建国６０年中国城市体制的变迁与改革战略

陈剩勇　杨馥源

摘 要：建国60年来形成的以地域性行政建制为主的中国城市体制，存在明显的“过度行政化”弊端，城市行政层级过多（包括省级、副省级、地级、县级、乡级建制镇五个层级）、城市型行政区的地域化、城市政府间的横向合作机制不健全等问题，严重制约着中国城市经济社会的发展和城市化进程的推进。为适应中国城市参与全球化竞争和区域社会经济发展的内在需要，必须彻底改革行政层级控制和权力收放的传统“统治”模式，建构起一种以治理型城市间关系模式为主导的中国城市宏观管理的新体制。

关键词：城市体制；过度行政化；城市型行政区的地域化；治理型城市间关系；改革战略

中图分类号：D63; C93; 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)08-0019-10

在现代工业社会，城市是经济、社会和文化发展的主要载体，大、中型城市更是社会经济活动的动力中枢。建国60年来，尤其经过改革开放30年的发展，中国初步完成了从传统农业文明的乡村社会向现代工业文明的城市社会的转型。到2007年末，中国已有655个城市，其中地级及以上城市287个；全国城镇人口达59379万人，占全国总人口的比重为44.9%；加上没有城市户籍而被人为排斥在统计数据之外的上亿进城劳工，中国的城市化率实际上已经超过了50%；地级及以上城市（不包括市辖县）地区生产总值157011亿元，占全国GDP的63%。地方财政预算内收入14066亿元，占全国地方财政收入的59.8%①。城市已经成为引领经济社会发展和现代化进程的火车头，成为中国直接参与全球竞争的主体力量。城市体制是一个国家运用政治权威对城市的经济社会资源进行组织动员、管理控制时运用权力的模式。它既包括中央政府对城市总体上的宏观管理体制（即“市制”），也包括单个城市内部的微观管理体制。中国是一个国家主导的社会，城市体制是否科学合理，是否适应城市发展的需要，直接影响着城市运转的效率和功能的发挥，是关系到城市能否科学和可持续发展的一大关键。科学合理的城市体制能促进城市的发展和进步；反之，则将阻碍和滞缓城市的发展。因此，如何进一步理顺城市体制、完善城市管理，促进城市治理和城市的健康发展，已经成为执政党和政府必须妥善因应的重大课题。詹姆斯•坎顿在《超限未来》一书中指出：“对于解决庞大的人口的所有需要，以及中国如何管理城市等问题来说，未来30年将是非常关键的。”全面回顾建国60年来城市体制的变迁过程，科学地总结市制变迁的经验教训，探讨完善中国城市体制的政策思路，以回应中国城市化进程中产生的问题与挑战，就显得迫切而有现实意义。

一、建国60年城市体制演变过程的简单回顾

近代中国城市的形成和发展是一个历史的过程，与此相对应的现代城市体制，是在中国现代化的过程中形成并随着经济社会的发展而不断调整和完善起来的。 建国之初，城市管治基本上延续了民国体制，对设市标准和城乡划分作了严格的规定：市是人口密集的聚居“点”上的行政建制，城市政府是在城乡分治框架下，独立于地域性政权的城市型行政组织，其居民主体是从事第二产业和第三产业的市民，即所谓非农业人口。应当说，这种城市体制还是比较符合世界通例的。在民国院辖市和省辖市基础上，新中国确认了专员公署对省辖市的管辖权，并把直辖市（即院辖市）交给大行政区管辖，从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制，发展重点则放在专署辖市（即县级市）以上的各种市建制方面。但城乡分治这一基本点在很长时间内则未发生大的变化，市域仍然还是城市建成区及其有限周边地带，县域为传统农村地区，市县实行分置。

20世纪50年代，农村实行统购统销和合作化以后，城乡之间的市场和商品联系被政治权力强行切断，政府越来越依靠行政力量来保障城市蔬菜和副食品的供应，随之而来的便是城市郊区的不断扩大。1948年，北京市区周边只设8 个郊区县，城郊面积共654 平方公里，郊区人口仅48万。而到1958年，北京市增加郊区面积约8200平方公里，增加郊区人口约200 万（注：参见韩光辉等《北京城市郊区的形成及其变迁》，《城市问题》1987年第5期。)。其他一些城市也有类似的郊区扩展过程。这种趋势在“大跃进”失败后受到遏止。

市管县的体制虽然起源较早，早在建国之初，省辖市无锡和兰州就开始实行市领导县的体制,分别管辖属下的无锡县与皋兰县。此后，大区辖市旅大、重庆、天津和省辖市贵阳、本溪等，也陆续实行了这种市领导县的体制。但从全国的情况看，市管县的体制尚属特例。

