综论投保人保障基金制度

李朝锋

摘 要：通过对投保人保障基金制度的评析，阐述了设立该制度的必要性和重要性，并在此基础上对投保人保障基金制度的保护范围、作用、基金的来源以及基金的控制管理等方面进行了论述，以进一步对保险人保障基金制度有一个全面的认识，对于实践中对该制度的调整和完善提供一定依据。

关键词：投保人保障基金制度；保护；赔偿；基金管理和运作

投保人保障基金制度①是目前世界上许多国家所普遍采用的保护保险投保人利益的一种预防性措施②。顾名思义，投保人保障基金制度是为了补偿投保人在保险公司破产或被撤销时，可能遭受经济损失而设立的一种基金。也就是说，当保险公司破产或被撤销，如果其有效资产无法全额履行其保单责任时，投保人保障基金可以按照事先确定的规则，向保单持有人提供全额或部分救济，减少保单持有人的损失，确保保险机构平稳退出市场，维护金融稳定和公众对保险业的信心。投保人保障基金的本质，就是为了分散保险市场无法分散的风险，将风险尽可能早地控制、防患于未然而设立的一种制度。一般来讲，投保人保障基金有两种形式：一是专门投保人保障基金，即为某一险种而设立的投保人保障基金；另外一种是一般投保人保障基金，它涵盖了保险公司从事的全部业务。

一、建立投保人保障基金制度的作用

伴随着个别保险公司的破产，以及金融领域尤其是保险业与银行业的混业经营，建立投保人保障基金逐渐成为一种趋势。之所以越来越多的国家采纳这一模式来实现保护投保人的利益，是因为这一制度具有如下的优点。

第一，这一制度最大程度地实现了保护一般投保人，尤其是非专业或者非机构投保人的利益。从经济学的角度看，对大多数的普通投保人而言，在保险市场上，投保人和保险公司之间存在信息的不对称。因为要对保险公司的融资状况和经营管理能力作出评估具有极高的技术性和专业性要求，并且这些评估比对一般公司的评估要更复杂。同时，对普通投保人来说，获取相关的评估信息的渠道和信息的占有量也是有限的，这些原因就造成了保险市场信息不对称的存在。信息的不对称，使得普通投保人在选择保险公司的时候不能对保险公司的实际信用水平和融资状况作出正确的有效的评价，从而在确立保险合同关系后，承担保险合同生效后所可能发生的不利后果。保险合同的本质是投保人在即期对未来风险所采取的保护措施，以期在不确定的将来、不确定的风险发生时获得补偿。但是，没有任何人或者政府监管机构能够完全确保单个保险公司的持续经营和具有足够的偿付能力。那么，在保险公司陷入资产困境而走上破产之路的时候，如果要投保人全部承担信息的不对称的后果，而丧失获得补偿的机会，这无疑违反了投保人投保的本意，从而抑制了投保人购买保险的积极性和信心,这也不利于整个保险市场的健康发展。

然而如上所述，监管机构的监管手段和水平并不是尽善尽美的，个别保险公司的破产也是不可避免的，在此情形下，投保人保障基金不但为投保人提供了最后的安全保障阀门，并且也为监管机构提供了更多保护投保人利益的监管手段。

第二，设立投保人保障基金制度有利于促进保险市场的发展。首先，投保人保障基金制度通过保护投保人的利益来实现稳定投保人对整个保险市场和行业的信心，从而无形中促进了保险行业的健康有序发展。对个体投保者来说，收集保险公司经营资料的困难和进行保险公司融资经营状况评估的技术性要求的经济成本是相当高的。根据经济学中的“搭便车”理论，个体投保者不仅很少去，并且也没有动力进行保险公司的资信评估。某一保险公司的破产使投保该公司的投保人遭受损失，必将影响其他投保人对自己所选择保险公司的信心，因为单个投保人对自己所投保保险公司的资信状况一般是没有足够的掌握。事实上，单个投保人签订保险合同更多的是根据广告及个人对所选择投保公司和保险行业的信任而做出的。所以，保险公司破产的可能性和某一保险公司的实际破产并使投保人遭受损失的事实，这可能使得其他的单个投保人对整个保险行业的资信产生怀疑，从而客观上打击了投保人寻求保险的积极性。极端的情况也许会引起投保人对整个保险业资信状况的恐慌，进而影响整个保险行业的发展。投保人保证基金的诞生和发展，具有补偿投保人因投保保险公司破产可能遭受的损失的功能，这降低了投保人遭受损失的风险，从而最大程度上稳定了投保人对整个保险市场的信心，促进了保险行业的健康稳定的发展。

