浅析俄罗斯建筑师专业标准对我国建设领域职业资格制度建设的启示

张晨

（住房和城乡建设部执业资格注册中心，北京 100037）

1 引言

随着俄罗斯经济社会现代化进程的不断加速，其国内劳动力市场也面临着急速变革，企业对于雇员资格水平的要求，以及企业应向雇员提供的适岗培训等方面均产生了相应的变化。自20 世纪60 年代起建立的资格体系已无法良好适应现阶段劳动力市场的发展需求，亟待建立一套全新的资格体系，从而更好地促进经济社会高质量发展。在这样的背景之下，《俄罗斯联邦国家资格框架》与适应各行业发展需要的专业标准应运而生。

2 俄罗斯专业标准的制定背景

《俄罗斯联邦国家资格框架》由俄罗斯联邦教育科学部联邦教育发展研究所联合俄罗斯工业家和企业家联盟于2012 年制定并正式发布，用于指导俄罗斯专业标准、职业教育标准、教育评估、资格认证程序等相关工作，是俄罗斯联邦国家资格体系的组成部分与基础所在。该框架体系的建立深受欧洲国家制定资格框架的经验与联邦内部劳动力市场发展体制机制亟待优化调整的客观需求等多方面因素影响，其主要内容可分为：资格水平描述（共划分为九个级别）与获得相应资格水平的途径两部分内容。资格框架内等级越高，符合相应水平人员在工作中的独立性、创造性则越强，对战略性的眼光要求也越高。其中第1 级为非熟练劳动力级别（主要为体力劳动），第2～4 级为工作专业级别，这两组人员需要在他人的指导下完成工作，对于专业知识的掌握程度与应用能力逐级提高。第5～6级为专家级别，这组人员已经具备了独立开展工作与解决实践问题的能力，并逐步可以开始协助他人解决工作中遇到的问题。第7～8 级为组织负责人、高层管理人员级别，此组人员需要具备管理本部门及下属机构工作的能力，并就某些问题做出相关决定和制定相关策略。第9 级为国家领导级别，需要相关人员能够确定策略，管理复杂的生产流程、研究进程，解决复杂的社会问题。

基于已颁布的《俄罗斯联邦国家资格框架》，俄罗斯联邦政府于2012 年12 月经第236-FZ 号联邦法案将“专业标准”概念引入联邦劳动法，并于2013 年1 月发布了《专业标准的制定、批准和应用规则》，明确由俄罗斯联邦劳动和社会保障部负责协调专业标准制定相关工作，雇主协会、用人单位、专业团体、自律组织和其他非营利组织、职业教育机构及其他有关组织可参与专业标准的制定。专业标准是对参与某些领域工作雇员资格的具体描述，雇员如不具备相应的专业标准，则无法履行相应的工作职责。相关标准的出台在许多领域为开展雇员专业水平评估提供了可能性，有利于雇主更好地了解雇员的能力和水平，从而更好地平衡二者之间的雇佣关系。截至目前，俄罗斯联邦劳动和社会保障部共批准专业标准1 511 项，为规范俄罗斯职业资格体系，促进相关行业发展建立了良好基础。

在建立之初，专业标准在俄罗斯相关领域的应用并非是强制性的，仅属于咨询建议性标准。后经2016 年7 月针对联邦劳动法的再次修订，新增第195.3 条明确了如联邦劳动法、其他联邦法律或规范性法律规定的雇员履行某项工作职能的必要资格要求，与之相关的专业标准则是雇主必须强制应用的。根据俄罗斯联邦有关法律规定，教师、会计师、律师等部分领域业已在行业内启用了专业标准的强制性应用，雇主应雇佣具备相应资格标准的雇员从事专业工作。以会计师为例，根据联邦会计法及相关规定，公共有限公司、国家或市政机构等部分组织中的总会计师适用会计师专业标准，专业标准中所规定的资格要求为强制性条款。

