来华留学高等教育的政策分析与制度变迁

郭秀晶　王霁霞

〔摘要〕新中国成立以来来华留学高等教育经历了四个不同的历史发展时期，取得了一定的成就。从来华留学高等教育的发展历程来看，制度的变迁和创新及其所塑造的制度环境的变化，是引致来华留学教育发展的重要原因。来华留学教育制度存在发展战略认识的模糊性与制度非均衡性。要解决这些问题，必须发挥强制性制度变迁的积极作用，促进我国高等教育境外消费出口市场的发展，并对相关领域制度进行完善，从而实现来华留学高等教育制度的良性发展。

〔关键词〕高等教育；历史发展；制度变迁

〔中图分类号〕 G64 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2008）04-0141-05

从历史发展的纵向考察，无论从教育对外开放的国际教育交流与合作的角度，还是从加入WTO后的教育服务贸易角度，来华留学教育均取得了一定的成就。究其原因可能是多方面的，不同学者可以从不同的角度加以阐析，但有一点是肯定的，这就是转型期我国各种制度的变迁和创新及其所塑造的制度环境的变化，是引致来华留学教育发展的根本原因之一。本文将从全新的制度变迁的视角，来解释和探究促进和影响来华留学教育发展的内在制度动因，通过对相关政策的梳理与分析，研究来华留学教育制度变迁中的路径依赖以及制度创新等问题。

一、来华留学高等教育的政策分析

从发展阶段上看，来华留学高等教育的发展包括四个时期：第一个时期，1950年—1977年，即新中国建立至我国实施改革开放政策以前。这一时期我国招收留学生政策的一个主要特点是根据外交战略需要制定招收政策，主要为我国建立外交关系的友好国家培养人才，并且所有来华留学生都享受我国政府提供的奖学金。来华留学生高等教育数量非常有限，主要为国家外交战略服务，意识形态是影响留学生招收和培养工作的关键因素。[1](21-25)第二个时期，1978年—1989年。这一时期世界政治格局发生了巨大的变化，东西方两大阵营对峙的格局逐渐被三个世界的格局所代替。党的十一届三中全会后，我国提出以经济建设为中心，实行改革开放。这一时期，我国接受自费留学生（包括长期生和短期生）人数迅速增长，累计已达到26522人。第三个时期，1990年—2000年。这一时期由于中国进一步深化改革，扩大开放，我国在招收政策上做出积极的调整，来华留学教育事业迎来的空前大发展的时期。1990年—1999年十年间，我国累计接收来华留学生284424人，约是1950—1989年四十年间累计接收来华留学生总数的4倍。具有接收来华留学生资格的高等学校从1990年的192所扩大到2000年的346所。第四个时期，2001年至今。进入新世纪后，在全球经济一体化和教育国际化的推动下，留学生教育进入了国际服务贸易领域并以境外消费的形式受《服务贸易总协定》（GATS）规范的新发展阶段。境外消费在国际教育服务贸易领域中所占市场份额最大，特别是高等教育境外消费已成为世界范围内最具产业化性质和开放程度最高的国际教育服务贸易形式。在政府的主导和大力支持下，来华留学生高等教育规模不断扩大，十五期间来华留学生的增长幅度每年都在20%左右，2007年自费来华留学生已约占当年来华留学生总数的95%。中国已经累计接受来华留学生123万人次，一个全方位、多层次的教育对外开放格局已经基本形成，为进一步推动教育事业改革发展奠定了良好的基础。[2]