改革开放以后，随着工业化、市场化和城市化进程的推进，建市的标准逐渐放宽，城市体制发生了比较大的调整和变化。从1982年开始，经过地市合并、市管县、整县改市、撤县并市、计划单列市等一系列体制改革和调整，中国的建制市逐渐演变成为一种地域型的行政建制；城市政府逐步变为和省、地、县、乡等政权一样的地域性行政组织（注：参见杨长明《城市管理体制必须进一步深化改革》,《开放时代》2000年第12期。)。

地市合并和市管县体制是1982年开始实施的。是年中共中央51号文件正式提出改革地区体制、实行市管县体制。年末，江苏省率先试点，并于翌年开始逐步推向全国。1983年2 月15日，中共中央、国务院再发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，地市合并后来演变成了地区改市。地市合并给中国的行政区划体系带来两大变化：一是地市合并以后，地区一变而成为地级市，从省政府的派出机构转化为一级政府，中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制，亦即绕开宪法规定增设了一级政府。二是地市合并使地级市成为领导县的市，导致地级市建制由20世纪50年代基本上是一种城市型行政建制演变为20世纪90年代的地域型行政建制。自1982年底至1998年底，全国的地区数从170 个减少到66个，地级市的数量从109 个增加到227 个。

撤县设市的体制调整始于1979年。最初由广东省以撤县设市的模式建立了珠海市和深圳市，在四川省建立了乐山市。到1983年，撤县设市形成了一个高潮，当年有 39个县改成了市。1986年4 月19日，国务院批转民政部的《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，该报告提出不仅要“切块设市”，即把达到标准的镇改为市；还要“整县改市”，即把符合条件的县撤县设市。1993年以后，每年以“切块设市”的方式新设立几十个县级市，整县改市模式基本替代了切块设市模式。由此，县级市与地级市一样，也已经从城市型行政建制转变成一种地域型行政建制。

城市计划单列体制是改革的产物。从1983年起，中央政府为了发挥区域中心城市对周边地区的辐射带动作用，先后将16个城市确定为享受省级经济管理权限的计划单列市，分别是重庆、沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、杭州、宁波、厦门、济南、青岛、武汉、广州、深圳、成都、西安。后来由于计划单列的省会城市与省的摩擦日益突出，1993年中央决定撤消省会城市的计划单列。作为一种政策上的平衡，同年，中央编制委员会对曾经单列过的10个省会城市和重庆、深圳、厦门、宁波、青岛、大连6个继续单列的城市明确为副省级。从此，就有了所谓的“副省级城市”。

值得一提的是，1997年7月、1999年12月，香港、澳门先后回归祖国，我国从此有了两个含有邦国性质的城市，即作为特别行政区的香港和澳门。此外，为促进三峡水库的建设，中央政府于1998年将计划单列市重庆从四川省分离出来，升格为中央直辖市。在全国4个直辖市中，重庆是全国面积最大、下辖县市数量最多的地域性行政建制城市。但从严格意义上来说，重庆更像是一个省。

总之，中国城市管治体制经过建国60年来的发展，不仅形成了以地域性行政建制为主的城市模式，而且形成了多样化的城市类型，城市的层级繁多，政府机构庞杂。

二、中国城市的类型划分与城市政府的机构配置

根据宪法及相关法律的规定，从国家结构制度、政权组织形式和行政管理层级等层面审视，现阶段中国的城市主要有以下几种类型。

从国家结构制度的层面，中国的城市有三种类型：（1）作为国家基本行政单位的城市，即北京、上海、天津、重庆4个直辖市。（2）作为地方行政单位的设区的市和不设区的市，由于不设区的城市往往下辖乡镇，所以中国基本没有作为基层行政单位的城市。（3）实行高度自治、具有邦国性质的城市，即作为特别行政区的香港和澳门。

从政权组织制度的层面，中国的城市有四种类型：（1）中央直辖市是中央政府辖下拥有相应的立法、司法、行政、军事四种权力机构的城市；（2）作为特别行政区的香港和澳门是拥有完全独立的立法、司法和行政三种权力系统的城市；（3）设区的市有两类，其中一部分是具有相应的行政、司法、军事等三种权力机构的城市，另一部分是具有相应的立法、司法、行政、军事等四种权力机构的城市；（4）不设区的市，一般都是两权城市，即有相应的司法权和行政权，而没有立法权。