其次，投保人保障基金有利于一个良性竞争的保险市场的发展。一个完全竞争的市场必定要淘汰不良的市场参与者，就保险市场而言，这种可能性是同样存在的。并且如上所述，这种淘汰所产生的后果和影响是巨大的。保险市场的监管机构必定竭尽全力，采取相应的措施来减轻这种淘汰机制对整个行业和社会所产生的负面影响，尤其是消除大型保险公司因此所可能产生的严重后果。事物的两面性决定了监管机构为降低淘汰机制的风险而对保险市场设定的诸多约束不可避免地会限制市场主体的正当竞争行为。如何走出这一两难的困境，是摆在保险监管机构面前的一道难题。投保人保障基金的存在不但为市场竞争的失败者提供了顺利退出的渠道，而且对投保人来说，投保人保障基金的救济机制，既可以保护保单持有人的利益，又可以促使投保人选择财务实力强、管理水平高和服务信誉好的保险公司，增强保险公司的市场约束，有效减轻保险市场中的道德风险，形成健康和充满竞争活力的保险市场。可以说投保人保障基金的设立为监管者提供了让竞争失利的保险公司退出市场而不必采取限制有效市场竞争的可供选择的手段。

第三，投保人保障基金有利于节约整个社会的资源和成本。如前所述，完全竞争的市场将不可避免地使得某些保险公司经历因经营失败而走上破产的道路，这一后果对投保人利益的影响是巨大的。如果没有投保人保障基金这一破产程序之前的最后保护阀，投保人则不得不走上漫长的破产救助程序。在这一程序中，不但投保人的保单索赔不能及时得到理赔，而且投保人不得不投入时间和金钱去寻求在法律破产程序中的救助。即便到时投保人从破产程序中得到赔付，也不能保证他们得到在签订保单时所预期的全部数额（注：虽然通过投保人保障基金，投保人在某些险种上也不能得到全部赔付，但是根据目前的统计，在这一制度中，投保人可以得到至少90%的赔付。)。从另外一个角度观察，进入破产程序需要投入巨大的人力、物力和法律资源，这些成本不但有显形的——那些可以计入破产成本的，还有隐形的成本——机会成本。投保人保障基金的设立不但减少了投保人寻求救助的成本，并且也节约了整个社会的资源和成本。

二、投保人保障基金的不足

任何事物的存在和发展都具有双面性，同样的，投保人保障基金不仅具有前述的优点，也有一定的不足。其不足之处，一般认为主要有：

第一，投保人保障基金的存在可能引起投保人、保险公司和监管机构道德风险。从投保人的角度看，由于投保人保障基金这一安全保障阀的存在，投保人在投保的时候对保险公司资信和融资状况就可能不会进行认真的评价和分析，从而作出谨慎的选择。更有甚者，他们也许会寻求保费便宜的保险公司而不去考虑它可能存在的风险，因为他们有理由相信，由于投保人保障基金的存在，即便在保险公司破产的时候，他们也不可能遭受损失。从保险公司的角度来看，由于投保人保障基金的存在，以及投保人寻求低廉保费保单的需求，无形中刺激了保险公司从事高风险业务的投机性，保险公司这样的经营理念会进一步加剧经营的风险和成本，形成恶性循环的怪圈。而对监管机构来说，投保人保障基金的存在事实上减轻了监管结构的压力，也会放松因担心保险公司可能破产而对保险行业的严格约束和监管。而对保险公司融资约束的放松，将加大突然间众多保险公司破产的可能性，此种情形的出现，将对投保人保障基金产生巨大的冲击。