通过对1950年—2007年我国与来华留学高等教育相关的发展战略、规划、政策等制度性规定的梳理和分析，可以发现，来华留学高等教育的制度变迁主要有以下规律和特征：

（一）随机应变——制度变迁顺应来华留学教育发展的历史需要

众所周知，一国有关留学生教育的发展战略和政策是一国政府公共政策的重要组成部分，是政府根据一定时期的价值标准和合理性原则，对留学活动进行服务、控制和调节的制度性规定。一方面，它对留学事业的发展起着重要的指导和推动作用；另一方面，它又必须随着留学事业的发展和变化进行相应的符合国家利益的调整，否则就极有可能成为阻碍一国留学生高等教育发展的制度性障碍。建国以来，我国先后制定了许多关于留学教育的相关政策法规，并随着我国留学教育事业的恢复和发展不断完善。在制度变迁的过程中，既有一批规章及规章性文件因适用期限已过、适用对象消失或已有新文件代替，而自行失效或被后发的文件废止或内容有重大错误应予废止，并均停止了执行；同时也有一批法律法规及规范性文件为适应来华留学教育的新形势和新要求而被多次修订；更有一些法律、法规、规范性文件及国际条例和条约随着全球化、国际化趋势以及我国对外开放的深入发展而被制订并颁布实施。这种制度的变迁既有着其深刻的历史背景，同时也充分反映了来华留学教育的发展趋势。

在1950年—1978年间，我国颁布了大量的规章及规范性文件对来华留学教育予以管理和规范。这些规章和规范性文件为保障当时来华留学教育，主要是由我国政府提供奖学金的来华留学教育的顺利开展发挥了重要的历史作用。从内容上来看，这些规章及规章性文件非常具体的有针对性的对各人民民主国家来华留学生的管理、对外国留学生申请来华学习的条件和手续、外国留学生经费开支标准、外国留学生政治活动、生产实习、生活待遇、阅读和携带图书资料回国等问题都作出了相关规定。1978年至1990年间，随着我国允许自费来华留学，教育部、财政部进一步出台一系列政策文件并调整了有关自费留学的收费标准。但从总体看，这一时期的相关规定带有明显的政治色彩，文件均有不同程度的密级，开放性和透明度仍比较有限。当观念和历史局限性随着我国改革开放的深入发展而被逐步突破时，这些规章和规范性文件已经不能适应来华留学教育新的发展形势的需要，因此经相关部门审查而逐步被宣布废止。[3]

尽管这些规章和规章性文件已退出历史舞台，但是这种制度的变迁仍可以为我们提供一种清晰的历史发展轨迹。这种变化主要表现在：来华留学教育从建国初的单一的由政府提供奖学金的国际援助向逐步扩大自费来华留学规模发展；留学活动从单纯的政府行为，逐步向非政府行为转化，高等学校和消费者逐步参与到教育输出领域；由主要为各人民民主国家和社会主义国家培养留学生逐步向全方位、多层次的教育对外开放格局转变；留学政策的表现形式从内部文件向规章、法规形式过渡，留学政策逐步从内部规定走向公开化。

（二）先机而变——强制性制度变迁引导来华留学教育的发展方向

从20世纪90年代开始，由于建立健全社会主义经济体制的大政方针基本确立，我国经济外向型特征日益突出，政治、经济和文化领域的国际交往日益频繁，对外开放步伐日益加快成为这一时期我国社会经济发展的主要特征。特别是伴随着2001年我国加入WTO并对教育服务贸易做出相关承诺，如何应对全球教育服务贸易迅猛发展带来的挑战和机遇就成为我国教育对外开放政策关注的焦点。与此相适应，进入21世纪的我国教育对外开放工作也进入了一个快速发展阶段。从有关来华教育发展战略的相关政策的演变来看，有以下四个突出特征：

1、我国有关来华留学教育发展战略的制度变迁属于典型的强制性变迁。制度变迁是指一种或一组制度发生变更、替代、调整甚至创造的过程或事实，可分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。“强制性制度变迁”指的是由政府命令和法律引入和实行的制度变化过程，而“诱致性制度变迁”指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或群体在响应获利机会时自发倡导、组织和施行。[4](5)由于我国长期以来都是实行自上而下的集权管理模式，政府在制度安排的推动中发挥着重要的作用，具有很强的强制性制度变迁的色彩。因此，从来华留学高等教育的发展亦是如此，主要是国家依靠强制力自上而下推动的结果。扩大、鼓励和支持教育领域的对外开放成为政策的主导方向。