从行政管理的层级看，目前中国的城市有以下几种类型：（1）省级城市（即中央直辖市），包括北京、上海、天津、重庆和香港、澳门；（2）副省级城市，这是中央和省、自治区共同管辖的城市，包括计划单列城市、省会城市（自治区首府城市）、经济特区城市；（3）地（州）级城市：由省、自治区管辖的设区的城市，这些城市大多由原先的地区（盟）行署转制而来；（4）县级市，这是由地区（盟）行署、地（州）级市管辖的不设区的城市，地区行署所辖县级市大多是行署所在地城市，大多存在于中西部地区；盟行署管辖县级市的情况存在于内蒙古自治区；地级市所辖县级市大多存在于沿海发达地区；州辖市一般是自治州所在地城市。此外，一些由省级政府直接管辖的不设区的市，虽然其干部可能享受副地（厅）级甚至正地（厅）级待遇，但这些城市本身应当还是县级行政建制，只不过是其干部高配而已。例如，由重庆管辖的不设区的城市合川、永川、南川、江津都属于这种情况；（5）乡级镇，包括县、县级市、旗和市辖区管辖的建制镇。可见，目前中国的城市政权组织系统包括有省级、副省级、地级、县级、乡级（建制镇）等五个层级，与广大农村地区的政权组织系统一起构成了具有中国特色的城乡双轨制地方管治体制。

中国城市体制随着经济社会和行政体制的发展而不断变化，目前在设区的市形成了内部的二级和三级混合设置，在不设区的市形成了一级和二级混合设置。地级以上的建制市一般均设置了区，在城区形成了“两级政府（市—区）、三级管理（市—区—街道）”的结构，在郊区、县形成了“三级政府（市—郊区或县—乡镇）、三级管理（市—郊区或县—乡或镇）”的结构。县级市均不设区，在城区形成了“一级政府（市）、二级管理（市—街道）”的结构，在郊区和乡镇形成了“二级政府（市—乡镇）、二级管理（市—乡镇）”的结构。街道办事处是为了适应城市管理上的需要，经由上一级人民政府批准设立的，作为市辖区、不设区的市政府的派出机关，本身并不是一级政权机构。

中国城市政府的机构配置情况，自1949年新中国成立以来，经历了几次较大规模的结构调整和体制改革。建国60年来，中国城市政府机构的结构调整大致可以划为三个阶段：

第一阶段从1949年至1956年，为城市政府机构初步建立时期，这期间城市政府的机构配置比较精简，政府设置的职能部门，一般在10到20个之间。

第二个阶段从1957年至1977年，这一时期城市政府机构的主要特点是，随着计划经济体制的建立，行政管理部门越来越多，越来越集中。到1965年时，一般市政府下设机构有20到50个部门。

第三个阶段从1978年至1992年，是全能型城市管理体制的鼎盛时期。改革开放之初，各地城市政府全面恢复了“文化大革命”前的机构设置，后来又随着以经济建设为中心的工作需要而不断地增设各种经济管理机构。到1982年，城市政府机构的配置达到了建国以来机构设置的最高峰，一般市级政府拥有的机构多达50到70个。为此，国务院在1982年进行了一次政府机构改革，试图精简机构，提高管理效率。

第四阶段从1993年至今，是城市行政管理体制不断调整和改革的阶段。为了适应市场经济体制改革和经济高速发展的需要，消除政府机构臃肿、人浮于事的弊端，国务院于1993、1998年先后两次推动机构改革，全国城市政府机构也随之进行了相应的调整和改革。现在看来，这些改革的成效并不明显。政府机构臃肿、人浮于事的弊端依旧。因此，党中央和国务院于2008年推出了实施大部制的机构改革战略，以期建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。目前，各级城市政府正在酝酿或着手推动与此相应的新一轮机构改革。

三、过度行政化：城市体制的缺失与城市发展的困境

中国城市体制历经百年变革，特别是经过20世纪80年代以来的一系列体制调整和改革，目前已经形成了以地域性建制为主、层级繁多，实行市管县、镇带乡的城乡合治体制。这种脱胎于计划经济时代的以城市政府间行政层级控制为主导的城市体制模式，虽然顺应了当时的历史实际需要，并促进了城市经济的发展，但是，当中国基本完成了从计划体制向市场体制的转型，尤其是工业化、市场化和城市化进程的高速推进，这种全能型政府模式的城市体制已经越来越不适应全球化和区域社会经济发展的内在需要，中心城市的辐射带动能力得不到有效地发挥，各种弊端不断显现出来。可以说，过度行政化是当前中国市制的主要体制性障碍。其主要表现是：

（一）城市行政层级过多

中国的城市小到乡级镇，大到中央直辖市，多达五个层级。以浙江省宁波市的溪口镇为例，它头上共有四个“婆婆”，在它与中央政府之间有奉化市（县级）、宁波市（副省级）、浙江省三级中间政府。行政层级过多会导致以下问题：

