“三链融合”视角下京津冀人才政策评价与优化

董晓宏 魏娟 白海琦

摘 要：创新链、产业链、人才链深度融合是推动京津冀高质量协同发展的必由之路。系统整理2014—2022 年京津冀出台的人才政策，应用ROSTCM 6. 0 词频分析工具评价三地人才政策与京津冀人才发展定位的契合度，以评价人才政策目标是否与三地协同发展定位相一致。运用内容分析法与协同度测量模型对创新、产业、人才三类政策工具两两间的协同一致性进行评价，结果显示：人才政策与创新政策及产业政策的协同度均处于中等协同度区间。针对人才政策与创新及产业政策间的错位点，应围绕“三链融合”需求完善人才政策体系，推动需求、供给、环境三类人才政策工具协同发力，探索政策制定“一网协同”、政务服务“一网通办”、人才数据“一网共享” 的政策联动模式，为区域“三链融合”发展提供政策合力支持。

关键词：三链融合;京津冀;人才政策;政策协同

中图分类号：F127;C964. 2 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2024）02-0009-08

习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时指出，要坚持创新链、产业链、人才链一体部署、深度融合，构建以现代化产业体系为基础的新发展格局。创新引领是京津冀协同发展适应经济新常态、不断走深走实的核心动因，链条完整、高效高质的产业链是京津冀协同发展的实体支撑，人才是京津冀协同发展的关键资源。创新政策、产业政策与人才政策的一致性是“三链融合” 的有力推手与制度保障。回顾京津冀协同发展历程，三地政府积极谋划，先后联合发布了《京津冀人才一体化发展规划（2017—2030 年）》（简称《规划》）、《京津冀重点产业链协同机制方案》、《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》等推动三地创新链、产业链、人才链融合发展的政策文件。三地“三链融合”发展势头良好，但与长三角、大湾区相比，三链融合程度仍存在较大差距。

人才链是创新链与产业链融合发展的纽带，人才政策是供给产业创新发展所需的数量充足、质量匹配、结构合理、具有可持续性的人才资源的制度支撑。张辉等[1] 学者讨论了公共政策对京津冀人力资本协同的支撑作用、存在的问题及优化路径。陈亮等[2] 学者则分别分析了人才政策对京津冀东部滨海发展区、中部临空经济区、南部功能拓展区等不同区域人才集聚的影响效果，并提出了政策改进建议。但就人才论人才的孤立研究不能回答既有人才政策是否充分响应了京津冀产业创新发展的人才需求，也无法明确创新驱动产业链强链补链中的人才支撑节点。人才是驱动产业链、创新链建鏈、强链、跃迁的第一资源，创新链与产业链通过知识反哺与事业平台促进人才链的建链及强链，“你中有我、我中有你”是三链构建与发展的客观模式。因此，本文遵循三链发展的逻辑关系，以“三链融合”为目标，尝试进行以下讨论：第一，从政策目标导向看，三地联合发布与独立发布的人才政策是否紧扣原始创新策源地（北京）、先进制造研发基地（天津）、创新转化基地（河北）产业创新发展定位;第二，从政策工具的内容看，三地人才政策是否与创新政策、产业政策形成了政策合力;第三，基于政策分析结果，提出完善京津冀人才政策的建议与做法。

一、文献梳理与概念界定

（一）创新链、产业链与人才链

学界对创新链的研究始于涵义解析与建链机制，伴随创新模式的转变，研究主题发展为创新链如何与产业链、供应链、人才链等链条融合发展[3] 。

综合前人研究成果，本文认为创新链是产研用等多元创新主体协同完成覆盖技术预测、基础研究、应用研究、商品转化、产业化的活动链条。

产业链的研究可以追溯至亚当·斯密的劳动分工理论[4] 。伴随社会分工不断细化、组织经营模式不断开放，产业链的参与主体不断丰富[5] ，因此，本文认为产业链是由政府部门、企业、科研机构、消费者等价值主体参与的，覆盖市场需求挖掘、产品市场化、产业升级等环节的价值创造生态系统。

人才链的讨论源于人才培养的供需匹配，指面向产业发展需求，产学协作培养多类型、多层次的人才队伍，强调人才的专业能力类型横向可以覆盖产业链的全流程，不同层级人才数量纵向可以满足市场对高中低不同层次人才的需要。人才链的形成需要需求端深度参与，因此，既有研究多从特定产业链的建链、补链或区域经济发展的视角讨论两链融合发展模式[6] 。