2、从教育产业的视角开始审视教育对外开放工作的定位和作用的政策意图初步显露，鼓励高等教育服务竞争，在服务贸易领域逐步扩大和规范留学等境外消费模式服务贸易的发展规划被初步确立。我国在《服务贸易发展“十一五”规划纲要》中的“推进形成全方位、多层次的服务贸易发展格局”部分明确提出“顺应世界范围内服务贸易发展趋势，推动服务贸易多层次发展。稳步发展电讯、咨询等跨境交付模式服务贸易，逐步扩大和规范旅游、留学等境外消费模式服务贸易，不断提升发展质量和水平，夯实我国服务贸易发展基础。”

3、“深化改革，完善管理，保证质量，积极稳妥发展”的来华留学工作方针和“扩大规模、提高层次、保证质量、规范管理”的发展目标成为指导来华留学教育发展的重要原则。我国在《高等学校接受外国留学生管理规定》（中华人民共和国教育部、中华人民共和国外交部、中华人民共和国公安部令［2000］第9号）明确提出“为增进我国与世界各国人民之间的了解和友谊，促进高等学校的国际交流与合作，加强对接受和培养外国留学生工作的规范管理，高等学校接受和培养外国留学生的工作，应当遵循“深化改革，加强管理，保证质量，积极稳妥发展”的方针”。并在《国务院批转教育部2003—2007年教育振兴行动计划的通知》（国发［2004］5号）明确提出“深化留学工作制度改革，扩大国际间高层次学生、学者交流。实施中国教育品牌战略。按照“扩大规模、提高层次、保证质量、规范管理”的原则，积极创造条件，扩大来华留学生的规模。深化政府奖学金管理制度改革，完善外国留学生教学与生活管理制度”。

4、制度改革成为促进来华留学高等教育发展的动力机制。致力于深化留学工作制度改革，深化政府奖学金管理制度改革，改革来华留学生的招生和管理办法，在学校教学体制和后勤管理体制改革的基础上，进一步建立和完善来华留学教育工作的管理机制和模式，努力为来华留学工作的发展创造更好的社会环境。在管理体制改革方面，对有关来华留学教育的学位授予权、招生录取权、接受留学生资格审批权、确定自费来华留学收费标准权等相关权力的管理权限的划分；在招生就业制度方面，对申请来华的外国留学生确立了学历水平、年龄限制、申请程序、选拔标准等方面的规定，并且针对享有政府奖学金和自费来华留学，学历教育和非学历教育，本科、硕士、博士、普通进修生、高级进修生等不同层次来华留学生制定了相应的招生制度；在教育质量方面，除在招生录取中尽量提高生源质量外，还通过一系列的制度设计，如对享受奖学金的来华留学生的年度评审制度、严格考核制度的来保障培养质量。

二、对来华留学高等教育制度的检讨

（一）发展战略认识的模糊性制约制度创新

目前我国对来华留学生教育的发展略在政策层面的表述还不够明确，认识还不够深刻。事实上，对来华留学生教育战略地位和发展目标正确认识和合理定位是影响我国高等教育境外消费出口市场发展的最根本的制度要素，也是指导来华留学生教育各项具体工作的根本依据。在教育部、外交部、公安部2000年颁布的《高等学校接受外国留学生管理规定》中，将目前我国发展高校留学生教育的总目的表述为“增进我国与世界各国人民之间的了解和友谊，促进高等学校的国际交流与合作”。然而，作为高等教育发展中的重要组成部分的留学生教育来说，这样的认识显然没有深刻体现来华留学生教育事业对于我国高等教育国际竞争力的提高、对整个教育事业发展的促进、对国民经济和社会发展的贡献、对我国国际战略地位提升和国家软实力提高的整体意义。