1、各级城市政府“职能同构”。按理讲，不同层级政府的职能结构是大不相同的，越是基层的政府，其职能结构的重心应该越接近于市场的边界，而越是高一级的政府，其职能结构的重心就越远离市场的边界；而且，凡是下级政府能够做的事情，上级政府就应该尽量放手，上级政府的工作重点应该放在下级政府管不了、管不好的事情上。而事实上，中国不同层级的城市政府拥有的职能却极为相似。下级政府能够做的事情，上级政府也在做，而且对于有利可图的还有可能争着做；下级政府做不了的事情，特别是那些无利可图的事务，拥有更多资源和权力的上级政府却不会主动来承担，要么熟视无睹，要么把责任推给下级政府。因此，从某种程度上来说，五个层级的城市（镇）政府的职能在很大程度上存在着同构性，各级政府的机构设置尽管有一些差异，但从总体上看是相同的。即使是中央直辖市，从机构和职能配置看，也不过是规模和管理范围更大的县级市乃至乡级镇而已。近年来层级相邻政府之间的利益博弈，导致各级城市政府之间的争权现象越演越烈，其根源就在于城市间政府职能的高度重合或同构。

2、行政效率低下。行政层级过多导致下情难以及时准确地上传，上情也难以及时准确地下达。中央的政策措施容易被中间层次的政府扭曲，下放的权力也很容易被中间层次的政府截留，而地方特别是基层的自主权也难以得到落实，这不利于调动基层政府的主动性、积极性和创造性。这些问题不仅影响了政令畅通，降低了行政效率，而且容易导致人浮于事、相互扯皮现象。

3、各级城市政府间的事权与财力的分配不规范。有学者指出：“四级完整的地方财政，在世界其他国家是闻所未闻的，要在如此之多的地方政府间规范化地分配事权和财力，几乎是不可能的。”（注：喻希来：《中国地方自治论》，《战略与管理》2002年第4期。虽然中国从1994年起实行了分税制，从法律上对中央的税收和地方的税收作了明确的划分；但是，对属于地方税收的那部分，省、市、县各级城市政府之间如何进行分配，法律并没有作出明确的规定。由此，各级城市政府之间的利益博弈就不可避免，讨价还价式的争吵就成了家常便饭。

4、城市政府层级繁多，容易造成城市政府层级的概念混淆。在国外，普遍的情况是所有的市在法律上都是平等的，层级都是统一的。而在中国，县级市叫市，省级的中央直辖市也叫市，不仅让外国人看不懂,就是中国人自己也不能完全正确地加以区分。

（二）城市型行政区的地域化

历史上，中国长期忽视城市型行政区和地域型行政区的差异。城市型行政区的地域化现象，实际上是传统的城市管治体制在今天的回潮。城市型行政区的地域化表现在以下几个方面: （1）市管县体制下一个地级市管辖区域过宽的问题。1983年以来，全国普遍实行市管县体制，有的市所管的县的数量甚至多达十多个。由于一个地级市管辖的区域过广，导致这些区域性的中心城市不能有效发挥其应有的经济辐射作用、难以带动周围县的发展。（2）大量的建制市特别是通过整县改市方式新设立的县级市，城市化的特征并不明显；尤其是在中西部地区，诸如城市人口的增加、城市规模的扩大、城市容量的提高等城市化加速期应有的特征并没有普遍出现，县级市与一般的县没有实质性的区别。（3）城市型行政区地域化最直接的后果，是造成了虚假的城市化，如重庆总面积82000平方公里，总人口3000余万，号称中国面积最大、人口最多的一个中央直辖市，实质上是一个省，而且是一个不小的省。这种虚假的城市化削弱了城市政府作为城市管理者的行政管理职能。中国城市的公共服务供给水平与西方发达国家相比普遍存在巨大差距，与此不无关系。

（三）城市政府间的横向合作机制不健全

城市政府间的横向关系，指的是作为管治主体、行政上不存在隶属关系的两个或更多的城市政府及部门之间的关系。改革开放以后，随着中央对地方的权力下放和市场化改革的推进，大大促进了各地区之间的经济合作，推动了区域性的城市政府间的横向合作。长三角、珠三角等城市群的形成正是区域相邻城市横向合作的产物。但是，由于中国的体制长期以来强调纵向层级的行政隶属关系，在区域间存在着严重的行政分割；而随着市场经济的发展和中央政府“放权让利”改革的推开，各地的城市政府越来越具有“经济人”特征,从而大大强化了各自的独立利益主体地位,使得各城市政府间的横向关系发展受到严重阻碍。

