“以县为主”农村义务教育管理体制存在的问题和对策

田伏虎　阎世笙　孙刚成

摘要：“以县为主”的农村义务教育管理体制的实施意义极其重大。但是，在“税费改革”背景下开始实施这一管理体制却遇到了很多问题。深入研究这些问题，因地制宜、积极探讨解决问题的出路和对策，有望对这一体制的有效实施起到抛砖引玉之功。

关键词：农村义务教育；以县为主；教育投入

中图分类号：G40058文献标志码：A文章编号：1002－0845(2006)10－0034－02

一、“以县为主”的农村义务教育管理体制实施中出现的问题

1．许多县难以承受农村义务教育的重任

在税费改革之前，农村义务教育的经费主要来源于三个方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收的“三提五统”中的“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”［1］。税费改革和“以县为主”的农村义务教育管理体制实行后，西部地区的大部分县区和中部地区的一些贫困县，县级财政极其困难，个别地方财政收入只有100多万，无法支撑应该分担的教育投入义务，难以足额筹集教育事业费，乡镇教师工资仍然不能按时足额发放，致使原本就很难支撑的农村义务教育雪上加霜。

2．许多乡镇的办学积极性明显下降

实行“以县为主”的管理体制之后，乡镇领导普遍感到对义务教育没有责任了。他们把发展义务教育的责任完全推给上级政府，不再像原来那样重视教育了。许多县原来规定“学校危房改造、维修、建设等由乡镇负责”，现在，乡镇、村直接把改造危房的责任推给学校，乡镇不再过问改善办学条件的事，致使学校条件每况愈下［2］。

3.农村义务教育教师队伍素质偏低，且数量不足

目前，农村仍有部分代课教师，这些教师学历层次低，素质也较差。另外，农村学校工作条件差，教师待遇低，致使农村中小学骨干教师大量流向城市，而且师范院校的毕业生不愿意到农村中小学任教，这样就造成了农村中小学教师素质偏低、且数量不足。

二、“以县为主”的农村义务教育管理体制的出路

1．依据我国地区发展的不均衡性，慎重考虑“以县为主”管理体制的适用范围

从《国家八七扶贫计划》中的578个贫困县来看，我国贫困地区集中分布于西南、西北和中部的部分省区，其中云南、陕西、贵州、甘肃、河北、山西、四川、内蒙古、广西、河南、新疆和湖北等12个省区的贫困县占了全国总数的78．55％［3］。这些贫困地区的共同特点是经济落后、交通不发达，但各个贫困区域之间个别差异显著，甚至一个区域之内也不尽相同。以致有人说我国包括“四个世界”，即东部发达地区、中部地区、西部落后地区和“特别贫困地区”。所以就贫团地区的状况看，简单地将我国划分为东部、中部和西部三种类型地区，进而制定一些大政方针并统一实施，难免会产生许多问题。

“以县为主”的农村义务教育大政方针是应该肯定的。而且这种教育管理体制实质是要求我们将大的区域类别分解到“县”，根据各县的具体情况，因地制宜，建立适合各县特点的管理体制。另外，全国农村教育工作会议出台农村义务教育“以县为主”政策主要是针对欠发教师工资问题而言的，如果有的地方并无拖欠教师工资现象，一刀切“以县为主”将很可能弱化乡镇对教育投入的责任，影响乡镇对教育投资的积极性。

2.尽快建立符合不同类型地区的农村义务教育财政分担体制［４］

(1)东部发达省份：农村义务教育投入试行按生均成本进行分担。东部发达地区各省(市)，经济形势较好，其农村义务教育完全可以以省(市)为单位，城乡一体统筹规划教育事业，城乡一视同仁，按照生均教育成本分担教育经费。

(2)中部地区：农村义务教育投入试行按人均GDP分类分担。中部地区人口多，省情、县情差别较大。以人均GDP为基本依据，科学制定农村义务教育经费分担办法还是可行的。在执行国家统一生均经费标准和工资水平的前提下，中央财政可以对中部地区农村义务教育进行经费包干，同时可以用转移支付的方式承担一定比例的教师工资。

(3)西部欠发达地区：农村义务教育试行按经费需求的性质分担。西部欠发达地区，多数县县级财力薄弱，据调查，在部分国家级贫困县中，县财政每年收入的全部都不够支付教师的工资，更无从顾及教育事业的其他投入。笔者建议，在西部欠发达地区，农村义务教育试行按经费需求的性质分担：由国家发放教师工资，并配套地方补贴，经费投入约占60％左右；省(自治区)政府负责建设校舍和学校设施经费，经费投入约占20％左右；县级政府负责公用经费，配仪器，保设备，添置图书资料，经费投入约占15％左右；乡级政府负责维护学校设施，经费投入约占5％左右。这样就可以大大稳定农村中小学教师队伍。而地、县、乡财政用于教师工资的部分转向对学校基本配置和维护后，会便于国家和省级政府加强对地、县、乡农村教育办学条件达标情况的督导检查。这样，地、县、乡各级政府办好农村教育的积极性就可以充分发挥出来，农村教育问题也就可以解决了。

(4)特别贫困地区：农村义务教育投入试行完全由中央和省级财政分担。中央和地方分税以来，中央财政得到了极大增强，现在中央财政和省级财政已经完全有能力承担对特别贫困地区农村义务教育的投入了。如果中央财政在省级财政的配合下将特别贫困地区农村义务教育投入的责任完全承担起来，不再要求贫困地区配套资金，这将会大大鼓舞特别贫困地区农民的士气，激发他们生产的积极性，产生良好的社会效益和经济效益。

