陕西省西安市科技创新政策的政府注意力演化研究

雷琦 姬浩 杜梦玉

(1.陕西延长石油国际能源化工有限公司 陕西西安 716000；2.西安工业大学经济管理学院；3.兵器工业管理决策协同创新中心 陕西西安 710021)

科技是国家强盛之基，创新是民族进步之魂。近年来，国家高度重视科技创新，制定实施了一系列科技创新政策，使我国科技创新和自主研发能力不断增强，从而推动经济社会的快速发展。为深入贯彻落实习近平总书记关于科技创新的重要指示精神，推进新时代科技创新事业发展，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》坚持将创新放在我国现代化建设全局中的核心地位，提出了强化国家战略科技力量、提高企业技术创新能力、激发人才创新活力、完善科技创新体制机制四项基本任务。在国家、省级科技创新政策政府注意力随国际形势不断演化的前提下，为确保科技创新政策有效地在地方层面落地实施，地方政府作为政策的执行主体，如何应对并调整创新政策政府注意力的演变是关乎科技创新政策能否有效发挥作用的重要一环。

针对科技创新政策演化规律的研究，一些学者从历史事件或政策文本的角度进行质性分析。例如，刘离(2008)[1]对我国科技创新政策1978年以来的重要节点进行了系统分析，详细梳理了中国科技创新政策从计划经济体制向市场经济体制的转变过程；冯毅梅等(2017)[2]阐述了我国技术创新政策从政府主导向政府推动再到市场拉动的转变过程。

一些学者以政府注意力为视角，剖析科技创新政策的演化规律，琼斯(2010)[3]将注意力理论引进政治学的政策研究领域，重点关注政治注意力的变化如何对政策演变产生影响；段永彪等(2022)[4]通过语义网络分析揭示科技创新政策的政府注意力演变趋势和特征，并提出政府注意力分配的政策启示；张彦红(2021)[5]分析研究各省域科技创新注意力配置和资源布局及政策工具选择差异性；许治、张建超(2020)[6]通过对国务院政府工作报告文本分析，总结科技人才施政注意力强度和变迁逻辑。

综上所述，学者大多基于宏观视角对我国整体层面的科技政策进行探究，较少针对市级政府的科技政策注意力演化进行研究，且缺少对政府注意力演化内在逻辑的深入剖析。因此，本文以2001—2023年国家、陕西省和西安市政府三个层级出台的科技创新政策文件为研究对象，结合扎根理论及语义网络分析法等对西安市科技政策注意力演化趋势和特征进行分析，为西安市未来政策注意力分配路径提供建议。

1 研究设计

1.1 数据来源

科技创新政策所涉及的部门及政策条文具有复杂性，对政策的选择需进行主观判断，鉴于我国国民经济和社会发展五年规划会明确政府科技创新发展工作重点，本文以五年规划作为基本分析单元，对“十五”到“十四五”5个五年规划期间的政策进行收集。政策收集以国家、陕西省、西安市政府网及科技部网为主要数据来源，通过对政府网站发布的政策文件进行人工检索和筛选，最终得到有效政策样本256份，其中国家政策120份、陕西省政策80份、西安市政策56份。

1.2 研究方法

本文基于科技创新政策目标、政策工具两个分析维度，使用ROSTCM6软件对文本内容进行分词和词频统计，选取与科技创新相关的关键词，形成本文的科技创新政策编码表。并基于扎根理论，使用QSRNvivo11软件对西安市政府科技创新政策注意力进行测算，借助语义网络分析法分析政府注意力演化特征。

2 西安市科技创新政策政府注意力测算

通过本文的科技创新政策编码表对选定的科技创新关键词计数，得到西安市科技创新政策在每五年内出现科技创新议题的参考点。计算科技创新政策在每五年的节点数占这五年西安市政府相关政策中的比例，得到覆盖率(见表1)。