首先，在中国这样一个地域观念和地方主义传统根深蒂固的社会，一些城市政府出于自身利益的考量,在行政区范围内构筑了自我封闭、自我配套的经济结构体系,对经济活动进行“超经济强制性”封锁，有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动,人为分割要素市场,使区域性的公平、有序和自由竞争的统一市场一直难以形成。各个城市政府基本上是各自为政,缺乏系统的区域协调发展规划。地方保护主义使城市群、城市圈、城市带的区域经济发展有悖于一体化的发展方向,造成严重的重复建设和城市产业结构趋同，加剧了城市政府间相互分离的趋势，甚至成为危及整个社会经济稳定与协调发展的潜在因素。这一问题在近十年来长三角地区的上海、宁波、苏州等城市间的港口竞争中得到充分的体现。

其次，我国宪法缺乏对中央与地方政府权限进行明确划分的条款，关于城市政府之间关系协调的内容也少有涉及，这就造成了法律上的缺位与行政协调的缺失。在法治框架下合理竞争资源是各个城市政府的合理诉求，但在各级城市政府职能重叠同构、行政级别差异悬殊、彼此缺乏信任的情况下，很容易陷入竞争过度而合作不够、甚至是无所适从的困局。当利益牵涉到不同层级的多个城市政府时，建制级别高的城市更容易“近水楼台先得月”，从而使得城市间的横向关系协调和利益调整过程有失公正。

（四）城市建制的合法性不足

现行的城市建制缺乏法律依据：

1、（中央）计划单列市和副省级城市的设置不符合宪法的规定。宪法第三十条将城市分为三类，即中央直辖市，较大的市（即设区的市）和不设区的市，并没有（中央）计划单列市和副省级城市之规定。因此，这两者从严格意义上说都有违宪之嫌。这些城市的市长享受副省长的待遇，没有宪法依据。

2、市管市体制不合宪法。宪法第三十条规定较大的市可以划分为区和县，但没有规定这些城市可以划分为区、县、市。所以，地级市、副省级市、中央直辖市管市的体制没有宪法依据。

3、县级市和县级区管辖乡、镇不合宪法。宪法第三十条规定，县、自治县可以管辖乡、民族乡、镇，市辖区和不设区的市（即县级市）则不能划分乡、镇。目前市辖区和县级市普遍具有的管辖乡镇的权力，显然是不符合宪法的。

4、行署管市不合宪法。目前还存在一些地区行署和盟行署的设置，它们本身均没有宪法依据，它们管辖不设区的市自然也不符合宪法的规定。

四、大都市化、都市圈经济的兴起与中国城市体制改革的目标原则

中国城市体制的过度行政化弊端，严重制约着城市的发展和城市化进程的推进。从西方发达国家城市化的经验看，20世纪以来，美国等发达国家的城市化普遍进入了大都市化或都市圈阶段。大都市化体现在空间上，是一个由中心城市以及与该中心城市有着较高的社会经济整合度的邻近郊区卫星城市组成的巨大区域——大都市区或都市圈的出现。在美国，都市经济圈人口已经占到全国总人口的80％以上。在日本，近八成的国内生产总值集中在东京、大阪、名古屋、福冈等四大都市经济圈。在欧洲，大伦敦地区、大巴黎地区等是世界上历史最为悠久的都市经济圈，并且从巴黎经布鲁塞尔、阿姆斯特丹直到鲁尔、科隆，从曼彻斯特、利物浦到伦敦形成了若干个都市经济圈在地域上彼此相连的现象。都市经济圈已经成为区域经济的主要形式和参与国际竞争的主导力量。城市化发展进入大都市化和都市圈经济的出现，在中国的江南沿海经济发达地区也已初露端倪。其中，长江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大城市群汇集了全国超过30％的国内生产总值和高达70％多的外国投资，已经成为中国经济社会发展的巨大增长极。

大都市化和都市经济圈的形成，对中国各级城市政府的行政管理提出了更高的要求和挑战。由于大都市区一般都超出了地方政府甚至区域政府管理和服务的范围，其内部复杂的政治和经济结构对经济发展、社会状态以及人们的生活方式都具有深远的影响，这就迫使我们必须认真思考如何构建大都市区内的政府间关系，如何通过行政、经济等手段调整大都市区各利益群体的矛盾或冲突，以促进社会经济的稳定发展，从而为城市和国家综合竞争力的提升创造良好的条件。在这方面，美国等发达国家提供了改革体制、促进治理的经验。为了克服大都市区政治分散化所带来的种种弊端，美国联邦政府一直在不断探索新的城市体制，从中心城市兼并、市县合并、联邦式大都市政府构建等传统的结构性改革，到建立特区、促进政府间合作、加强城市县和建立区域性协调组织，从“统治”走向“治理”。发达国家城市体制变革和政府间关系重建的基本趋势是，政府间关系的合作化导向和纵向权力关系上的分权导向，从而最大限度地促进和实现地方治理。