三、“以县为主”的农村义务教育管理体制改进中应采取的措施

1．建立教育经费使用管理的监督机制

(1)确保义务教育经费投入。要想确保义务教育经费投入，必须做到以下几点：一是依法规范和保证财政性教育经费的增长，政府财政预算按“三个增长”的要求安排和划拨教育经费，做到年财政性教育经费占GDP的比例达到4％，并首先保证义务教育需要。二是落实《教育法》规定的“各级政府的教育经费支出，按照事权和财权统一的原则，在财政预算中单独列项”，切实做到教育经费单列，实现教育事权与财权的统一。并明确各级政府向同级人大或其常委会专题报告年度义务教育经费预算及预算执行情况的制度，以加强人大对义务教育经费的监督职权。三是加强执法力度，采取有力措施，足额征收用于教育的税收，并按规定划拨给教育部门［5］。

(2)规范转移支付。目前，我国实行的转移支付是参考农村教育附加定的基数，并不是以农村教育的发展需要为前提来定的，而且当前转移支付的程序比较混乱。所以，我们必须在重新核定转移支付数额的基础上，明确转移支付的数量和用途，严格程序，规定兑现时间，制定保障措施，一级抓一级，尽快建立规范的义务教育财政逐级转移支付机制。

(3)建立和完善监督机制。在义务教育经费上要建立既有权力又有权威的监督机构来保证义务教育的正常运转和快速发展，每年定期督察两次，不定期督察一至三次，并坚决做到一有反映，随时督察。在教育经费的预算、管理和使用方面，赋予监督机构以知情权，使各级政府的教育行为均受到监督，尽快建立起一种上下级政府间相互监督的透明机制，为农村义务教育的发展提供制度保障。

2．进一步明确乡镇和村的办学义务与责任，充分发挥乡镇和村的办学优势

乡镇政府是国家的一级政权机构，义务教育政府办，乡镇是有责任的。另外，乡镇和村的办学优势在于就近和熟悉情况，能更好地做好家长工作，组织学龄儿童及时入学、控制辍学率和维护学校正常教学秩序。所以乡镇要保证农村义务教育的实施，按照法定程序改善办学条件，及时进行危房改造，维护学校正常秩序，做好学校新建、扩建、改建、迁建所需用地等工作；村民委员会作为村民自治组织，有权根据群众意愿办好包括教育在内的各种公益事业，并通过“一事一议”解决农村小康社会建设中教育发展的问题，将农民群众对教育的要求和对教育的支持付诸实践［6］。

3．依据实际情况，重新核定农村教师编制

我们调查看到，农村学校办学点分散、班额小、年级齐全、课程门类齐全等因素造成教师编制比较紧张。有的课无人教，或一个教师教几门课，甚至一个教师采取“复式教学法”教几个年级的多门课程。另外，在农村，我们除了要求教育要保证其质量外，还提倡农村教育为“三农”服务，提倡“三教结合”、“农科教统筹”，等等。如此繁重的任务，不仅需要农村教师参与，还需要农村教师唱主角。所以农村教师编制总量应当根据教育事业发展规划、生源变化和学校布局调整等情况定期调整，实行动态管理，并在生师比配置标准上适当多于城市学校。

4．加快政府决策向立法程序推进的步伐

国务院办公厅印发的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确提出农村义务教育实行“以县为主”的管理体制。这是国家在新形势下针对农村义务教育出现的新情况、新问题而做出的重大决策。但如果从法理的角度讲，法律是高于政府文件的，已有的法律法规在立法机构尚未宣布停止执行或废止之前，仍然有效力，政府文件如果和法律发生抵触或矛盾，要以法律为准。鉴于此，我们必须尽快修订《教育法》和《义务教育法》中与此相抵触或矛盾的部分，将有关政策提升到法律高度，转化为人民的意愿和国家的意志，为完善“以县为主”的农村义务教育管理体制创造良好的法律环境［7］。

另外，只有用法律形式科学规范各级财政对农村义务教育的责任和义务，才能从源头上保障农村义务教育发展的物质基础，防止农村义务教育经费被挪用、克扣现象的发生。为此，许多“两会”代表呼吁建立《义务教育投入法》和《义务教育投入保障条例》等法律法规，从法律角度明确各级政府对义务教育的投入责任、投入比例和奖惩标准，使农村义务教育的投入与管理有法可依、有章可循。

参考文献：

［1］刘晶，葛颜祥，耿春燕，王爱丽．税费改革后农村义务教育投入机制的思考［J］．新疆农垦经济，2004(2)：49-52．

［2］邵锋．农村义务教育投入体制变迁及当前存在的问题与对策［J］．河北师范大学学报，2005(3)：70-74．

［3］司法部．司法部关于确定国家司法考试放宽报名学历条件地区的原则意见［EB/OL］．http://www.peixunwang.com/fpx.htm,2005-10-10．

［4］袁桂林．农村义务教育“以县为主”管理体制现状及多元化发展模式初探［J］．东北师范大学学报，2004(1)：115-122．

［5］梁全进．实行以县为主管理与教育经费分担相结合［J］．基础教育研究，2002(10)：3-5．

［6］谢延龙．农村义务教育“以县为主”管理体制存在的问题及对策［J］．内蒙古师范大学学报：教育科学版，2004(6)：37-39．

［7］张守祥．“以县为主”农村义务教育管理体制存在的问题及建议［J］．教育科学研究，2004(1)：24-26．

〔责任编辑：李贵林〕