一直以来，我们都把教育视为福利事业，而忽略了教育，特别是以境外消费出口方式提供了高等教育在国民经济和社会发展中所体现出的产业性的特点。在当今世界经济全球化以及教育市场不断开放的大背景下，在面临我国向GATS作出对高等教育境外消费无限制承诺以及教育服务贸易逆差日益加剧的状况下，我们对来华留学教育的产业性以及可贸易性的认识和实践，对国际留学生教育已由国际间援助转向国际服务贸易的历史演进与变革，必须作出清醒的判断和有效的回应。虽然商务部发布的《服务贸易“十一五”发展规划》已明确提出发展“留学境外消费服务贸易”，但是自2001年我国加入WTO以来，在我国有关教育发展战略中却仍未从境外消费出口的角度对来华留学生教育提出任何发展目标和发展规划。近十几年来，西方发达国家越来越认识到高等教育境外消费出口的明显利益，更是把推进高等教育境外消费出口市场的发展作为国家的重要发展战略之一。由于来华留学高等教育的发展与制度变迁一直有着密切的相关性，因此，留学来华高等教育进入教育服务贸易领域后，有关留学教育的制度，特别是有关来华留学教育的发展战略和政策就成为了对我国高等教育境外消费出口市场发展方向、发展规模和发展速度产生直接影响的决定性因素之一。而当前，对来华留学生教育的发展战略认识的模糊性已成为我国高等教育境外消费出口发展的最根本的制度性制约。

（二）路径依赖导致制度非均衡特征凸现

路径依赖是新制度经济学中的一个重要概念，它是制度变迁理论的一种极为重要的分析方法。新制度经济学家道格拉斯·C·诺斯（Douglass C. North）认为，制度变迁如同技术进步一样，具有报酬递增和自我强化的性质。就是说，某种制度安排一旦完成，它可能就会根据其固有的惯性沿着既定的方向前进，并且在以后的制度变迁过程中得到自我强化。沿着这一既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，并且不断得到优化，也有可能顺着原来错误的路径前后，甚至被“锁定”在某种无效的制度状态之下，最终导致社会经济发展的停滞。而制度非均衡是指制度的供给与需求不相适应。从这一意义上讲，制度非均衡也是制度变迁或变革的必要前提和条件。制度非均衡包含两层含义，一是制度的供给不足；二是制度的供给过剩。

当前，在有关我国高等教育境外消费出口市场的制度安排中表现出明显的路径依赖。长期以来，我国仅以国际援助、国际交流为目的发展来华留学教育的制度安排，使得来华留学教育在进入教育服务贸易受GATS规范的新发展阶段后仍沿着原来的路径发展，与高等教育境外消费出口市场的产业化运作模式的需求不相适应。“路径依赖”的存在使得我们的制度供给滞后于我国高等教育境外消费出口市场发展的需要，从而导致了制度非均衡的特征凸显。这一方面表现在制度供给不足，尽管我们已经在制度建设方面做出了巨大的努力，但仍存在制度建设的系统性不够、制度冲突、缺失及制度失效等问题。特别是对有关规范、鼓励、推动高等教育境外消费出口市场发展的相关政策的供给不足。而另一方面则表现为强制性制度变迁的特性使得我国对来华留学政策的供给过剩，主要是在于高校的主体法律地位和自主权方面仍存在着一定程度的政府权力的制度性入侵。缺乏有效的教育产权制度，必然影响和制约我国高等教育境外消费出口市场的发育。更为突出的问题是，这种制度非均衡主要来源于来华留学政策供给不能适应高等教育境外消费出口市场的需要。加入WTO后，我国高等教育被纳入国际服务贸易范畴，受到世贸组织原则和服务贸易总协定约束。国外高等教育服务规模化集约经营的方式、产业化发展的模式、市场自由配置教育资源的思路，对我国留学生教育的管理思想、管理体制形成了巨大冲击，深刻影响并将改变我国高等教育的发展模式，推动我国高等教育境外消费出口向产业化方向发展。根据GATS的精神，国际教育服务贸易一般不涉及关税与贸易壁垒问题，而是旨在改革各国限制性的教育法律与法规。具体来说，世界贸易组织提倡成员国相互开放教育市场，减少在市场准入方面的限制；鼓励所有成员国到海外办学；允许外国教育机构在所在国颁布发学位证书或学历证明；鼓励成员国之间相互承认学位证书或学历证明；支持专业人才流动，减少移民限制；取消政府对教育市场的垄断，减少对本国教育机构的财政补贴等。[5]但是，目前我国许多留学政策如上述有关留学生的管理体制、招生与就业、奖学金与自费标准、质量保障等政策仍在一定程度上滞后于国际教育服务贸易发展的新形势需要。总体上缺乏对高等教育境外消费出口市场发展的必要性和紧迫性的认识，缺乏相关的促进教育服务贸易发展的鼓励政策，缺乏具体的规范化发展高等教育境外消费出口市场的法律保障。而这在根本上源于我国仍缺乏明确地对高等教育境外消费出口定位的总体规划与战略部署。