在全球化和区域一体化的驱动下，城市日益处于多层次的组织体系中，从国际组织、国家政府到地方层级政府等各组织之间已环环相扣。全球竞争体系中的城市可能会结成地方或区域性的结盟，将造成忽略民族国家，转而追求跨国合作的后果。城市作为一个竞争主体，其政府的权力自主性受限于其治理的城市行政范围，还关系到在政府层级中的地位和权力。地方政府的权力自主必须展现在与上级政府关系的调节中，获得来自中央的授权和资源；同时；城市政府的施政能力又必须展现在城市空间的规划、地方财政平衡、公共服务供应等方面。因此，我们认为，中国城市行政生态的变迁呼唤着市制转型，走向城市政府间治理已成为中国城市政府行政模式转型的必然选择。

治理指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。1995年，全球治理委员会在一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出：治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它具有如下特征：治理是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理是一种持续的互动（注：参见Commission on Global Governance,Our Gloneighbourhood. Oxford University Press.1995,p23。)。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用（注：参见俞可平《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版，第1-5页。)。

建国以来中国城市体制变迁的历史趋势、当前城市体制的制度困境和国外的经验表明，优化城市体制必须改变单纯的行政层级控制和权力收放的传统“统治”模式，要以治理为导向，在传统的城市政府间以命令－服从为主导的关系模式中嵌入协商－合作要素，构建起治理型的城市间关系模式。这样一种中国城市体制改革的新思维，主张打破传统的区域和层级观念，建立强调权力或资源相互依赖和合作的城市间关系。这是一种以合作为基础的互惠的政府关系模型；其一方面强调城市政府间在信息、自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作；另一方面强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策，实现多元治理。基于以上认识，我们认为，治理型城市政府间关系模式(Model of governance style)的建构应当包括如下一些目标原则:

1、在行政理念上，不再固守政府主体的惟一性，而是强调政府与非政府的组织与个人的合作，强调从单中心的政府管理走向多中心的城市治理。

2、在行政目标确立上，不再以政府的单一政绩追求为出发点，不再将行政目标简单化、短期化，而是在基于对城市的全面与可持续发展统筹考虑的基础上，在尊重非政府主体意愿的基础上，科学地规划城市政府的行政目标。

3、在行政架构的安排上，不再以便于行政权力自上而下的单一向度运行和在平行部门设置上的因事设立为原则，而是从增强政府的因应能力出发，以有利于行政机构内部的上下双向互动和政府与社会的沟通、协商与目标协同为原则。

4、在行政行为方式上，强调管理就是合作、协调与引导，而不是权力的强制推行；要推进行政民主，鼓励公民直接参与地方公共政策的制定和公共事务的管理活动，赋予公民参与以合法性与必要性，并主动为行政参与创造各种有利的条件。

五、推进城市体制改革的战略思考

治理型的城市间关系模式作为改革城市体制的一种新思维，运用到中国的城市体制中，在具体的制度设计和政策思路上必须实现三个方面的转变：

一是城市层级政府的职责权限从模糊化向制度化转变。构建治理型城市间关系模式必须明确各级城市政府的职责及其权限，并将其制度化，使政府的职责和权限纳入到国家制度的框架内运行。按照权力和责任相一致、财权和事权相匹配和涉及地方利益的资源分配保证地方代表权原则，完善政府间权力分配机制。在明确划分不同层级城市政府职权的同时，还要明确各自应当承担的相应的责任，做到权力和责任相统一。

二是各个层级的城市政府间关系从纵向控制向协商合作转变。治理型城市间关系模式的建构必须在通过制度化的方式明确各级政府职责权限的基础上，推进各级政府间的协商合作，实现优势互补，互利共赢。在治理型城市间关系模式下，上级政府尽管具有制定法律和制度的实质优势，但其改变游戏规则必须经过合法的程序，且要经过必要的代议和听证程序，要在制度上保障地方能够参与规则的制定，新规则在出台前应与地方充分协商并获得地方政府认同。上级政府不能再像过去那样，通过命令的方式让下级政府制定公共政策，而是要通过利益引导寻求地方政府的支持与合作。同时，在跨区域公共事务领域或尚未界定的职能领域，建立政府间的协商合作机制，如政府间协议、转移支付等途径。