如表1所示，从“十五”到“十四五”，政府科技创新政策主要关注点的覆盖率存在一定的波动起伏，但总体呈上升趋势。科技创新政策议题的参考点从“十五”期间到“十三五”期间呈下降趋势，又从“十三五”到“十四五”的2021年至今增长到168，表明“十三五”之前我市的农业现代化、经济社会结构发展及相关高新技术产业建设取得了一定成就，政府对科技创新的注意力逐渐集中。如今进入“十四五”期间，科技创新进入大科学时代，技术群体性突破爆发，数字经济强势崛起，我市全面贯彻落实中央关于科技创新发展部署要求，对科技创新的重视程度大幅提高。

3 西安市科技创新政策政府注意力演化特征分析

3.1 2001—2010年西安市科技创新政策政府注意力演化

2001—2005年的语义网络中，中心簇的核心词有发展、建设、科技、企业、经济(见图1(a))。从核心词的关联度来看，发展与建设(76)、经济与发展(61)、农业与发展(43)、发展与高新技术(37)，这一时期我国加入WTO，科技政策研究领域进入快速发展阶段，西安市抓住机遇，加速发展科技，期望将科技成果向社会发展、经济建设转化。2002年实施的西部大开发战略和国家星火西进，2003年省委、省政府启动实施关中“一线两带”建设规划，在关中星火产业带西安段重点发展特色农业，因此西安市政府在当期推进科技创新的注意力以发展农业、高新技术及产业化为主，科技创新发展逐渐向新型工业化转化。

图1 2001—2010年科技创新政策的语义网络

2006—2010年政府科技创新政策中，中心簇的核心词包括发展、技术、项目、企业、建设(见图1(b))。技术、创新的重要性开始显现。从核心词关联度来分析，发展与高新技术(32)、自主与知识产权(30)、企业与自主创新(21)，知识产权、自主创新也在语义网络中首次跻身中心簇中。这种演变趋势是由于2008年全球金融危机爆发，我国出口导向型产业受到重大影响，依赖低成本劳动力和出口导向的经济模式已不可持续，需通过自主创新来提高竞争力和经济发展的可持续性。西安市政府深刻贯彻中央政府在党的十八大上提出的创新驱动发展战略，将科技创新注意力集中在大力发展高新技术产业上，发挥西安军工科技优势，建立军民两用技术和产业的共享双赢机制，以加强自主创新能力建设，完善企业为主体、市场为导向、产学研相结合的科技创新体系。

3.2 2011—2020年西安市科技创新政策政府注意力演化

从2011—2015年的语义网络中分析发现，企业、服务、文化、创新开始作为中心簇(见图2)。从特征词的关联度来看，加快与建设(64)、经济与发展(59)、企业与发展(50)、企业与创新(34)成为主要关联特征。在“十二五”期间，西安市得益于国家对西部大开发战略的深入实施，享受到了特殊政策支持，进一步加快了科技创新的步伐。西安市政府抓住机遇，将注意力集中在企业科技创新发展上，充分发挥科技教育和区位优势等资源，利用国家先行先试的机遇，重点培育一批具有较强竞争力的高新技术企业，提高企业的自主创新能力。同时，加大对相关科技企业的扶持力度和主动服务，提高科技创新政策的推行效率。

图2 2011—2020年科技创新政策的语义网络

“十三五”期间(2016年—2020年)，西安市政府对科技创新政策的涵盖内容持续深化，科技体制改革不仅结合国内外科技发展的状况，还充分发挥西安市在内陆城市中的独特地理优势。企业、服务、创新、发展作为中心簇(见图2)，紧随其后的是转化、科技成果、项目、科技、人才、金融。同时，科技与服务(60)、转化与科技成果(51)、西安与创业(36)为主要关联特征，这一阶段面对世界百年难遇的时代大变局，新一轮科技革命成为影响大变局的重要变量。因此，西安市政府对科技创新的注意力更多聚焦在自主创新、科技创新服务上。贯彻落实创新驱动发展战略和市第十三次党代会精神，进一步加快科技企业培育，增强企业自主研发能力，支持企业进行科技成果转化，壮大创新主体规模，提高发展质量效益，打造引领全市创新驱动发展的核心力量。同时，更加重视创新型人才的培养和引进，用足用活我市高端人才引进机制，引进一批行业领军人才和团队来西安市创新创业。截至2018年底，西安市科技金融产业功能布局已初步形成，形成创新发展合力，助力科技创新创业。为建设“丝绸之路经济带”新起点初步形成具有历史文化特色的国际化大都市。