综上所述，两两链条协同模式与机理的研究较为丰富，但是三链融合相关的讨论还不多见。

（二）人才政策

政策是国家机关、政党和其他政治组织在一定时期内为实现或服务一定的社会、政治、经济和文化目标而采取的一系列政治行动或行为规则，包括战略、法律、措施、方法、法规等[7] 。梳理已有相关研究成果发现“人才政策”暂未在学界形成统一的定义，但学者们提出的人才政策内涵大致相同，即各级党委、政府为使人才发挥更大作用而出台的，对人才利用、人才培养和人才开发等方面作出规范的一系列指导性或规范性文件。人才政策在内容上，一般涉及人才的吸引、培养、留用以及激励等方面，如面向各类人才设立的住房补贴、户籍变更、家庭安置、科研经费、精神奖励等福利待遇[8] 。综上所述，本文认为人才政策指政府结合实际发展需要，为促进经济社会发展，针对人才制定的一系列法规、条例、办法等规范性文件。

既有研究因研究对象不同涉及科技人才政策、海外人才政策的分析;因研究内容的差异涉及不同地域人才政策、不同目的人才政策、不同功能人才政策演变趋势与效力分析;所有研究均从反映特定人才政策现状的基础性工作———政策文本的搜集和梳理切入。

（三）政策协同

1. 政策协同的含义。哈肯[9] 提出：协同是指在一定条件下，系统内部的各个相互独立、自治的子系统通过内部组织而互相配合协作，使系统从原来的无序状态变为有序状态，最终达到共同的目标。协同关系一般具有“非线性”的特征，能促使原系统发生变化，达到整体系统协同的效果。

公共政策体系由政策主体、政策客体和政策环境三个要素构成，三者相互作用，达到动态均衡的状态[10] 。政策制定过程中，相关政策主体应沟通协商以促进政策内容与目标的一致、政策实施效果与初衷的一致以及政策的可持续。因此，本文将政策协同定义为：公共政策各组成部分或各政策之间相互融合，形成一致、兼容、综合的状态，呈现出结构优、功能强的特点，不同于单一政策简单线性叠加的模式，此种协同表现为各部门之间的协商互通、各政策目标和内容间的一致与相互促进。

2. 政策协同分析框架。协同学认为，政策协同是不同部门之间的有效配合，可以通过政策主体、客体和环境三个子系统的内部协调来实现。目前政策协同研究框架主要包括二维和三维两种类型。二维框架中，政策目标和政策工具是最常使用的两个维度，其中政策工具指达成政策目标的手段和措施。彭纪生等[11] 从政策力度、政策措施和政策目标三个维度详细剖析改革开放以来技术创新相关政策的协同性，为政策测量与协同分析提供了开创性思路。三维框架的兴起和发展弥补了二维框架的局限性。政策目标是政策执行预期可以达到的目的、要求和结果，目标体现了政策导向;工具体现的是政策落地细则;政策力度描述政府对特定主题的关注与重视程度。本文依从三维分析框架对京津冀人才政策与产业政策及创新政策的协同效果进行分析。

政策工具是政策研究的主要内容，因不同分类标准，对政策工具的分类结果并不统一，其中得到学界广泛认同与应用的是罗斯韦尔和泽贝尔德提出的：供给型、需求型和环境型三维度分类方式[12] 。供给型政策与基础设施、投资、教育和公共服务有关;需求型政策涉及产业部门的人才引用与管控;环境型政策包括知识产权、税收、法规管制等内容。

