政府采购促进中小企业发展的实践探讨

李慧敏 夏华(通讯作者)

(中国信息通信研究院 北京 100191)

中小企业在现代化发展进程中面临着复杂的社会环境，尤其是金融危机在全球爆发后，中小企业的生存环境会更加艰难，很难实现预期的经营发展目标。中小型企业在促进国家经济和社会发展方面发挥着重要作用，政府采取积极的政策支持和保护中小企业健康经营对保持经济的稳定和健康增长至关重要[1]。根据英国著名经济学家凯恩斯的理论，社会的有效需求不足会对充分就业状态的实现造成影响，其产生原因之一是社会投资及消费不足。此外，《就业、利息和货币通论》一书中提到了凯恩斯在有效需求理论中新提出政府必须在实施合理的财政政策过程中充分发挥政府的功能，以促进充分就业的实现，这就是“功能财政”理念的主要内容[2]。

另外，就市场失灵现象，萨缪尔森提出公共产品是造成市场失灵现象出现的影响因素。虽然市场机制是一种有效的社会资源配置方式，但市场的不完善会导致市场失灵，导致社会资源配置的低效或无效[3]，这就需要政府干预并进行宏观经济调控来改善社会的总体经济环境。通过一定范围和结构的政府采购政策的实施，花费公共资金来纠正和调节中小企业经营过程中面临的经济市场危机。政府采购是财政支出管理中的一个方面，在国家财政中具有重要的影响效果。中国政府采购政策的其中一个重要目标就是促进中小企业的发展。中央政府和地方政府颁布了许多针对帮助中小企业发展的法律法规，以支持政府采购政策的实施。在此背景下，中小企业应借助政府采购的政策，将政府采购作为重要的政策工具，对企业的经营现状进行改善和优化，实现企业的长远健康发展。

1 政府采购促进中小企业的发展历程

中小企业是助力国家经济和社会发展的引擎，是增加就业、改善人民生活条件、鼓励创业和创新的重要推动力，占国内生产总值(GDP)的60%以上，占税收的50%以上。然而，近年来贸易保护主义愈演愈烈，国际关系日趋紧张，意味着国内外的供应链和部门必须进行调整和重组。中小企业在各种贸易活动中通常处于劣势地位，不具备强劲的抗风险能力，经营活动中的管理、资金、技术等方面的制衡更容易对其经营发展造成不良影响[4]。为缓解中小企业的生存压力，确保企业稳定持续发展，政府采取了减免税、缓缴税等措施，并提供了多项重要支出等财政措施，帮助中小企业缓解经营困难，发展壮大。

政府采购在宏观经济财政管理中发挥着重要作用，是财政政策的主要内容，也是国民消费的重要组成部分。中国的中小企业发展政策大致可分为三个阶段：2003—2004年为引入阶段，2005—2015年为发展阶段，2017—2022年为成熟阶段。2003—2004年，国家提出中国政府采购政策的目标之一是帮助中小企业发展。2017—2022年，经过十多年的发展，在总结我国多项政府采购政策实施经验的基础上，针对密集型地方政府采购颁布了助力中小企业经营发展的规划。近年来，政府采购政策在支持面临特殊挑战的中小企业方面发挥了重要作用，极大程度地为中小企业的运作和发展提供了便利。根据财政部公布的政府采购统计年鉴，2013—2022年，中小企业在政府采购活动中的中标金额达到23万亿元，在政府采购市场总规模中占到75.51%的比重。2022年，中小企业获得的政府采购市场规模为32293亿元，比2021年增长了4.80%，具体数据如表1所示。

表1 采购规模统计

2 政府采购促进中小企业发展存在的问题

2.1 采购门槛较高

关于中小型企业参与采购活动的资格要求，大多数招标在企业规模、产品市场份额和项目经验方面对中小型企业的参与提出了要求。例如，在集中采购和工程项目的招标中，每次招标的金额都较高，对投标人的履约担保要求也很高，使得中小企业无法与大型企业竞争[5]。此外，地方政府为了发展地区经济，支持本地企业的经营发展，在一些地区的政府采购活动中通常更希望允许地区内公司参与公开招标，而对地区外公司的要求较高。