3.3 2021年至今西安市科技创新政策政府注意力演化

2021年至今的西安市政府科技创新注意力演变语义网络中，以企业、服务、创新、产业、人才为核心簇，智能、智慧也在中心簇中得到体现(见图3)。从核心词的关联度来看，企业与研发(69)、平台与创新(65)、促进与数字经济(51)。“十四五”时期，围绕国家重大战略和西安市经济社会发展需求，西安市政府在发展自主创新的基础上，推动企业创新，大力推进产业创新重点工程。促进科技与经济紧密结合、创新成果与产业发展密切对接，实现创新链、产业链、资金链、人才链、政策链有机融合，加快新旧动能转换。同时，把握数字化发展新机遇，推动西安市数字经济健康发展，西安市政府将科技创新政策进一步聚焦在数字产业能级提升、产业数字化转型、城市数字化治理上，推动数字经济向纵深发展，不断提高数字经济的核心竞争力和辐射带动力，致力于构建西部创新创业新高地。

图3 2021年至今科技创新政策的语义网络

4 西安市科技创新政策政府注意力演化结论与政策建议

4.1 西安市科技创新政策政府注意力演化结论

面对全球科 技飞速进步的大趋势，西安市积极融入国家创新体系布局，为了更好地适应这一趋势，西安市政府不断调整科技创新政策的注意力，并加大对科技创新的关注度，赋能经济社会发展。然而，由于西安市政府相较国家和省级政府注意力演化进程较为滞后，在科技创新政策中存在一些问题，例如政策系统性不强、基础设施比较薄弱及产业结构相对单一等。

进入新世纪以来，西安市政府逐渐意识到科技创新对经济发展的重要性，并相应调整了科技创新政策的注意力。在面对新一轮科技革命和产业升级的挑战时，西安市政府不断完善科技体制改革，统筹规划科技资源，不断提高产业技术创新能力，“硬科技”已经进入国家话语体系。

总体来看，政府科技创新政策注意力未来依旧是以创新驱动为首要任务，以建设具有国际竞争力的科创中心为目标，突出“围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链”主线。面对企业创新主体力量不强的问题，强化企业创新的主体地位，制定并实施一系列创新政策，包括提供财政和税收激励措施，鼓励企业增加研发投入和技术创新。加强企业与高校、科研院所之间的合作，促进技术转移与共享创新资源。通过政策引导和产业规划，吸引优秀企业集聚，形成集群效应，培育战略性新兴产业集群。

4.2 西 安市科技 创新政策政府注意力分配建议

西安市政府推进科技创新政策的注意力随着中央政府、省政府科技创新政策的注意力演化及经济社会发展发生着深刻变化，因此从宏观层面来看，西安市科技创新政策政府注意力分配需从科技创新政策的顶层设计着手，建设科技创新环境配套政策体系。

在政策的顶层设计上，改变部门划分的局限性，制定部门联合政策，提高各部门间的协调力度，提高科技创新环境配套政策体系建设，制定一套可操作性高、系统性好的完备体系。对于各行业概念发展方向上，西安市需要及时跟进，制定与当前经济高质量快速发展所适应的创新驱动政策，以期与经济转型升级相适应。同时，着力推进一系列重大科技创新项目的实施，解决企业现存的瓶颈问题与所缺少的关键性技术，努力实现重点企业在重点领域的跨越式发展。