多主体多中心的社会治理与发展模式

魏　波

摘 要：治理与发展相互交织和贯通构成当代社会生活的基本主题。在面对新的问题和矛盾中，传统的治理模式与发展道路都遭遇了困境。作为一种回应，实践中出现了多主体、多中心的治理发展模式的探索。它突破了以往单主体的行动格局，强调了张扬主体性以及民众的有效参与；它也冲击了单中心的权力结构，突出了交互主体性以及以民众为中心的治理模式。这种探索具有方向性的意义，其推广则需要更广泛的观念和制度变革。

关键词： 治理； 发展； 多主体； 多中心

一、社会治理与发展面临转型课题

治理与发展是当代社会生活的两个基本主题。从共时性的角度来说，社会需要维系秩序和价值，“治理”理念的提出试图超越以往的“统治”和“管理”的层面，构筑一种新的社会运行机制。从历时性的角度来说，发展是当代社会尤其是发展中国家的主题，是涵盖各个层面的社会变迁进程。发展与治理相互交织和渗透，发展的重要内容是建构治理的制度框架，追求社会的善治；社会治理也需要在发展中解决矛盾。因此，治理与发展作为理念相互交织、作为行动又密不可分，因此不妨将治理与发展视为一个研究对象。

从中国实际看，传统的社会管理与发展模式遇到了不可克服的矛盾。从发展层面说，30年的快速发展面临新的挑战并出现新的特征。在初步实现了工业化、城市化和信息化的基础上，以出口和投资带动的发展战略弊端日益凸显，除了当下的国际金融危机带来的出口和投资下降的冲击之外，更深层的是以高投入、高耗能、高污染为特点的发展方式已难以为继，资源、能源和环境的承载力已经达到极限，转变发展方式势在必行。从管理层面说，改革开放以来中国初步建立了市场经济，构筑了法治和民主的制度框架，公民社会快速成长，围绕利益展开的社会矛盾也尖锐起来。这时，传统的社会管理与统治的模式逐渐失去其合理性，社会发展要求建构新的社会规则和行动模式。于是，探索新的社会治理与发展道路成为当代世界包括中国面对的根本课题。

治理理念的提出是人类共同体自我认识和自我管理的一大进步。在过去几十年里，治理从理论走向实践，追求善治已成为国际社会的基本理念①。同时，每个国家又有着自己独特的历史文化和社会实践，治理发展的理论和实践也需要结合各自国情予以创造性地完善。中国作为最富有活力的经济体之一和最大的发展中国家，在追求治理和发展的历史变革中也需要新的经验，“多主体多中心治理发展模型”就是一种探索。

二、多主体多中心的治理发展模式

传统社会管理和发展的模式通常是一个中心、单个主体，对于管理或统治来说以政府为中心，对于发展来说以企业为主体，它基于统治和管理理念之上，相信全能政府或者市场是全能的。这可以称为“单中心单主体”的模式。在实践中，这种模式的缺陷日益凸显，它既不能满足市场经济发展的需要，也与现代民主的理念相悖。作为一种应对，“多中心多主体的社会治理与发展模式”从实践中逐渐浮现出来。这是在实践探索的基础上通过概念建构的理论模型。1.社会历史观基础

人们生活在自己的理念世界里，如何处理彼此之间的共同事务，总是遵循某种理念的结果，其中社会历史观便是重要的哲学基础。多主体多中心的治理和发展基于如下的社会历史观之上。