一般而言，政策力度与政策颁布单位的行政级别相关。通常，政策力度与政策发布单位的级别成正比例关系，政策发布单位的级别越高，政策力度就越大，反之亦然。

二、京津冀人才政策与三地定位契合度分析

《京津冀协同发展规划纲要》明确界定了三地发展的功能定位：北京为政治文化、国际交流与科技创新中心;天津为先进制造研发、北方国际航运、金融创新示范区;河北为现代商贸物流基地、产业转型升级试验区与新型城乡融合发展示范区。三地的功能定位既发挥了各自区位优势，又遵循了产业链建链规律。为强力支持三地定位清晰的发展需求，《京津冀人才一体化发展规划（2017—2030 年）》明确了三地人才发展目标：北京立足科技创新先发优势，成为区域内原始创新人才发展极;天津围绕先进制造、航运物流核心产业的人才需求，成长为区域高端制造人才发展极;河北立足区位优势与产业基础，打造区域创新转化人才发展极（后文对三地人才发展定位简称“三极”）。本文运用ROSTCM 6. 0 词频分析工具对三地人才政策提取高频主题词并构建语义网络，通过高频主题词在图谱中的位置来反映政策的关注重点、体现政策的实施目标。通过对比政策关注重点与“三极”人才发展目标的契合程度，体现三地人才政策对三地功能定位发展的支撑效果。

（一）政策收集

2014 年，习近平总书记提出京津冀协同发展构想，因此本文选取2014—2022 年京津冀三地联合出台或分别出台的人才政策作为研究对象。

首先，通过京津冀三地省市区三级政府官网及人社、科技、工信、财政等厅局官网搜集政策文本。其次，通过《中国法律检索系统》（北大法宝）等使用较为广泛的政策检索平台获取政策文本。最后，将两个渠道获取的政策本文进行相互验证以保障获取文本的准确性与全面性，剔除重复文本后，经由政产学研多方专家组成的评价小组商讨研判，最终整理出三地联合或单独颁布的人才政策397 项，见表1。

（二）契合度分析

高频主题词反映了政策文本涵盖的主要信息，是政策分析的重要指标。首先，分别将京津冀三地的人才政策导入文本挖掘数据库。其次，应用ROSTCM6. 0 词频分析工具对文本进行合并和分词，将输出的分词结果进行词频统计并提取高频词，过滤无用的通用词和虚词，得到三地政策的高频主题词。最后，依据高频词建立主题词知识图谱，结果见图1、图2 和图3。

1. 对标“原始创新人才发展极”人才建设目标，北京市人才政策差异性不足。由图1 可知，“人才”“建设”“资源”和“企业”等高频主题词处于北京市主题词知识图谱的内核位置，“人才” “项目” “职业”位居高频主题词前三，说明北京市一直以来非常重视项目引才、企业用才，符合事业留人的人才建设可持续发展思路;“保障” “社会” “技能” “培养”等主题词围绕核心位置呈环状分布，说明北京市同样关注人才供给端以及公共服务环境端的政策制定，已形成了需求型—供给型—环境型较为完整的政策体系。但对标《规划》中对北京的人才建设定位———打造创新型人才聚集中心、形成京津冀原始创新人才发展极，政策的关键着力点应为“创新型”与“原始创新”。然而在主题词图谱中，创新与其他主题词的关联度并不高，“原始创新”相关表述也并没有进入主题词图谱。综合分析北京市代表性的人才政策，如2018 年出台的《北京市引进人才管理办法（试行）》与《国家服务业扩大开放综合示范区和中国（北京）自由贸易试验区建设人力资源开发目录（2023 年版）》，发现政策内容从初始关注人才专业职称、学歷、工作经验逐步聚焦于关注发明专利、国家科技奖项等高端原始创新成果，再到产业发展所需人才的信息发布。人才政策与创新需求及产业发展的匹配性在逐步增强，但人才引进对象的特征与上海、深圳趋同，均为紧缺领域、熟悉国际规则、奖项头衔等定性指标，并未凸显贴合北京产业创新发展的差异化高端人才特点。

2. 对接先进制造业发展特征，天津市需增强人才政策的全面性。由图2 可知，天津市人才政策中出现频次最高的主题词是“人才”，处于网络图谱最中心的位置，关联了“体系”“改革”“引进”“机制”等主题词;“创新”出现的频次仅次于“人才”，体现了既有政策与创新需求的密切关系，关联了“服务”“科技”“评价”等主题词，“发展”体现了政策目标，关联了“层次”“建立”“能力”等主题词;与“京津冀先进制造人才聚集地”相关的关键词“技术”“项目”“引进”等位置偏离中心，“高端”“技能”“培训”则位于图谱的最外围。说明天津既有人才政策虽已致力于围绕先进制造研发需求打造高层次领军人才与中基层技能人才梯队;但剖析近年天津市发布实施的代表性政策，如《天津市“海河英才”行动计划》《天津市关于加强新时代高技能人才队伍建设的实施意见》《天津市高层次和急需紧缺人才开发目录》，发现仍以高层次人才与中基层技能人才引育为政策重点，人才“用留”相关政策尚需丰富。同时先进制造业具有技术先进与管理先进“双高”特征，因此人才政策应围绕技术与管理两类人才同时发力。