2.2 采购操作环节有待改进

在政府采购活动中，所有招标文件对企业都是免费的，但企业参加投标仍需提交相关纸质文件，即使在电子商务中，由于电子商务系统的风险或企业的文件存储要求，参与采购的各方主体也需要提交相关纸质文件。根据对纸质招标文件的理解，《政府采购法》规定，招投标各方主体对应支付的招标金额的计算通常采用将合同金额或采购预算与最高上限金额相乘的方法进行。特别是在履约担保的情况下，为投标和履约担保设定了上限，政府采购机构通常要求中标人在授予合同前支付合同金额的10%[6]。如果达成协议，交易中介佣金的实际数额就应由中标客户和采购机构共同讨论确定，但鉴于在政府采购实践中，交易中介佣金一般是中标人或中标公司出资，且采购机构并不具有必须减少佣金的限制，所以在签订合同时适用的交易佣金通常由采购机构自行决定。

此外，虽然采购合同为资金支付提供了资金保障，但在实际合作过程中仍然存在各种违规现象，例如将合同中约定的支付款项的最终期限拖延到合同中约定的货物、服务和工程质量评估等工作完成后的数年；承包商虽然履行合同，但不进行按时验收以拖延资金支付的情况；要求中标方支付合同之外的不合理费用以开展项目的实施等违规收取额外资金的情况。

2.3 采购人预留政策落实不到位

在政府采购流程中，虽然部分预算拨款已承付，但订约当局在实际执行过程中很难落实。研究表明，造成这种情况的原因主要有三个：首先，主要责任不明确。年度预算条款中的主要政策方针规定“各部门负责编制本部门的预算”，但实际上，每个部门都有不同数量的分预算单位和独立账户，单独编制预算后各单位之间预算份额的分配也难以统一[7]；其次，专款专用份额的假设前提是“满足本单位自身基本运行需要，并按预期提供公共服务”。因为“满足基本需要”难以准确界定，所以单位在执行政策时往往缺乏安全感，客观来说，即使对不执行专款专用份额的单位也是单位不执行专款专用份额政策措施的借口；最后，政策实施僵化。目前，预留定额是根据总预算的份额来确定的，这种模式的优点是简单易行，其弊端是管理上未区别对待，根据当前形势确定工作重点。中小企业适合并能很好地提供产品和服务的工作应由中小企业负责，而需要大量资金和技术能力、协调能力和运作经验的大型项目则应交由大型公司负责，不应委托给中小企业。

2.4 大小企业合作带动模式难见效

首先，大型企业没有动力。目前的体制办法采用了一种中小企业支持机制，该机制针对大型企业，通过向其提供一定的折扣，激励其与中小企业组成联合体参与投标。大型企业可以在政府采购项目中将中小企业作为分包商，这些举措的目的是增加中小企业的市场份额。但是，这些商业活动都是以利润为导向的，只有在有利可图的情况下，大型企业才会在政府采购中选择与中小企业合作或将其分包出去。

其次，中小企业没有优势。中小型企业往往作为大型企业的合作伙伴或分包商，从事不属于其核心业务的工作，通常是劳动密集型和低生产率的“边缘工作”，这种合作存在于处于食物链末端的中小型企业中，不利于中小型企业的成长和发展。

2.5 政府采购平台尚不完善

如今，随着全球数字国家的建设，整个招标投标过程基本上都在各级信息化采购平台上以电子化的方式进行，招标、竞标、开标、评标等采购的关键环节都纳入了信息化系统。但在政府采购领域，在同一集中采购平台上利用信息技术进行招标、竞标、谈判、评标等方面还存在差距，一些平台的功能和服务尚未完全电子化，各地或多或少仍在使用线上线下相结合的交易方式。关于国家政府采购信息的互联互通，由于大多数采购信息平台的地理位置差异，不同区域的政府采购平台之间依然具有平台内部系统不兼容的问题，采购信息的使用和传递过程中仍然存在信息流通不畅的情况，意味着中小型企业仍然无法及时获取所有采购信息。