第二，投保人保障基金的产生和运作模式（注：关于投保人保障基金的运作模式将在下文做出论述，简单地说就是由各行业成员交纳相应的年金而成立的。可能会在事实上形成保险公司新的融资负担。一方面，投保人保障基金用资产运营良好的成员的钱来补贴那些资产管理运营不佳的公司，这就意味着，那些运营良好的保险公司不但要和那些用便宜保费吸引投保人的不当竞争者进行竞争，并且还要对这些不当竞争者的恶性竞争行为进行最终的补贴。这样的情形可能会对保险行业的有效公平竞争逐渐产生不利的影响，最终有可能使得运营良好的保险公司也陷入财务困境。此外，保险公司对投保人保障基金年金的负担可能会削弱其融资状况。在某些个案中，这种削弱可能会比较严重。极端的情况是，有的公司会因为承担投保人保障基金而破产。

第三，投保人保障基金可能造成不同法律体系下保险公司的不公平竞争。因为，当代通讯科技和网络技术的发展，使得网上交易越来越普遍，也使跨国界的交易如同国内的交易一样容易和普遍。投保人可以选择自己信任的国内国际的保险公司来购买保单，所以保险公司的竞争对手不仅有国内的，而且有国际的。如上所述，在建立了投保人保障基金的国家，保险公司不但要负担投保人保障基金年金，并且还要承担运作这一基金的各种成本。与那些没有建立投保人保障基金国家的保险公司相比，二者之间的竞争必将使前者处于劣势，因为那些没有建立投保人保障基金国家的保险公司可以通过减少相对成本，即投保人保障基金的年金和运作成本，来降低保单价格以吸引更多的投保人。

和投保人保障基金的优点相比，对于其不足的分析值得商榷。就关于因投保人保障基金的存在可能引起的投保人、保险公司和监管机构的道德风险的分析而言，事实上，即便没有投保人保障基金的存在，道德风险仍然还是会产生的。由于保险市场信息不对称这一天生缺陷，投保人在选择保险公司的时候，不可能对该公司的资信和产品真正进行客观的评价并进而作出理性的决定，并且投保人事实上也没有太多的兴趣对保险公司的融资资信等进行真正的评估。另外一方面，投保人保障基金并不是对各个险种的投保人利益实施保护的，并且这种保护也是有限度的，根据目前国内外投保人保障基金的运作模式，只对人寿类的险种实施100%保护，对其他类型的险种最多补偿90%（这一补偿比例也是在用申请破产的保险公司资产赔付后由基金承担的）。这些规定在某种意义上起到了减轻道德风险的作用，因为它要求保险公司也要对其破产后果承担相应的损失，这促使保险公司审慎进行新产品开发营销和保单签订。就投保人保障基金可能形成保险公司新的融资负担的观点而论，投保人保障基金下各保险公司的年金贡献实际上起到了稳定和提高投保人对整个保险市场和行业资信状况的作用，并且在实际操作中，各保险公司的年金交纳在整个公司的财务运作中所占比例是有限的。此外，以上关于某些极端状况的论述，其发生的几率更是微乎其微。至于投保人保障基金可能造成不同法律体系下保险公司的不公平竞争的论点，也只考虑了问题的一方面。如前所述，由于投保人保障基金的存在，被保险人在选择保险商的时候，自然会选择那些投保人保障基金下的保险公司，因为显而易见，其利益在那些公司里会得到更充分的保护。所以对绝大多数的投保人来说，对自己未来预期利益保护的吸引力当然要比低价的保单更大。实践中，投保人无纸交易选择的对象也是本国的那些资信良好的保险公司。