3. 提速京津研发、河北转化，河北人才政策需提升复合型转化人才关注度。从图3 可知， “人才”“创新”“科技”“技术”和“建设”等词语处于主题词图谱的中央显著位置，与其他关键词形成密切关联。“改革”“成果”“转化”“服务”和“加强”等词语与中央关键词的联系箭头较复杂。说明河北省非常重视创新转化人才的政策支持，不断加快对京津创新成果的承接转化，与《规划》中对其“区域创新转化人才发展极” 的人才建设定位契合度尚可;但是“知识”“产权”等核心关键词的频次排名并未成为中央关键词，说明河北省既有人才政策与《规划》定位的契合度还有较大的提升空间。此外，创新成果转化需要大量具备产业、管理、法律、知识产权等综合知识储备与转化转移经验的人才，但在既有人才政策中此类人才的存在感不足，应加大政策关注度。

三、三链融合视角下京津冀人才政策评价

应用内容分析法对京津冀三地发布的创新、产业与人才三类政策进行编码和赋分，借鉴彭纪生等[11] 学者提出的政策协同度测量模型对三类政策工具两两间的协同一致性进行评价，依据评价结果挖掘人才政策与创新及产业政策间存在的错位点，为形成政策合力提供抓手。

（一）政策来源与处理

京津冀区域创新政策与产业政策的收集渠道和人才政策相同，但因产业政策与创新政策关系紧密，存在一项政策既有关产业发展又关联创新推进的现象。对于此类政策，邀请来自三地工信与科技部门、高新技术产业协会、高校与科研院所、企业人力与研发负责人共计33 位专家进行德尔菲研判，最终选出创新政策文本481 份、产业政策文本393 份。

（二）政策量化标准

借鉴王帮俊等[13] 学者应用的政策量化手册编写方法，制定政策工具量化标准（见表2），同样邀请上述专家应用德尔菲法对每项政策进行量化评分。因篇幅所限，表2 仅列举部分政策工具的量化标准。为量化政策力度，本研究对政策发布单位级别和政策类型两个因素赋值，分值依次为5 分、4 分、3 分、2分和1 分，如表3 所示。

（三）京津冀人才政策评价

1. 评价模型。在对京津冀产业政策、创新政策与人才政策工具和对应的政策力度分别进行量化的基础上，借鉴张炜等[12] 提出的政策工具间协同度测算模型，测算人才政策工具与产业政策及创新政策工具两两间的协同度。下文以人才政策与创新政策间协同度测算为例说明模型内涵，人才与产业、创新与产业两组政策的测算过程同理。

通过式（1）计算京津冀人才政策与创新政策的年度强度。

其中，TPCi 为第i 年人才（或创新）政策强度，PTjk的涵义是第i 年第j 项人才（或创新）政策的第k 项政策工具量化分值，PSj 的涵义是第j 项人才（或创新）政策力度的量化分值，N 代表的是第i 年京津冀颁布的人才（或创新）政策工具数量。

依据模糊数学的隶属度概念构建函数（2），以测算人才政策与创新政策的协同度。

式（2）中，Ui 为第i 年人才政策与创新政策的协同度，TPCi 为第i 年人才政策强度，TPC′i 为第i 年创新政策导向下人才政策强度拟合值，S2 为第i 年人才政策强度的方差;TPC′i 通过创新政策年度强度为自变量、人才政策年度强度为因变量的一元回归方程拟合求得。

2. 信效度分析。由于政策文本量化工作较为复杂，为保证研究结果能够准确有效且贴近现实，实现较高程度的信效度，特组建了一支5 人评估小组（3 人为政策制定人员、2 人为课题研究人员），通过学习理解评分标准、进行政策的试评分、进行政策正式评分三个步骤完成人才政策的评分工作。经评分小组评价，政策评分的一致性为92%，表明该政策评价标准具有较高的信度水平。