2.6 缺乏有效的监督机制

在一些采购活动中，没有足够的人员对整个过程进行监督，采购招标过程中参与采购机构的合法权益得不到有效保障，降低了政府采购机制的政策实施质量。同时，在很多情况下，采购活动对公众监督的依赖程度不够，使整个采购过程未完全置于公众监督之下，主要是由于相关部门公开采购信息，加之公众缺乏监督意识，使得公众监督权无法启动，采购活动缺乏监督。显而易见，在缺乏监管机制的情况下，政府采购无法创造公平的竞争环境，甚至可能出现违规、欺诈和违法行为，给中小企业的发展带来严重后果。因此，完整的监督控制机制亟须在政府采购活动开展过程中实施，否则不利于采购政策实施效果的实现。

3 政府采购促进中小企业发展的对策

3.1 降低政府采购的准入门槛

在经济发展趋势走低、社会经济环境恶化的情况下，宏观经济监管政策在提高国内社会需求、降低失业比率等方面具有不可忽视的重大影响效果。在严峻的经济发展环境下，政府采购引入“需求管理措施”，制定相对灵活的政府采购政策，通过逆周期调节和公共支出的乘数效应，适当提高公共财政赤字率，直接促进生产经营活动的稳定，进而促进经济增长和社会就业。针对政府采购准入门槛高的问题，为了让中小企业参与政府采购，可采取降低股权、技能、商业活动和技术规格门槛等措施，并根据政府采购的数量和类型，按比例设定对中小企业股权和商业活动的资格要求。

采购人和政府采购部门应对中小企业的产品和服务质量、信誉和履行义务的能力进行评估和评价，使为消费者提供优质商业服务及在企业经营过程中保持诚信的中小企业能够加入政府采购中。为了缓解中小企业的生存危机，应尽一切努力保持中小企业经营市场的稳定，特别是在政府采购方面，通过公共开支增加市场对中小企业生产经营的需求，提高中小企业在市场经营中占据的分量，从而实现劳动力市场的稳定，促进和谐社会的发展。

3.2 为中小企业提供资金保障

为了扶持中小企业经营，本文建议在政府采购中引入预付款制度，试行逐步取消预付款或略微降低预付款的法定限额，在需要预付款的政府采购项目中，提倡中小企业提高预付款率。在公平公正的基础上，探索制定统一的中介收费标准，引入市场化定价，审查完善采购代理机构治理安排，要求采购主体支付与采购代理机构服务质量相适应的中介费，激励采购主体谈判。政府采购过程相对比较漫长，中小企业承包商往往面临资金压力，因此政府需要着手构建合理的中小企业融资担保体系。中小企业供应商可以采用信用担保的方式，通过担保机构向金融机构使用中标通知书和政府采购合同提出信用贷款申请，按照市场化的方式在合同中与金融借贷机构将信用担保的项目、信用担保的花费及项目的违约风险等详细记载。信用担保体系为中小企业参与政府采购引入信用担保计划，降低了中小企业参与政府采购的各项成本，为中小企业提供多样化的融资途径。政府采购部门需提供更好的咨询和服务，为各个主体之间的合作搭建沟通桥梁，为中小企业参与政府采购的融资程序和渠道提供保障，为中小企业参与政府采购提供可靠担保，减少中小企业参与政府采购的融资困难问题。

3.3 落实采购人预留政策

针对政府采购政策在实施过程中采购人预留政策落实不到位的问题，落实采购人预留政策可从以下角度开展。政府采购部门的采购预算中，对允许中小企业参与的部分加强管理。政府部门在编制国家预算时，应充分认识和实现采购政策的引导功能，做好为中小企业预留采购市场的规划，有意识地为中小企业预留“小采购市场”，合理配置“大采购市场”，提高中小企业在市场中的份额。对于采购项目，严格按照项目规定为中小企业采购物资，并在采购项目说明、招标文件和招标公告中说明中小企业采购项目的目的。