三、投保人保障基金的运作与实务

1．投保人保障基金的保护范围

就投保人保障基金所涵盖的险种类型而言，保障基金应当针对诸多不同的险种而设。按照国际的区分标准，不同险种的保险可以归为两大类，即人寿险和非人寿险（财产险和事故险）。二者的本质区别在于，前者一般来说属于长期的业务，而后者则属于短线业务。考虑到二者的区别及各国事实上的分业经营的现状，一般来说，投保人保障基金针对二者分别设立，例如在美国（注：由于美国各州均单独监管其保险行业，所以在这一问题上的作法也有不同之处。但是总的来看，除了威斯康星州仅设立单一基金外，其余各州均是设立不同的基金来保护投保人的利益。、加拿大、日本、挪威，就针对以上两种业务设立不同的保障基金以应对。而在部分国家，保障基金则只针对二者中的其一，例如法国、波兰、爱尔兰，它们或针对人寿险（包括法定事故险），或针对非人寿类险种（包括法定责任险）设立单一的投保人保障基金。当然也有部分国家如英国、韩国则设立统一的基金来对以上两种类型的保险业务提供保护。即便如此，同一保障基金下的前述两类保险也是分别建立不同的账户单独运作，以避免此二类基金间的交叉补贴。

其实，在具体实践中，保障基金也没有必要涵盖保险行业的逐一险种。首先，如前文所做的分析，设立投保人保障基金的初衷在于保护普通投保人的利益不受损害，但是，保险行业的某些险种产品是专门针对公司类的投保人设立的，对此种类型的投保人而言，它们有获得关于保险产品及投保公司相关信息的有效渠道，有专业的人员对涉及的风险进行准确地评价，因此对诸如此类的投保人不应该是保障基金的保护救助对象。关于此点，最好的例证就是再保险业务和海事险业务。在英国，投保人保护计划就不包括向劳合德（Lloyds）购买的保险产品，这样规定的最主要原因就在于劳合德自己内部有相关的赔偿方案。日本的作法则是把基金的保护对象明确列出并锁定为普通投保人的人寿、机动车责任及火灾类险种。

就投保人保障基金所保护的索赔者类型而言，投保人保障基金应该主要用来保护那些普通投保人，故而部分国家的投保人保障基金对公司类型投保人的索赔申请是不予赔偿的。当然，也有部分国家的投保人保障基金对索赔者的资格并不加以严格限制。这样作的原因是由于，监管机构认为，投保人保障基金设立时对所保障险种和产品的限制性规定已足够有效地限制那些公司类的投保人从保障基金获益。以英国为例，除了公司的法定责任险外，只有个人和个人合伙人可以从保障基金获得赔偿，即便是修改后的《金融服务赔偿法案》也仅把可获得保障基金救助的对象从上述个人、个人合伙人扩展到小型公司，而把大型合伙股东排除在外。在爱尔兰，则明确地把索赔者的资格限制为自然人。

就投保人保障基金的赔偿额度范围而言，现存的投保人保障基金对保险公司破产后对投保人承诺的赔偿额度都有一定的限制，而非全额赔偿。在某种意义上这样作的目的是为了降低投保人的道德风险，通过让投保人承担一定的损失促使其对保险公司的选择做出谨慎的决定。根据目前所掌握的资料，各国的保障基金对赔偿额度的限制也有很大的不同，根据赔偿方法和数额的多少，可以划归为两大类：赔偿上限模式和比例赔偿模式。前者是以单独的投保人为对象，限定固定的最高的赔偿数额，如美国、加拿大、法国及韩国（注：总的来说韩国采取的是最高限额的赔偿模式，一直到2000年底，韩国对所有险种的赔偿保护均是100%的。均采用此种操作模式。后者则并不限定每一投保人或者保单所获赔偿的固定数额，而只是严格设定每一索赔申请的赔偿比例，如英国和日本（注：日本的具体运作是对2001年3月前陷入破产危机保险公司的投保人给予100%的赔偿保护，对此后的则采取90%的补偿方案。均设定对每一索赔申请给予90%的赔偿（注：在此有一例外，是对于法定保险索赔申请则给予100%的赔偿。有此例外的原因是规定法定保险的初衷在于确保投保人在保险事由发生时获得最低的赔偿，故而此类保险的理赔不应因保险公司的破产而降低。)。在此有两个问题值得进一步的分析和思考。第一，在采取赔偿限额模式时，赔偿对象是针对单一保单还是应针对单一投保人？根据目前这些国家的作法，大多是针对单一投保人给予补偿的，之所以这样做，是由于如果采取单一保单补偿法，投保人就可能会采取分割保单的办法来规避最高限额的规定。当然采取这一模式也存在一定的问题，最现实的问题就是确定对单一投保人补偿数额的成本要高于确定对单一保单补偿数额的成本，因为前者的确定需要累计投保人所有保单的索赔额。第二，尽管两种模式对投保人赔偿额度的限制都是为了降低投保人保障基金所带来的道德风险，但是二者均有所侧重。最高限额补偿模式着重于防止大型投保人的投机行为，同时又为小的投保人提供保护，这一模式同时还有助于降低个案的操作成本，从而减轻保障基金成员的经济负担。比例赔偿模式的侧重点则在于通过要求所有的投保人均对其所购买的保单承担一定的后果，以此来降低投保人保障基金对保险公司、投保人和监管者所产生的道德风险及他们的投机行为，同时又加强对保险公司管理的市场约束。