三是层级政府间“职责同构”向自主设置转变。必须重构政府间职能—结构—机构的关系，改变原先依据行政级别配置职能、设置机构和确定编制的方式，根据经济发展水平、人口规模和社会发展阶段等区域特点，在政府职能的配置上赋予更大的自主权，科学设置机构和确定编制总数，并在核定的机构编制总数内由各级政府自行设置机构和分配编制。积极调整相关部门的人员力量配置，腾出人员编制以充实加强市场监管、社会管理和公共服务部门力量。在具体的制度安排上，我们认为，中国城市体制的改革要按照有利于调动中央、地方两个积极性的要求，根据城乡分治、减少层级的原则，按照构建治理型城市间关系模式的目标原则，整体谋划、逐步实施，将它纳入到整个国家行政管理体制建设的大框架之中。

（一）重新明确市的性质和功能。重新明确城市体制的定位，必须立足中国国情，同时要积极吸取世界各国的共同经验，充分体现城市化发展的要求和一般规律。在新的城市体制中，市有三个基本特征：一是城市型而非省、县一样的广域型行政建制；二是直接面对民众的基层地方政府；三是在法律上，其地位一律与县建制相同，下不管县、市，也不管乡、镇。根据这个界定，今后的市没有大小之分，这样，也就不会出现直辖市、副省级城市、地级市、县级市层层套叠的现象了。

（二）推动城市有限自治。城市自治是健全城市管治体制、促进城市经济社会发展内生机制形成、增强城市发展活力的关键举措。自治创始于城市，并在城市中日臻完善，城市最具备实行自治的条件。我国公民社会的培育不应该从农村自治开始，而必须从城市自治入手，由城市自治去推动农村自治。城市自治对于推动公民社会的培育进程、促进民主政治的发展将起着极为重要的作用。新的城市体制下的城市，将不再是纯粹意义上的上级政府代理人，而是具有比较完整的社会功能，并集立法权、行政权、司法权于一身的城市自治体。当然，为确保稳步推进，开始时可以通过法律对城市自治的强度作一些硬性限制。

（三）适时逐步设立“都”制。设“都”是解决我国城市间横向关系问题的现实选择，也是适应世界性的城市化发展的大趋势，促进中国城市带、城市群、城市圈的经济社会又好又快发展的重要举措。按照我们的构想，“都”是在城市密集地区设立的与“省”同级的区域性行政建制，以管市为主，也可管县。“都”的数量必须加以严格控制。都和省一样，拥有立法权、行政权、司法权，代表中央对区域内的各市进行协调、监督，其主要职责是落实国家法律、传达中央政令、监督法律和政策实施过程、开展咨询调研、协调区域发展、谋划区域战略、解决区域内各市县之间的矛盾和摩擦。“都”的行政长官是中央政府的代理人，依法对由选举产生的市、县首长行使监察权。“都”的设立，应以经济发达、城市化程度高的东部沿海地区为主，适当兼顾中西部地区。具体步骤是：首先，将目前的北京、上海、天津、重庆4个中央直辖市改为都，并将大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个国家计划单列市升格为都；然后，以城市经济社会发展主要指标为标准，逐步选择部分副省级城市和地级市升格为都。其余的副省级城市和地级市则统一变为新市制的市，如此一来，城市的行政层级至多也就只有中央、都（省）、市、区四级了。同时，设都也是成本最小、最可行的一种缩省方式。设都后，省级政区的数量将会增加，理想的省、都总数以50个左右为宜。

（四）继续下移权力重心。在新型的城市体制下，市（县）级政府是直接面对公众、职权完整的基层政府，是政府和公民的直接对接点，是各种利益和矛盾的交汇处。基础不牢，地动山摇，市（县）在整个国家的经济社会稳定和发展中处在特殊位置。科学、合理地配置地方各个层级政府的权力，不断下移权力特别是行政权力的重心，强化市（县）一级建制，是中国行政管理体制改革的当务之急。中共十七大提出要加快推进省直管县体制，这是强化市（县）的重要一步。但仅仅迈出这一步还是不够的，实行省管县，只是表面地解决了（地级）市管县（市）的问题，而没有从根本上明确市（县）政府与上级政府的职权范围。如果不从体制上明确市（县）与上级政府各自的职权，市管县（市）体制存在的问题在省（都）直管市（县）的体制中依然会产生。因此，在取消（地级）市管县（市）的过程中，必须依法科学地划分省一级政府和市（县）级的职权，对（市）县的功能进行重新定位。省（都）一级政府应该是中央政府在地方的派出机构，要更多地充当中央政府代理人的角色，而不应该成为资源和权力的直接分配者；要把地方自治范围内的财权、事权重新交回市（县）,促使市（县）政权真正成为直接面对城乡民众的独立、完整的一级政府,逐步形成市（县）域经济社会发展的内生机制 。