3. 人才政策与创新政策、产业政策的协同性分析。为反映九年间京津冀三类政策两两协同的演化规律，本文对政策工具协同度程度区间进行划分。低协同度区间设定为[0，0. 4]，中度协同度区间为（0. 4，0. 7]，高度协同度区间为（0. 7，1] ，协同度值越接近1 表明协同效果越好。京津冀三类政策工具间协同度测算结果见表4。

分析三类政策两两协同度变化趋势可见：（1）人才与创新政策工具间协同度稳步提升，但增速缓慢且仍处于中等协同度区间。人才是第一资源、创新是发展的第一动力，伴随京津冀协同发展走深走实，三地政府出台的人才政策与创新政策融合度不断提升，推动两类政策工具间协同度数据持续向好，但是2022 年两类工具的协同度仍处于中等协同度区间的下端，距离1 还有近一半的提升空间;且2019 年之后增速放缓。（2）人才与产业政策工具间协同度提升较快，但仍处于中等协同度区间。三地人才与产业政策工具间协同度在观测期间提升了近一倍，体现了三地人才链对产业链的赋能作用持续增强。这得益于近年来，三地先后出台的《天津市人才发展促进条例》《河北省鼓励柔性引才暂行办法》等政策突出了项目合作、双向挂职、以赛引才等柔性引才措施，一定程度上補充了区域内产业发展所需的各类人才。但是也要看到2022 年两类政策的协同度仍然没有突破中等区间，说明人才链融入产业链的深度仍不足。（3）创新链对产业链的支撑作用显著增强，但完善空间仍然较大。伴随京津冀先后审议通过《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》，创新链对产业链的支撑形式更加多元、支撑作用更加凸显。京津冀协同发展项目库、节点城市转化基地的建成与运行代表着京津研发、河北落地的模式日渐成熟。但是基础研究投入占比较低、创新成果转化所需复合型人才短缺、创新输出与产业需求匹配信息路径通而不畅等问题仍旧制约三地产业链高质量发展。

. 政策工具视角下京津冀三类政策协同性不足的原因分析。人才链所体现的人才的技能层次与类别为产业链及创新链发展提供智力支持，创新变革与产业升级为人才生存及成长提供环境与土壤。致力于推动三链融合的人才政策需遵循这一逻辑，跳出就人才论人才的政策制定误区，需求类、供给类与环境类政策工具内容均应指向创新链与产业链发展需要，服务于人力资本增量、提质与优化结构。因此，本文从探究三地人才政策工具内容是否满足了上述需求切入，分析京津冀人才政策与产业政策及创新政策协同度不高的原因。通过对三地需求类、供给类与环境类政策文本进行高频词提炼（见表5）（本文取前15 位高频词），评价人才政策工具对创新链与产业链的支撑效果。

分析三类政策工具高频词构成、位次与出现频次可见：（1）需求类政策对全链条类政策关注不足，功能性政策多于选择性政策。从高频词排序与出现频次看，三地需求类政策对产业发展与创新需求均有覆盖，但是政策均是针对产业链或创新链局部环节给予支持，缺乏指向全链条发展的政策文件。（2）供给类政策对人才梯队建设与复合型人才关注度不足，引育主体过于单一。人才引育是供给类政策的核心主题，体现在“引进”“培训”“教育”位列供给类政策高频词的前三名。但是三地人才引育政策区分度不足，并未立足《规划》对三地的发展定位进行梯队式人才建设。领军人才、深耕基础研究人才与创新转化类复合型人才均供给不足，创新型人才队伍大而不强，更未形成技能型人才与管理类人才稳定的输送模式。（3）环境类政策呈碎片化，未满足人才全流程服务需求。通过高频词可见，环境类政策内容仍聚焦于知识产权保护、人才引进奖励、财税减免等单一主题。环境类政策应覆盖用人单位人才选育用留各环节、人才衣食住行各方面，表现出流程化、系统化特征。因此，环境类政策制定应调研整合供求双方需求，提升政策的全面性。

四、三链融合导向下京津冀人才政策优化建议

“三链并进”是京津冀区域高质量发展的必由之路，人才、创新与产业三类政策的一致性与协同性是推动三链融合的制度保障。因此，三地人才政策目标要紧扣京津冀功能定位，围绕区域产业链与创新链融合发展需求完善现有政策体系，形成政策合力，着力打造京津冀协同发展的“人才引擎”，以发挥人才政策对京津冀产业创新发展的支撑作用。