2．投保人保障基金的功能

通过前面的论述，可以明确投保人保障基金的首要功能是在保险公司宣布破产时，对投保人因此而遭受的损失给予补偿。这是投保人保障基金的首要的也是最基本的作用和目的。在获得赔偿后，投保人对保险公司的索赔权也就自动地转让到保障基金的手中，保障基金至少可以从破产程序中得到部分的补偿。实践中，具体的操作过程一般由保障基金里的一个或者多个成员保险公司来执行，这样的运作模式在某种意义上对投保人也是有利的，因为这样可以减少投保人转而向这些成员公司购买类似保单的难度。

除了上述的主要作用外，投保人保障基金的另外一个重要作用在于使得保险合同得以继续履行。在保险公司破产前或者宣告破产后一段期间（通常为30天到45天）内，由于法定事由的发生而产生的索赔保单一般由保障基金予以承担，而其他的保单则在最后以终止合同给予赔偿的方式予以解决。但是从理论上讲，人寿类保单的本质——长期性，决定了合同的继续履行对投保人来说比终止合同获得赔偿更有利。所以，事实上，这一作用主要是针对人寿类保险合同而言的。对于那些最终可能以终止合同给予赔偿方式解决的投保人来说，如果他们愿意继续取得保险的话，保障基金将安排其与其他保险公司签订类似的保单。实务操作中，不少国家也是把保护投保人利益的重点放在维持合同的继续履行上。如日本、英国、加拿大和韩国均有类似的措施来实现这一目的。在日本，如果基金的某一成员公司愿意接受破产公司的全部或者部分资产的转让的话，则无论是人寿险或者财产险，投保人保障基金都将给予该公司财经方面的资助以减轻转让的难度。这样做的出发点就是因为这一方法是保险公司破产时保护投保人利益的最快捷有效的手段。如果没有合适的成员公司来接收这些未到期的保险合同，保障基金将接手破产公司的这些保险合同进行管理，并按照保障基金所保护的范围及程度来理赔。不过在具体操作时，为了降低道德风险带来的投机行为，转让的保险合同可能会被修改，从而把收益水平或者回报率降低到保障基金所能保护的程度。

3．投保人保障基金年金的来源

根据目前国际上在此方面的实践，投保人保障基金的形成并无固定的模式。一般来说，投保人保障基金是由基金的各成员公司交纳年金形成的，然而根据基金年金交纳时间点不同，基金年金交纳（形成）有两种方式：先期预设和事后交纳。前一种方式是保障基金的成员公司定期经常性地交纳年金组成保障基金，为未来可能的公司破产做事先的准备，这些年金捐助在日常情况下投资于安全的流动资产，在成员公司破产时则用来补偿投保人。诸如法国、日本、韩国等均采用这一基金形成方式；后者则是当某一成员公司真正破产需要补偿投保人时，才从各成员公司收取捐款，因此在此方式下保障基金的名下平时并无资产或者资金。诸如英国、美国（例外的是纽约州的财产险保障基金采用了先期形成的方式）、爱尔兰和波兰等采用了这一基金形成模式。

