创新改革先进经验。如上海、杭州、合肥、苏州等9个城市以共建G60科创走廊为契机，打破地区之间行政边界壁垒，推动区域一体化发展。

3.3 健全科技创新需求政策，激发技术市场创新活力

在科技创新活动中，政府采购政策是需求型科技创新政策的核心内容，地方政府常常通过制定特殊的科技创新需求型政策来控制科技创新过程中存在的风险，并激发部分特殊产业科技创新活力。首先，在区域协同创新视角下，郑开两地在制定政府采购相关政策时，应考虑加大需求型政策的针对性和灵活性，要将企业实际需要作为首要目标，进一步优化政府各级职能体系，厘清政府与科技创新市场的内在关系，为企业发展提供优质服务保障措施，同时鼓励地方政府跨区域联合采购行为，进而为区域科技创新发展提供便利服务。其次，建立健全科技成果跨区域转移转化机制，包括建立区域一体化创新技术交易网络，共建区域科技成果商业化示范基地，加快科技创新成果跨区域转移和商业化。例如，四川和重庆共同探索了“围绕总部进行研发成果转化”的模式，打造“基础研究—技术创新—产业升级”全链条科技创新转化体系。

3.4 提升科技创新政策协同性，打造区域协同创新共同体

科技创新活动中各要素之间是相互影响、相互促进的有机整体，因此，在科技创新政策工具制定时应考虑不同政策工具之间的协同性，即郑开两地应结合区域科技创新水平以及经济实力，对科技创新政策进行统筹规划，适当调整部分政策向科技创新薄弱环节倾斜。同时，郑开两地应共建协同创新发展工作机制，推动郑开科创走廊科技创新计划合作与联合攻关，打造区域协同科技创新共同体，促进郑开两地之间科技信息、技术成果、人才资金等要素的流动，进而充分发挥供给导向政策的带动作用、环境导向政策的影响作用和需求导向政策的带动作用。如北京市围绕构建京津冀协同创新共同体的任务部署，不断深化与津冀地区在技术创新和产业升级方面的合作，强化区域创新链、产业链和供应链互补共生。

结语

在国家加快实施创新驱动发展战略的背景下，从区域协同创新的角度，研究郑开两地科技创新政策文本，找出当前科技创新政策制约郑开科创走廊建设的痛点，并结合其他科技创新示范区先进经验提出相应建议，从而有助于进一步完善郑开科技创新政策，促进郑开科创走廊建设成效，推动科技创新发展的区域协调联动。

参考文献：

［1］卢扬帆，郑方辉.区域科技创新政策目标力及其演变评价——基于广州近16年政策文本的分析［J］.中国科技论坛，2021（02）：8090.

［2］程华东，杨剑.政策工具视角下安徽省科技创新政策实施效果研究［J］.安徽工业大学学报（社会科学版），2022，39（02）：1520.

［3］宋洁，冯杨.黄河流域科技创新政策的特征与启示——基于2006—2020年省级837份政策文本的分析［J］.河南工程学院学报（社会科学版），2022，37（03）：3340.

［4］吴妍妍.2015—2019年安徽省科技创新政策实施效果评估研究——基于长三角三省一市比较视角［J］.中国高校科技，2022（08）：5662.

［5］胡娜，陈秀，李华.重庆市科技创新政策体系现状分析及优化建议——基于“十三五”时期的政策文本分析［J］.重庆师范大学学报（社会科学版），2022，42（05）：8697.

［6］张宓之，裴文乾，何雪莹.“十四五”科技人才评价方法与指标体系构建［J］.科技中国，2022（11）：7578.

［7］王会芝，邹振宇.安徽省科技企业孵化器的建设现状及对策建议［J］.安徽科技，2022（09）：911.

［8］刘微，王慧，雷蕾，等.北京市科技金融政策供需匹配研究——基于LDA政策文本计量方法［J］.经济问题，2023（01）：5260.

［9］Zegveld，Walter.Industrial innovation and public policy［M］.London：Frances Pinter，1981：5761.

［10］趙筱媛，苏竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究［J］.科学学研究，2007（01）：5256.

基金项目：2022年度开封市科技发展计划项目：基于政策工具的区域协同科技创新政策文本研究（2204047），主持人：闫治宇

作者简介：闫治宇（1989— ），男，河南郸城人，硕士，讲师，主要从事科技创新管理、公共政策分析研究。