3 俄罗斯建筑师专业标准概况

3.1 俄罗斯建筑师专业标准基本架构

俄罗斯建筑师专业标准由俄罗斯联邦劳动和社会保障部根据《专业标准的制定、批准和应用规则》于2017年发布，并于2022 年对标准进行了修订，明确了俄罗斯联邦对于“建筑师”职业从业人员所从事的专业活动定义（即建筑活动），现建筑师专业标准有效期为2022 年9月1 日—2028 年9 月1 日。该标准由4 部分组成，分别为：（1）一般信息；（2）专业标准中包含的工作职能描述；（3）一般化工作职能的特点；（4）关于制定专业标准的组织信息。

在“一般信息”章节，标准提出了建筑师专业活动的类型与从事此类活动的主要目的，并将此类活动划归为建筑活动类经济活动。在“专业标准中包含的工作职能描述”章节，对标《俄罗斯联邦国家资格框架》，标准明确了建筑师专业标准划分为5～8 四个级别，并就每一级别所对应的“通用工作职能”和“劳动职能”进行了明确。在“通用工作职能特点”章节，标准按照从低到高的顺序，依次详细阐述了建筑师不同级别的职位或职业名称、教育或培训、实践经验要求，以及其他特殊要求，并就上一章节所提出的每项“劳动职能”进行了细化解释，明确了相应的所需技能与知识。在“关于制定专业标准的组织信息”章节，明确本标准由莫斯科工程测量、城市规划、建筑和施工设计专业资格委员会负责组织开发，由全俄工程勘察人员协会、俄罗斯劳动科学研究所、莫斯科市研究中心和俄罗斯建筑师联盟共同编制，经俄罗斯联邦劳动和社会保障部批准发布。

根据建筑师专业标准，俄罗斯联邦建筑师从事的专业活动类型为：建筑活动的实施。其从事专业活动的主要目的为：建筑物的创作，包括创作作者的建筑设计；协调建筑或重建设计文件的拓展；对建筑物体的施工进行监督，以及组织建筑师专业活动的创造性过程。2017 年批准发布的“建筑师”专业标准建立了5～7 三个级别，后经2022 年修订后调整为5～8 四个级别，分别对应初级建筑师、高级建筑师、项目总建筑师和组织首席建筑师4 类不同称号，学历要求由低到高逐步由中等职业教育（5 级）过渡到大学本科教育（6～8 级）。在职业实践方面，除5 级未做职业实践要求外，6～8 级分别提出了从1～10年不等的职业实践时限要求。

3.2 俄罗斯专业标准对各级别建筑师的基本能力要求

根据权力和责任的不同，《俄罗斯联邦国家资格框架》设定的9 个级别可划分5 组：第1 级为非熟练劳动力级别；第2～4 级为工作专业级别；第5～6 级为专家级别；第7～8 级为组织负责人、高层管理人员级别；第9 级为国家领导级别。建筑师专业标准根据行业特点与实际业务开展情况，将建筑师职业定位在专家及以上级别资格，确定了5～8 四个级别，并对每一级别建筑设计从业人员应具备的履职能力进行了详尽描述，由低级到高级逐步从专家型技术人员过渡到管理人员身份。

其中，建筑师专业标准中的7 级被定义为“项目总建筑师”，是建筑师从专业技术人员过渡到绝对管理者的重要过渡，标准明确了8 项该级别从业人员应具备的劳动技能。相较建筑师专业标准6 级所明确的4 项劳动技能，“项目总建筑师”对相关人员在管理能力方面的要求具有较大提升。6 级所涉及的管理职能更多围绕在对建筑、施工设计过程和项目实施过程等具体事项的监督管理，而7 级对应的管理职能已上升到对设计工作、组织机构等相关事项的全面协调与组织管理，并要对创意团队、部门职工等开展员工管理和业务管理。

4 俄罗斯建筑师专业标准的特点与亮点

4.1 对标国家资格框架，奠定人员互通基础

《俄罗斯联邦国家资格框架》是俄罗斯联邦职业资格体系的重要组成部分和基础，是连接劳动力市场与教育环节的重要工具，其制定的参照系主要为欧洲国家制定并发布的国家资格框架。《俄罗斯联邦国家资格框架》共划定了9 个级别的资格等级，分别对应逐步提高的权责、技能与知识要求，并提供了获得每一级别资格等级的方法途径。虽然俄罗斯的资格框架在级别设置方面与其他欧洲国家仍存在有一定的差异，但根据每一级别针对知识、技能、能力等评价维度的详尽描述，当相关人员在知识、技能等方面达到等效要求，那么便可以各国（地区）建立的资格框架体系为基础，开展相应的资格互认与劳动力流动，从而规避了因国家（地区）间职业资格制度差异而导致的人才流动障碍。