就这两种基金形成的途径相比较，各有其优劣特点。关于先期预设模式保障基金：首先，由于基金名下的资金早已充备，所以在应对破产赔偿时要相对快一些。它的这一优点在对付大型保险公司破产时显得尤为明显，因为这种情形下需要在短期内调动组织大批的资金。其次，已经存在的投保人保护资金作为可见的保护阀无形中增强了投保人对保险业的信任和信心。此外，现实可见的保障基金的存在也使得基金的成员公司对自己未来所要承担的对基金的责任有清楚了解。相反，对事后交纳的基金形成方式，它的优点则在于：第一，在没有保险公司破产的情况下，它几乎没有什么基金管理的成本（这和先期交纳的基金形成不同，它需要基金的日常管理成本），所以这一基金形成方式是低成本的。第二，这一方式事实上是让各成员公司自己掌握相关的资金，只有在必需时才由基金管理委员会收取。这样就使得各成员公司可以更好地利用这些资金来盈利，其结果应当比由基金投资那些安全性好而盈利性差的资产要强的多。正是因为这两种方式各有千秋，所以某些国家如挪威，就是以先期交纳年金为基础，要求各成员公司每年把年金按规定单独提存直至总额到达到预先设定的水平和标准，但是这些年金捐助由各保险公司按照规定以相应的资产形式单独管理控制，一旦发生某个成员公司的破产情况，应保障基金管理委员会的要求，这些资产（资金）将被拿出用来补偿破产保险公司的投保人，这一作法又具有事后交纳的内涵。在加拿大，尽管主要采用了事后交纳年金的方式，但是最近也采取了先期组成的方案。不过，从保险公司的角度看，采用何种基金形成的方式对他们来说并没有太多区别。一方面，只要先期预设的基金达到预期的水平，那么保险公司也就无需再交纳年金捐助了。在此之后，只有当预设基金因补偿破产保险公司的投保人而低于预定水平的时候，各成员公司才负有法定的交纳义务。另一方面，由于实践中为了避免各成员公司在相关年度对基金的负担超出其实际所能承受的水平，所以对成员公司每年的捐助交纳额度规定了上限，所以即便采用后期交纳的方式，各保险公司可能也需要几年的时间连续交纳年金以满足补偿的要求。如果在此期间内又有公司破产的话，成员公司就得继续对基金进行捐助，如此来看，这就和前者没有太大的区别。

尽管保障基金的形成方式不一而足，具有多样性，目前的潮流可能更倾向于采用先期预设的方式。最近设立投保人保障基金的国家诸如法国、日本和韩国就对先期交纳的基金形成方式情有独钟。并且如上介绍，加拿大近来也配合其事后交纳年金的方式，采用了先期预设的模式以迅速有效地应对大型保险公司破产的情况。

虽然保障基金原则上是由各成员公司的年金捐助形成的，在部分国家，政府部门也对基金进行直接的注资支持。如在爱尔兰，其法律就明文规定，政府部门可以事先对基金投入一定的资金以便能够满足保护基金进行必要补偿的需求。事实上在1985年和1993年，政府就对基金提供了预先的资金支持和投入。日本和韩国也相继建立了政府资金支持的举措，以便应对保险行业可能面对的重大危机。日本采取的是政府担保为基金筹资和直接提供一定资金支持的方式，而韩国则允许其保护基金以销售政府债券的方式来筹措资金解决金融机构（包括保险公司）破产产生的问题。这一切在一定程度上说明，要建立完善的投保人利益保护机制，政府的支持是必不可少的。因为在一系列重大的破产发生时，基金可能并不能满足应对的要求。值得注意的是，政府对基金的支持并不完全是纯粹的直接的资金的注入，政府还可以通过减免各成员公司的年金部分的税收的方式来实现其支持的目的，因为通过减免税收的方式，间接地把相应的部分成本转嫁到政府的头上。