3.4 完善大小企业合作发展策略

对于目前绝大多数采购项目不允许联合采购的现象，要在采购项目原则上允许联合采购，除非联合采购难以实现提高政府采购效率的目标，或原则上允许“大包转小包”；利用好政府采购平台，确保及时公布政府采购规则、条例和文件，并正确解释准则；利用各种网络平台和其他媒体发布政府采购信息，以支持中小企业发展。创建政府采购准则移动图书馆，按级别和主题收集、整理政府采购准则，并实时更新中央资料库中的政府采购准则，方便公众通过手机和其他设备获取信息。引进专业的政府采购培训师，并利用高等院校和教育机构的学习资源，改进专业政府采购课程的讲授，为所有参与政府采购的单位组织各种形式的线上、线下培训和考试，以提高政府采购从业人员的技能。

3.5 构建统一的政府采购平台

建立全国统一的政府采购平台，确保发布公开与准确的政府采购信息，使中小企业在竞标政府合同时享有平等的公开信息。搭建统一的政府采购平台可从以下几点展开：首先，为政府当局和中小企业建立一个具有搜索功能的供应商数据库，提供公开、透明和最新的信息；其次，为中小企业建立产品信息名册。产品信息名册应明确指出在一定时期内中小企业能够生产并使用政府采购活动的产品类别和数目；再次，引入销售订单管理系统。该系统应包括采购计划、公布采购结果、电子采购、显示合同状态和同行审查等功能；最后，监测系统和采购管理系统的构建。这些系统存放着各种材料的电子版文件、在线信息请求和投诉及其他应用程序，旨在监督和控制合同的履行和管理。地方政府采购部门、中央政府采购部门、企业主体、监管机构及其他相关机构可根据各自权限使用该平台。

3.6 完善政策实施监督机制

政策具有推动经济发展动力的前提是具有有效的监督和治理措施，完善政策实施监督机制可从以下几点进行：首先，完善监督机制，建立采购与中小企业监督单位等机构合作或协作建立监督机制建立第三方评价机构，并建立和维护规范合理的投诉和举报途径，借助外部力量评估各地区政府采购的发展情况，支持中小型企业在政府采购领域的发展，并在一定程度上支持政府采购政策在各地区的实施，利用现代化的网络工具，对政府采购的各个环节进行监督；其次，应建立政府采购各方面的分析和评估机制，如中小企业的资金流入和流出，并将其分解和转化为涵盖政府采购各方面的具体评估指标。评估指标应包括支持中小企业发展的政府采购的专项市场份额、评价优惠、合同资金等具体绩效指标，并应可量化、可预测。评价审查结果有助于制定预算绩效评估指标体系，全面评估各级政府和预算单位的绩效目标；最后，根据政府采购政策的要求，完善问责机制，强化对政府采购政策实施绩效的问责。促进中小企业发展，制定政府机关面向中小企业的采购方案，明确工作目标。建立促进中小企业发展的采购问责制度，明确合同执行期限，明确具体部门或人员等，明确在政府采购中未能向中小企业提供政府支持的法律责任，加强对疏漏或违规行为的监督，确保严格的监督和问责。

4 结语

综上所述，当前国家经济的发展已经进入新的阶段，中小企业的经营发展在迎来机遇的同时，也面临着复杂的困难。政府采购是促进中小企业发展的重要手段，各级政府应予以密切关注和正确监督。为此，相关部门应通过建立科学的政府采购机制，明确政府采购活动与中小企业实际需求和发展的相关性。在此基础上，通过降低政府采购的准入门槛、为中小企业提供资金保障、落实采购人预留政策、完善大小企业合作发展策略、构建统一的政府采购平台、完善政策实施监督机制等手段，建立符合中小企业发展需要的政府采购机制，促进中小企业的健康成长。