首先，它相信培育和发挥社会各种主体的能力，对治理和发展来说，既是目的也是手段。主体是指自觉和自主的社会行动者，它具有能动适应性。社会治理和发展的主体可以包括政府、企业、民间团体、媒体等（注：个人如果没有组织起来，其力量就十分有限，甚至只能是乌合之众。但是，所有的主体最终要体现于以个体的人为单元的主体之上。因此，对此需要以辩证的思想去认识。)。 多主体基于主体的这种特性之上，但不是简单的个体元素的集合，而是一个重新构成的系统，“涌现”出单个主体所没有的新功能。多主体是社会行动中相互独立和平等的主体自主自觉地参与共同事务而形成的互动形态。它主张通过各种社会组织形式，最大限度地实现主体的潜能以推动社会公共福祉。因此，多主体的宗旨是实现人的生命的巨大可能性，认为这是治理和发展的根本动力和条件。这样，主体就不止是客观的人或者经济单位，而是基于对人的主体性的认可与张扬之上的富有生命力和创造性的社会行动单元。其次，它要求修正传统的权力中心，构筑新的社会系统的权力结构。社会事业是一种全民参与和共同协商的行动，在多主体的共同参与中，各个主体是平等的，在具体事务中都可能是中心。这意味着从以政府或者企业为唯一中心的模式中走出来，克服对单一主体的崇拜和服从，在理性和开放基础上建立多中心的新系统架构。再次，它基于对社会的系统认识之上，强调了社会事务的处理需要各主体之间的互动。基于不同主体的互动之上，它相信社会和文化的多元性是普遍现实，相信合作是人类进化的理性选择，认同现代社会的参与式民主、协商式民主的理念。多主体之间不再是单向的命令和服从的关系，而是在交互主体性的理念之上建立的平等与协作的关系。最后，它相信社会历史不是线性的，社会治理和发展不能仅靠传统经验，而需要在试错中寻求新知并为行动确立理性的根基。全球化将人类带入风险时代，充满不确定和偶然性。要实现社会目标需要更多地依赖知识，让知识掌握权力，而知识的获得恰恰是基于怀疑、否定和试错之上的。这就要给知识和思想的探索以较为自由的空间，在推进知识创新中应对风险社会的种种新问题。

2.治理与发展系统运转新模式

多主体-多中心的治理发展模式通过建构一种新的系统结构及相应的运行机制，使系统涌现出新的功能，以达成善治和发展的理想。在这里，多主体与多中心是相互贯通的，多中心通过消解权威推动了主体性的实现；多主体共同参与则为多中心提供了能力支持。这样，一种新的系统运转模式就呈现出来。

首先，系统的结构发生了变化，多主体多中心的结构既体现了社会行动主体的多元化，又将这种多元化建立在权力结构的分化之上，从而形成系统新的结构。这样的结构促成了主体的成长，因为结构本身是一种约束性力量影响着主体。其次，系统追求的目的旨在超越以往的各个主体目标冲突的局限而形成新的利益共同体，在新的平台上追求各方共赢，尤其突出了社会目标与公共利益。让企业承担更大的社会责任、让政府更好地为民众服务、让知识更多地贡献公众，需要搭设一个新平台，社会的善治和发展就是链接各方的基础。再次，从系统的运转规则来说，各个主体之间建立了平等和民主的关系。不论是市场主体还是政治主体，都是建立在契约之上的平等主体，协商民主是基本行动原则。主体在平等互动中畅所欲言、各尽其能、集思广益、萌发智慧，形成一种民主与科学统一的决策机制。最后，从系统的功能上说，它旨在通过发挥其中的每一方主体的功能弥补各自的不足，在创造新的功能中实现系统的升级。现代社会呈现复杂性的显著特点，使得大部分事务都成为公共性的，因而需要多主体的参与。政府虽然是强势的，但是它掌握的资源有限，尤其是在运行效率上没有企业那样专业和规范。企业有着明确的目的和规则，是一种高效率的社会运行和价值增值方式，但是其自我利益最大化的追求常常带来较高的负外部性。转变发展模式要求从根本上将发展的主体从政府转移到民间社会，调动社会各种力量成为发展和创业的主体。