4．投保人保障基金组织的管理和运作

首先需要了解一下基金组织机构的组成。从法律的角度看，投保人保障基金是非盈利性实体组织，相关法律或者法规对其设立的宗旨、范围、功用、融资渠道和监管等作出特殊的规定和要求。一般来说，保障基金的日常管理是由基金董事会来实现，董事会通常由代表基金成员公司利益的董事或者监管机构的主管人员组成，他们或由基金成员大会选举产生，或由主管部门任命。除此以外，许多国家的基金委员会里还有代表公共和消费者利益的独立董事（注：在日本，所有的投保人保障基金理事会里独立董事在理事会中占很大的比例，而在加拿大的寿险赔付保护基金委员会(CompCorp)里,则只有独立董事来行使管理的权利。)。不过不同国家保障基金委员会的具体组成也各有差异。此外，许多国家的保障基金除了设立董事会外，还设立一个或者多个委员会，这些委员会的功用也各异。例如，加拿大的寿险赔付保护基金（CompCorp）就下设行业咨询委员会和资产审查委员会，而财产赔付保护基金（PACICC）则在保险公司破产发生后，特别设立咨询委员会以解决特定的个案。在日本，每个保护基金下均设有程序委员会和资产评估委员会。不同国家保障基金和董事会的自由行使的权利也不尽相同，不过主要是局限于运作决定方面。虽然规定保障基金是用于保护破产保险公司的投保人的利益，但是当某一保险公司还没有宣告破产而只是陷入严重危机的时候，基金董事会就被授权决定是否要采取行动保护投保人的利益。如果有可以选择的其他的方法，如直接的支付赔付、或者资助完成保险合同的转让来实现保护投保人利益的话，基金董事会可以自行决定选择其一。并且进入破产程序后的许多具体运作过程也是保障基金的责任，必要时，保障基金董事会要直接签订合同如变卖资产、雇佣工作人员、融资等。

其次，关于保障基金的成员组成方式。通观各国的做法，保障基金的组成成员一般来讲有强制的和自愿两种方式。虽然在自愿会员制下，各保险公司为了提高自己在公众中的资信度都有很高的积极性去加入保护基金；在实践中，大部分现有的保障基金多采用强制性的会员制方式。任何保险公司，只要其从事的业务和开发的产品中有任何属于保障基金的规定范围，就必须是该保障基金的会员成员。在日本，1996年设立的投保人保障基金采用了自愿会员制的成员组成方式，到了1998年，修改法律就废除了这一方式，而改用强制性会员制的模式。之所以在实践中普遍采用强制性会员模式，主要原因可以归纳为两点：其一，采用这一模式可以保护一部分投保人的利益，这些投保人在自愿会员制下，可能会在无意中选择非会员保险公司购买保单。这样的情形尤其可能发生在如果允许投保人任意地退出保障基金，那么投保人随时就可能由于保险公司任意退出保障基金的决定而被置于保障基金的保护之外，这就违背了当初设立保障基金的宗旨。其二，采用强制会员制的模式可以避免保险公司趋利避害的行为。可以想见，风险性高的保险公司为了显著提高自己的资信，就会有很大的积极性去加入保障基金系统。相反，管理运行良好的保险公司由于他们已经在市场上创下了良好的声誉，就不会有太大的积极性去加入保障基金系统，在他们看来，加入保障基金系统的成本（例如年金费用）要高于由此而来的获利。如此一来，自愿制的保障基金就只会对高风险的保险公司具有吸引力，这最终必将导致保障基金的一系列经济问题。因为整个基金作为应对保险公司破产后保护投保人利益的最终手段，如果只有那些高风险保险公司的加入，其资金基础和运作基础必将是不稳定，并且充满高风险，一旦发生保险公司破产的情形，保障基金就不能真正发挥其应有的作用，不能实现其设立的最终目标。因此，实践中，在设立投保人保障基金的时候，强制性会员措施是最明智的选择，尤其对一些保险市场不成熟和不完善的国家来说，更应当通过此方法来提高应对保险公司破产的能力和保护投保人的利益。