1. 人才政策目标紧扣“三极”定位，围绕“三链融合”需求完善人才政策体系。三地人才政策的修订与优化应立足“三极”人才发展目标做文章。“三极”人才目标客观遵循了原始创新策源（北京）、高端制造研发（天津）、创新转化（河北）的三链融合发展规律，致力于科学布局区域人才，形成产业链-创新链-人才链三链融合的发展格局。因此，三地要以三链融合发展需求为牵引，提升人才政策支撑精度。具体来看，北京市要针对目标人才“东南飞”的问题，加大政策创新力度，在现有福利型人才政策基础上，丰富细化发展型人才政策，打造创新平台、创造创业机会，在用好人才和留住人才上持续发力。天津市要面向先进制造业发展所需的技术+管理“双高”人才补齐政策空白点。一方面，要系统调研先进制造业发展所需“双高”人才的类型与结构，提升人才政策精度;另一方面，要摆脱高端人才靠引进、基础人才靠培养的既定模式，加强系统统筹，提升在津各级各类高校人才培养与产业创新发展的供需匹配度，形成先进制造业人才培养梯队。河北省未来应准确理解自我发展与承接转移的关系，在承接转移京津创新成果的错位发展中寻找自我发展的产业新动能，人才政策同样要依从这一思路与京津形成互补与衔接。加快补充扶持科技转化转移中介、技术转移人才培养培训体系、技术转移人才评价认证制度等政策条例，以人才打底，有序承接京津创新成果的转化，在三地形成创新开发、实施、转化的良性循环。

2. 政策工具应尊重人才发展规律，推动需求、供给、环境三类人才政策工具协同发力。以产创融合的关键节点为导向明确人才需求是京津冀未来制定需求类人才政策的主要依据。赵晨[6] 认为产创融合的模式为：基础研究—应用研究—中试—商品化—产业化—生产—销售—服务。京津冀在基础研究、商品化、产业化环节存在明显的断链现象。

因此，在完善需求类人才政策时要锁定断链节点，提升人才链嵌入产创链的精确度。供给类人才政策要着力解决京津冀人才引育滞后于产业链与创新链融合发展的现实问题。以产教融合为抓手，引导人才需求方以人才定制培养、产教项目合作、参与产业学院建设等多种方式前置人才需求，参与专业结构、学科结构、教育结构优化，突破人才产供主体间的壁垒，实现人才供求双方协同育人。环境类人才政策则要扭转现有重后勤保障、轻发展平台的政策制定思路。一方面加大对金融、科技中介、法务等基础服务的支持力度;另一方面要切实立足京津冀三地实际差异，探究选育用留全流程线上服务模式，形成政策的错位互补，以化解区域内人才虹吸效应、形成统一人才市场。

3. 加大政策创新力度，应用数智化技术优化三地人才政策联动模式。三地人才政策仍存在内容同质化（三地现有政策中有一半的高频词相同）、定位不精准（三地政策着力点与“三极”定位的偏离）、缺乏系统性（政策颁布后不断地打“补丁”）的共性问题，联合发布政策数量也相对有限。应在目前京津冀协同发展政策数据库基础上，探索政策制定“一网协同”、政务服务“一网通办”、人才数据“一网共享”的智慧政策联动模式，提升三地人才政策联动效果。政策制定“一网协同”是指在现有线下联席工作机制基础上，构建三地工信、科技、人社等部门互通的智慧工作平台。平台可实现京津冀人才需求采集、政策拟定模拟、政策實施与评价环节的可视化、可感化，设立常规化人才需求采集接口，应用大数据建模推演政策实施效果，提升人才政策联动制定的科学性。政务服务“一网通办”是指在京津冀人力资源服务产业园的基础上，探索人才供需双方线上申办、视频办理、后台审批、远程收件发证的政务服务线上模式，提高政策服务精度。人才数据“一网共享”是基于产业创新发展需求，建立京津冀人才数据动态共享中心，为区域人才资源统筹规划、柔性引用布局、三链融合发展提供准确的决策数据。

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责任编辑：张 然