4.2 适时完善法律规定，保障制度落地实施

俄罗斯联邦专业标准体系在制定之初并未强调其强制性，联邦劳动法仅明确了专业标准的定义与适用范围。经2017 年联邦劳动法修订后，第195.3 条的增补完善了专业标准实施的强制性，明确如劳动法或其他法律法规针对某特定领域从业人员在专业标准方面提出相关要求，则企业在雇佣人员时应强制执行专业标准的有关要求，否则将面临相应的惩处。此举有效推动了俄罗斯专业标准由社会推荐性政策向行业准入性制度的转变，使基于俄罗斯联邦国家资格框架建立起的专业标准体系得以在不同行业领域贯彻实施，为后续推动从业人员借助国家资格框架体系“引进来，走出去”创造了良好的制度保障。

4.3 职业类别全面覆盖，确保评估有的放矢

基于国家资格框架体系的前期部署，联合政府部门、行业学协会等多方力量，由俄罗斯劳动和社会保障部负责的专业标准体系现已涵盖有千余项标准，划分为34 个经济活动领域，既包括有教育、保健、建筑、工程、大地测量、地形和设计等专门活动，同时也涉及有单独的跨领域行业专业活动类别，如专利研究专家等。以建筑、工程、大地测量、地形和设计门类为例，围绕相关从业人员可能从事的职业，该门类下设30 项专业标准，包括有城市规划师、建筑师、景观设计师、材料结构计算和设计领域专家等，基本涵盖了相关市场经济活动可能涉及的大多数职业。独立资格评估是俄罗斯职业资格体系中的另一重要环节。专业标准为第三方机构围绕特定工种或职业开展独立资格评估提供了基础考核标准与参照坐标，使资格评估的开展可以做到有的放矢、目标明确，评估结论更具科学性和普适性。

4.4 俄罗斯建筑师专业标准对我国的启示

4.4.1 提高建设领域职业资格法律地位

俄罗斯联邦法律体系与我国相似，同属大陆法系，由宪法、联邦宪法性法律、联邦法律、总统令和命令等组成，其中联邦法律的通过须获得俄罗斯国家杜马半数以上支持票和联邦委员会半数以上支持票，其效力层级仅次于宪法、联邦宪法性法律等，是整个法律体系的支柱。以现行《俄罗斯联邦会计法》为例，该法属于联邦法律层级，其中针对总会计师的责权利提出了明确的要求与规定。相比较而言，我国建设领域各职业资格在法律地位确立方面略显不足。一是在《中华人民共和国建筑法》中未对各相关职业资格的使用、条件等做出明确要求。而在《俄罗斯联邦建筑活动法》中，则针对建筑师的从业条件提出了较为全面的规定与要求，虽然建筑师专业标准尚未强制应用，但已成为大势所趋。二是我国建设领域相关职业资格制度的法律基础与国内其他行业相比也尚存差距，例如同为规范职业资格管理而制定的《中华人民共和国执业医师法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国注册会计师法》等，相关立法的缺失在一定程度上制约了建设领域职业资格的社会认知度与规范发展。

鉴于此，应在充分吸收借鉴俄罗斯职业资格建设相关做法与国内其他职业资格制度发展经验的基础上，以立法层级较高的注册建筑师为先行先试，积极探索完善《中华人民共和国建筑法》或建立《中华人民共和国注册建筑师法》的可行性，逐步转变当前建设领域职业资格法律基础较为薄弱的现状。这既是建立与国际接轨法定原则的需要，同时也有利于提高建设领域各职业资格的社会地位和从业规范性。