3.系统运行的可行性分析

多主体强调了互动和整体性，各个中心相互独立运作的同时又相互依赖。多中心之间存在竞争与合作的关系，以契约等方式展开合作，因此融合了各种责任和行为的边界；同时它又突出强调了在合作中扬长避短，创造单个中心所没有的功能。多中心基于自发性之上，构成一个自组织的系统。多中心可以理解为一个自组织，它的组织逻辑和运行机制是按照自组织原则进行的。多中心是对以往单一中心的社会管理模式的突破，通过建立在分权之上而瓦解了高度集中的权力体制。单中心体制建立在权威和服从这样的垂直权力结构之上。面对现代社会的复杂系统，多中心化解了中心与边缘的界限，在瓦解中心和权威中实现了解放。“单中心政治体制重要的定义特质是决定、实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机关或者决策机构，该机关或机构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使。在单中心政治体制中，拥有‘极权威的人和服从该权威的人之间决策权能的分配是极其不平等的。多中心政治体制重要的定义特质是许多官员和决策机构分享着有限的且相对自主的专有权，来决定、实施和变更法律关系。在多中心的政治体制中，没有一个机关或者决策机构对强力的合法使用拥有终极的垄断。‘治人者与‘治于人者在权威上的不平等是有意受到约束和限制的，这样‘治人者也能够接受法律的统治，并被要求服务于‘治于人者。”（注：［美］迈克尔•麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第73页。

提出多主体多中心的治理与发展模式，跟以往的理论是一种递进的关系。首先，在治理理念中已经多少包含了多主体多中心的内涵，多主体多中心的治理与发展是对治理理念本身的一种突出强调。其次，之所以突出多主体，是因为这是多中心治理的前提。培育有自主行动能力的主体具有工具性意义，这是建立公民社会和实现治理与发展的重要条件和动力；同时，它更具有目的性意义，培育自主自觉的行动主体、实现人的自由全面发展也是社会治理和发展的终极目的所在。再次，它突出地将治理与发展统一起来，因为多主体多中心不仅是治理的理念，同样也适用于发展事业。对于治理和发展紧密联系在一起的发展中国家来说，尤其需要这样统一的理念。

三、实践与逻辑验证

在过去改革发展的历程中，中国一些地方也在积极实践探索治理和发展的道路，体现了社会治理与发展的多主体多中心理念。

1. 实践与理论的互动

浙江的一些城市和农村都在积极探索社会治理和发展的新道路。从需求来说，新发展阶段产生的压力机制推动了制度和理念的创新。浙江的发展走在了全国前列，也较早地遇到诸多新的矛盾和问题，问题展现出综合性、系统性、知识性等特点，这要求社会各个主体的介入以及各方的角色转变。从可能性上说，这里也具备了创新的特殊条件：经济较为发达，公民社会发育较早，民营企业占主体，民间力量较为强大，政府力量相对较弱，服务意识较强。这为探索社会治理和发展的多主体多中心模式创造了条件。在共同目标和利益的相互吸引下，各个主体走向了合作的道路。