第三，关于保障基金和政府监管部门的协作问题。尽管国际上许多投保人保障基金是独立于政府部门之外而设的机构，为了有效地保护投保人的利益，需要它和政府监管部门密切配合协作。一般来说，保障基金和监管部门之间都有着良好的协作关系，并且有的国家还形成制度化的东西来促进二者之间的有效配合。例如监管部门参与保障基金重要问题的决策，在美国，保险监管委员会的成员可能也是保障基金董事会的成员，或者有权出席董事会所有的会议。加拿大的保险监管机构则被赋予召集和参加寿险赔付保护基金委员会内董事会和咨询委员会的会议。而波兰的作法是，当一个保险公司宣告破产后，监管部门的一名代表则以保障基金委员会成员的身份出现，参与讨论和决策投保人赔付的各项议题，并且相关法规也规定了基金委员会内部运作和管理方面的重大决定须由政府监管部门批准或者须征询监管部门的意见。

第四，关于保障基金和法律破产程序间的关系。概念上，保障基金对投保人利益保护行为是可以独立于司法程序而行使的。从法理上来说，保障基金可以先行赔付投保人，然后以投保人债权人的身份在司法破产程序中行使相应的权利。一般认为，如果某一保险公司虽然没有破产，但是已经陷入严重困境，那么保障基金就可以启动保护程序而不必考虑司法程序的进行程度。然而，在各国的实践中，只有当开始运作司法程序上的破产或者重组时，才能真正启动保障基金的保护赔偿程序；并且保障基金的保护赔偿程序的实施也需要与司法破产程序密切配合，最好的例子就是保障基金所保护的理赔申请人在司法破产程序中应当同时具有合法资格。

综上所述，投保人保障基金制度的设立对保护投保人利益，为保险公司破产时保险监管部门提供相应的支持有诸多裨益。众所周知，某一制度的优劣也因不同的历史传统、文化背景、市场环境等诸多因素在不同国家表现各异，所以在实践中，应当结合各国的实际情况进行针对性的调整和完善。此外，以下问题在实践中需要思考和注意：

首先，作为应对保险公司破产的对策，投保人保障基金制度不是唯一的救助手段，只是其中之一。对保险监管部门而言，当保险公司走上破产之路时，在如何更好地保护投保人利益的手段方面，他们希望有更多的方案可供选择，并且能够针对个案择优而用。然而，要从中做出抉择并不是简单的问题，这需要针对具体个案和各自不同的制度规定来加以分析。下面以不同法律制度下破产程序中对投保人的保护力度的具体情况为例进行简要分析。在德国和意大利，保险公司进入破产程序后，相关法律对投保人实施了强有力的保护，赋予了投保人较其他受偿人对破产公司资产的特殊优先受偿地位。而在英国，投保人和破产程序中的其他申请人一样处于同样的地位，不享有任何优先的权利。在这样的背景下，在后者设立投保人保障基金制度的重要性当然比前者要大。也就是说，如果通过其他手段已经能够使投保人的利益得到有效的保护，建立投保人保障基金制度的必要性就值得考虑。以西班牙为例，在西班牙，保险破产委员会在破产程序中充当了破产清算者的角色，通过实施破产程序来保护投保人的利益。该委员会在破产程序中还可以从投保人手中以同等的价格买断索赔。这在事实上和投保人保障基金制度所要实现的预期目标具有异曲同工之处。

其次，从其他国家设立这一制度的历史来看，他们在设立这一制度时都有过一个或者多个大型保险公司破产的经验教训，这也从侧面反映了一般监管手段的局限性，迫切需要监管机构综合考虑，以充分的监管手段和全面系统的监管模式来应对未来可能发生的诸如此类的案例。另外，如前所述，保险和银行业不断发展的混业经营和金融领域的改革创新，要求对投保人保障基金制度有新的认识和创新。例如随着混业经营的发展，在寿险领域建立和银行保证金制度相当的保护措施必将获得更多的支持。事实上，建立涵盖银行和保险领域的统一的安全保护措施也具有可能性。在这一方面，韩国和英国已经走在了前面。前者已于1998年1月把保险保证基金(the Insurance Guarantee Fund)合并入保证金保险基金(the Depositor Insurance Fund)而统一由韩国保证金保险公司（the Korean Deposit Insurance Corporation）进行管理。后者业已建立了单一的金融服务赔偿体制。

(责任编辑：梁新华)