三、完善来华留学高等教育制度的建议

综上可见，现阶段，我国应发挥强制性制度变迁的积极作用，有效的转变路径依赖中的制度“锁定”状态，适应来华留学教育发展的新形势，从鼓励高等教育境外消费出口的角度，制定明确的应对世界教育服务贸易发展的战略和规划。特别是在当今世界各国高等教育境外出口市场竞争日益激烈的形势下，美、英、法、德、日、澳等市场规模居于前七位的主要高等教育输出国，为在全球市场的分割中占用并保持其竞争优势，因而制定并实施了一系列的有利于高等教育境外消费出口市场发展的制度和政策。而一些新兴的教育服务贸易蓬勃发展的国家，如新西兰、新加坡、马来西亚等国亦针对本国的实际需要采取了有效的促进性发展措施。各国在确立明确稳定的国际教育战略、制定完备的发展规划和配套措施、多渠道扩大境外消费出口的供给、多举措消除境外消费出口壁垒、保障高等教育境外消费出口产品的质量、健全高等教育境外消费出口的附加服务体系等方面的制度创建，可以为我国完善高等教育境外消费出口市场的制度体系提供有益的经验和启示。我国应在充分吸取别国有益经验的基础上，通过制度的创新与完善，以推动制度变迁来促进发展我国高等教育境外消费出口市场的发展。当然，开展高等教育境外消费出口市场的政策研究还涉及到入学和公平、财政和成本、知识产权保护、留学生服务法律的制订等一系列制度问题，要实现来华留学领域的制度均衡，还必须进行深入的研究与探索。

〔参考文献〕

［１］田正平.中外教育交流史［M］.广州：广东教育出版社.2004.

［２］教育部副部长章新胜.中国累计接受留学生123万人，增长率超过出国留学.中国网:http://china.com.cn.2008-08-15.

［３］国务院关于明令废止和宣布自行失效的教育法规及法规性文件目录（1949-1984）（一）；国家教育委员会关于公布废止与自行失效规章及规章性文件目录的通知（二）（［89］教策字002号1989年8月7日）.

［４］林毅夫.诱致性制度变迁与强制性制度变迁.现代制度经济学［M］.北京：北京大学出版社，2003.

［５］邓世荣.梁若冰.国际高等教育服务贸易市场构成状况［J］.教育与经济.2004(2).

（责任编辑郭德侠）

The Policy Analysis and System Transition of Chinese Higher Education

for International Students

GUO Xiu-jing WANG Ji-xia

（Management School Tianjin University, Tianjin 300072;

University of Science and Technology Beijing, Beijing 100083，China）

Abstract: Since the establishment of People's Republic of China, Chinese higher education for international students has obtained great achievements, which can be divided into four different historical periods. From a historical perspective, the main causes that decide the developing direction of Chinese higher education for international students are the system transition and renovation， and the circumstance changes caused by such transition. The problems of the exiting higher education system are the obscurity of understanding on the developing strategy and the imbalance of the system itself. We should elaborate the positive function of compulsory transition of system to promote the development of abroad consummation market of higher education. Furthermore, we should perfect relevant systems to realize the healthy development of Chinese higher education for international students.

Key words: higher education; policy analysis; system transition