4.4.2 探索建立建设领域资格框架

世界各主要经济体大多已建立起符合本国经济社会发展需要的国家资格框架。虽然各国资格框架在具体等级设定、评价维度等方面仍存在一定程度上的差异，但其核心始终是统一的，即在“根据知识、技能和能力的要求，构建成一个连续的、可被认可的资格阶梯，以国家资历框架为基础，通过建立个人账号、学分累计制度，以及相关的认证积累与转换制度，可以将个人账号中的学分根据一定规则转换成不同的学分或证书、文凭等学习成果，畅通继续教育、终身教育渠道，在搭建终身学习‘立交桥’”的基础上，借助对于不同等级间知识、技能和能力等多维度的描述阐释，为劳动力市场提供一套可供参照的评价指标，从而更好、更充分地发挥人才所蕴含的价值。回看国内，我国政策性文件中首次出现“国家资历框架”（即国家资格框架）这一概念始于2016 年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。在国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》中也提出“从2019年起，在有条件的地区和高校探索实施试点工作，制定符合国情的国家资历框架。”但至今仍未形成符合我国国情和劳动力市场特点，较为完善和成熟的国家资格框架。

因此，在综合分析对比各国资格框架与我国建设领域技能等级认定、学科评估、职业资格制度等相关信息的基础上，可参考俄罗斯部门资格框架建设机制，由建设领域先行试点，整合技能等级认定、学科评估、职业资格等多种评价体系的经验做法，积极筹设符合我国建设领域活动特点与行业发展需求的部门资格框架，明确不同等级人才在知识、技能和能力方面的要求，并提供相应的等级获取途径，更好地服务于建设领域人才建设，为人才借助与国际接轨的资格框架体系“引进来”与“走出去”提供条件。

4.4.3 制定建设领域职业发展标准

以我国建筑师相关职业资格制度为例，注册建筑师在我国属于准入类国家职业资格，现形成了包括专业教育、资格考试、注册管理、继续教育等多环节、较完备的职业资格管理模式，是我国建设领域各职业资格制度中较为先进的代表。但综合其运行效果来看，仍存在职业定位不清、教育与实践衔接不良、考试标准拟定经验性过强、继续教育体系化建设有待完善等问题，社会上对于注册建筑师的职业定义存有诸多不同的解读，部分人将“注册建筑师”定义为每个建筑设计从业者都应该具备的普遍水平，部分人将其定义为只有少数人才能具备的精英水平。

针对上述诸多问题，可以充分参考俄罗斯职业资格体系管理经验，研究制定符合我国建设领域发展特点的“职业发展标准”。仅以建筑师为例，标准在明确注册建筑师职业定位的基础上，可以上位纲要的形式，统领专业教育、资格考试、继续教育等各职业资格管理环节，进一步完善注册建筑师职业资格管理体系的闭环建设。

一是职业发展标准的设立有利于根据我国具体国情，明确符合建设领域发展特点的职业定位。以建筑师为例，在标准制定过程中可整合城市更新、智慧城市、智能建造、海绵城市、乡村振兴等新发展理念，明晰从业人员的职业活动范围与领域分支，提出一级与二级注册建筑师相对应的知识、技能和能力要求。此举在推动从业者明确从业所需职业能力与职业发展方向的同时，还可促进相关职业定义在社会面的普及推广，为建设领域不同职业从业者开展执业活动提供良好社会环境。

二是职业发展标准的设立有利于进一步健全资格考试工作。以注册建筑师资格考试为例，作为准入类国家职业资格考试，其考核内容主要为拟从事相关工作所必备的学识、技术和能力。标准作为职业资格管理体系中的上位纲要，其中围绕注册建筑师职业定位、职业活动、领域分支等方面的相关内容，可为设定考试大纲及考核内容提供参照坐标，以业务实践所需技能、知识和能力为核心出发点，可有效健全考试工作的科学性、一致性，更好地以市场需求为导向，为行业选拔人才。

三是职业发展标准的设立有利于完善专业教育标准与继续教育体系化建设。标准以明确建设领域不同职业的定位与职业活动方式，阐明了对行业所需人才的具体实践要求，作为职业资格管理体系的“一头一尾”，在开展专业教育与继续教育时便可充分借鉴标准中的相关要求，按照行业发展对人才能力的需求，持续优化专业教育标准与继续教育课程体系建设，从强化人才培养角度，推动建设领域职业资格制度良好运行。