杭州政府积极推动这种合作与新主体的建构，并在此基础上提出了“社会复合主体”的概念：“以推进知识创业、事业发展和社会性项目建设为目的，社会效益与经济运行相统一，有党政界、企业界、知识界、媒体界等不同身份的人员参与，主动关联而形成多元统一、优势互补、功能融合、机制灵活的新型社会主体。”（注：杭州市发展研究中心：《更好社会规则中的复合创业主体——以杭州市构建复合创业主体为例》。这是一个超越以往单个主体单兵作战的新系统，体现了多主体多中心的治理发展理念。首先，它构筑了一种多主体共同参与的治理与发展新系统。在“社会复合主体”系统中，存在着“党政界、企业界、知识界、媒体界”等各方力量的参与，各自发挥自己的优势，在实现界限模糊的同时又明晰彼此的利益边界，从而调动了各方的积极性。“社会复合主体”实际上是“社会治理与发展的复合主体”（注：中共十七届三中全会作出关于农村改革与发展的决策时，邀请了一些专家和地方干部与会，使决策更接近实际，也更科学。这是多中心治理与发展的理念所致。杭州市政府的网站上有视频直播，市委常委会开会讨论关系民生的重大问题时就现场直播，并邀请民众参与，网友可以现场提问，官员现场回答。与之对照的是，北京市没有做任何工作就武断地推出机动车限行令，即便是具有相当的合理性，但这种程序上以及背后理念上的权力独断对市民意志的忽视和随意剥夺，是传统统治思想的延续。“首善之区”的关键是实现善治，多中心多主体的治理发展模式就是一个方向。)。 其次，它突破了以往单一的以政府为中心的模式，通过权力分化建构了新的治理发展结构。在某一个具体项目的决策中，政府、企业、社团都可能是中心，形成了一个多中心的决策格局，从而在平等和民主的基础上使决策更加合理。再次，突出了知识的地位和价值，赋予知识以更大的权力和合法性，使其成为决策的关键要素。适应现代经济社会发展的知识型特征，“社会复合主体”突出了知识在整个社会经济文化发展中的作用，赋予知识以权力，让专家委员会成为重要的权力决策机构而不仅是顾问机构。再次，新系统的运行机制实现了基于平等协商之上的共同参与决策，调动了各方参与的积极性并培育了主体的生成。这种运行的规则和机制既是有效率的，通过市场机制的发挥实现了效益最大化；同时又是相对公平的，在平等协商中实现合作，促进了社会福利的最大化。最后，从系统的价值目的和功能来说，它有效地克服了以往的一些缺陷，创造了系统以往所不能实现的功能，保证了社会治理与发展的可持续性。从治理和发展的角度来说，特别突出了社会公共利益的实现，克服了非外部性突出的问题。从实践层面看，“社会复合主体”体现了治理的理念，体现了英国学者提出的治理的五个特征（注：［英］格里•斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，华夏风译，《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第1期。：第一，治理强调不限于政府而是包含社会公共机构和行为者的复杂体系。“社会复合主体”强调了多主体的作用，而不是简单的政府这一个主体。第二，在解决问题的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。由于参与者的界限和责任方面存在模糊性，“社会复合主体”也调动了各方的积极性，并使其扬长避短。第三，在涉及集体行为的各个公共机构之间存在权力依赖。第四，治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。“社会复合主体”是一个有不同主体自主决策和参与的网络，一个相互依赖互相支持的系统。第五，治理意味着办好事情的能力不限于政府运用自己的权力，还有其他方法和技术。充分运用市场机制以及公众参与机制，而不只是利用政府权威，这是“社会复合主体”的运行机制，结果增加了通道、提高了效率、增加了社会参与的机会。

这种多主体多中心的社会治理和发展在实践中的效果如何，是否具有普遍性推广的价值？这就要看它是否回答了实践中存在的普遍问题并取得了实际成效。从浙江的实践、包括杭州的“社会复合主体”的探索看，其效果是显著的。首先，这种治理发展模式调动了各方创业、发展与参与社会治理的热情。其次，它淡化了权力意识，突出了服务职能，使得整个社会的权力结构发生了变化，推动了政府职能的转变。再次，它促进了公民社会的发育，培育了新的社会主体，公民权利意识和法治观念日益增强，这是构筑新社会结构的基础。再次，它推动了社会公共利益的实现。在这种模式下，社会治理达到较好水平，能够有效地做到以往做不了的事情。最后，它推动了社会知识的参与，提升了发展水平，使发展迈上了新台阶。实践是检验真理的标准，而实践最终又必然以人的价值评价为根据。多中心多主体的治理和发展的评判准则也最终体现于民众的认可与公共福祉的增加。

2.逻辑验证

从上述具体案例中可以看出，多主体多中心的治理发展模式取得了成效。但是归纳法毕竟有局限性，地方探索的合理性还需要在逻辑上证明其合理性。那么，这些实践探索怎样体现了社会治理和发展的方向和趋势？

从社会转型来说，主体性的培育是公民社会建构与社会进步的重要条件。多中心是对一个中心的解构和超越，这种权力的让渡与约束为公民主体的成长和进步提供了机会和平台，也为个体成长和主体性的培育提供了广阔的舞台。从公民社会的建构来说，发展民间力量是建构合理社会结构的重要途径，是走向协商民主的有利条件。合作进化理论也得出了相同的结论，那就是超越以往的囚徒困境、克服公地悲剧，在合作中实现双赢。西方文化过分强调个体主义的局限性越来越突出，东方的“社群主义”传统就成为值得挖掘的社会文化资源，其中信任与合作就是社会进步的智慧选择。从政府转型来说，这是推动服务型政府、有限政府和责任政府建构的有效途径。对权力的限制是当代中国面对的根本问题之一，要有效地约束权力，让权力真正服务于人民而不是异化为少数人谋求私利的工具，就必须从制度上予以约束和监督。多中心多主体的模式建立在这种对权力的分化和消解之上，通过社会各个主体的力量崛起来分化权力的高度集中，从而实现社会权力的某种意义上的制衡。从发展转型来说，这是推动产业升级与知识经济的有效途径，实现依靠人的发展、为了人的发展是一个根本选择。这就要从政府主导的发展模式中走出来，突破以往的高投入、高耗能、高污染的发展模式，必须将发展更多地转向依靠人、依靠知识和文化上来。