（五）保持强区弱街格局。市辖区是非独立性较强的设区市的基层政权机构，其主要任务是承担市政府赋予的管理和服务职能。因垂直管理部门的增加、条条干预过多，区政府职能出现被肢解、削弱的趋势。随着社会经济和城市自身的发展，在一些大城市特别是特大城市，需要管理的城市事务越来越多，市政府难以全部承担。强化区级政府的职能，将更多的服务管理等行政职能下放给市辖区政府是城市发展的内在要求。这样既有利于改变以往市政管理权力过分集中的状况，让市政府把更多的精力用于做好城市的统一规划和建设，又便于为市民提供各种快捷有效的服务。区级政府应该在市政府的总体规划和指导下，全面负责本行政区域内的经济社会发展和城市管理工作。值得注意的是，作为区政府的派出机构——街道，近些年来不断被赋予招商引资、区域经济开发等经济管理和发展职能，甚至在一些地方设置了街道人大、政协机构。街道机构实体化将人为增加新的城市政府层级，必须采取措施加以防止，街道的职能应该界定在负责社区管理和社区服务。街道作为区政府的派出机构，要把它打造成为区政府的名副其实的连锁店。连锁店没有相对独立的权力，但能全权代表总店。连锁店式的街道由于不是一级利益主体，它既能把区政府的管理和服务有效地延伸到居民，又能避免在执行法律和上级政府的政策措施时打折扣现象的发生。

（六）推进依法治国，把城市间关系纳入法治轨道。法律支持力度的大小直接影响行政管理体制改革能否顺利推进并取得成功。以上五个方面的政策措施，从本质上看是调整并完善与城市发展息息相关的府际关系，这是工作的难点所在。城市府际关系包括城市政府与上下级政府间的垂直关系、与同级地方政府之间的水平关系、与不具有隶属关系的不同级别地方政府之间的交叉关系，所涉及的内容包括职能划分、权力配置、利益分配和责任分担，等等。传统上，我国调整这些关系的手段是政策而非法律，而政策常常是谈判的结果，随意性大、稳定性差、成本高，缺乏民主参与和科学论证（注：参见薛刚凌《论府际关系的法律调整》，《中国法学》2005年第5期，第49页。)。特别是城市政府与上级政府之间的权利义务划分，不是通过一个稳定的制度框架进行，而是通过讨价还价式的谈判确定，造成政策的极不稳定性，城市的上级政府随时可能收回一些政策和权力。要确保城市管理体制改革的顺利开展，必须将城市府际关系纳入到法治轨道，通过立法程序对城市政府与上下左右之间的职权进行科学地配置，通过及时的法律法规修订工作，保障城市管治体制改革工作的顺利进行。要及时修订宪法，在宪法中确立新的市制和都的建制，明确中央与地方的权限划分，明确都和市之间的权限划分，明确对地方政府间关系进行协调的指导原则，并对省（都）、县（市）的立法权作出明确规定。同时，加快修订《地方组织法》和《立法法》，把新宪法的精神和原则具体化。

与此同时，我们要以城市管治体制的完善工作为突破口，积极稳妥地推动省、县、乡层面的区域性行政建制的改革工作,采取切块设市的方式积极稳妥地推进县改市，最终建成以区域型行政建制为依托、城市型行政建制为重心、类似太阳系行星运动模式的国家管治体制。所谓太阳系行星运动模式，就好比是太阳系的九大行星围绕太阳在各自的轨道上自转和公转一样，中央政府处于整个国家的中心，通过依托中央部、委和省、都采取直接、间接方式对资源、权利的控制，使自治的市（县）政府始终围绕着中央设计的轨道运转。在该模式中，市（县）政府是整个国家和社会运行的基础和主体。中央政府主要承担着国家发展战略和国家安全的任务；省（都）主要代表中央对各市（县）进行协调、监督；城市政府则是行政实施的重心，具有自我同一性和相对独立的主体地位，具有完善的市民社会功能，又始终围绕中央政府在法律规定的轨道上“自转”和“公转”。我们认为，这种新型的城市管治模式既有利于减少政府层级、提高政府的效能，促进地方自治、调动地方的积极性，也有利于城市横向合作和城市集群发展，同时能够确保中央政府的权威及其控制力，确保中央政府的中心地位，有利于维护国家的统一和社会的稳定，促进城市化和都市圈经济社会的健康发展。

(责任编辑： 李 申)