四、方向性价值与有待解决的问题

理论的价值在于它满足现实的程度。多主体多中心的治理发展模式是否解决了现实中的问题，具有何种普遍性的价值和意义？一种融合东西方思想的治理和发展模式是否可能实现？多主体多中心的治理与发展旨在形成融合各种力量参与公共事务而建构的新共同体，是对传统国家治理和发展的超越。

1.方向性价值

目前，多主体多中心的模式还处于摸索阶段，但是它昭示了未来的某种景象。多中心是对传统大一统的集权政治体制的最好冲击，通过这种分权实现政治发展是一条可行之路。善治理想的一个基本主张是“以民众为中心的治理”（注：［印］哈斯• 曼德、穆罕默德•阿斯夫编著：《善治：以民众为中心的治理》，国际行动援助中国办公室编译，知识产权出版社2007年版。)。这意味着让民众通过各种途径成为治理和发展的主体，实际地参与社会公共事务的管理，将发展转移到真正依靠民众的道路上来，调整单一的由政府主导的发展模式。同时，社会治理和发展的终极准则就是人，是民众的最高利益，从发展的目的上真正回归于人，从单纯的增长崇拜和政绩追逐转向民众利益和意愿，这也是以人为本的政治哲学理念之要求。还有，它突出了多中心治理，力主建立政府、企业与民间的关系，实现官民商的平等协商与民主参与，真正走向政治上的融合与和谐。综上所述，多主体多中心的治理发展模式体现了诸多人类自我认识和发展的根本方向，值得深入探讨。

2.需要进一步探讨的问题

走向善治与实现发展是国际社会共同努力的目标，然而在现实中还存在巨大障碍，对于中国来说尤其如此。大一统的政治和社会管制模式还根深蒂固，上述探索只是在某种方面试图冲击这种传统，力量还比较有限。由于整个社会政治体制的深层约束，多主体多中心的治理发展模式还存在许多需要继续探讨的问题：一是政府如何在发挥自己能动作用的同时有效地约束权力。多中心意味着实现权力的分化，这是对传统权力结构的超越，旨在通过一种有制约的平衡关系来创造新的系统功能。但是权力本身具有自我膨胀的本性，如何有效地约束权力就成为当今中国政治发展面对的最大问题之一。二是民间社会的力量如何更好地组织起来发挥独立作用。多主体模式意味着发挥政府之外的民间社会包括企业、第三部门等的积极作用，调动社会各界参与社会治理和发展的积极性，以灵活的机制凝聚和催生更大的社会力量，这对未来中国社会结构的重塑将起积极作用。

为此，就需要培育和鼓励政府之外的各种社会力量的发展，使其成为可以与政府平等对话和决策的主体。关键问题是，政府是否相信群众、是否愿意相信群众、是否能够让群众自己组织起来维护自己的利益。政府因为掌握垄断性的权力而处于强势和主导地位，要约束政府权力，就需要自觉地认同民间社会的力量并在制度上予以保证。继续探索多主体多中心的治理发展理念，从广度上说，需要突破一域之局限，因为中国传统社会和政治结构存在大一统的传统和现实；从深度上说，需要将治理和发展上升到对国家和社会发展的系统层面，以系统改革推进治理和发展。中国政治发展的突破口在于约束政府的权力，这就要建立服务型政府、有限政府、法治政府、责任政府。在走过了经济发展的起飞阶段之后，加强政治文明建设，推动社会和政治在内的全面发展已经成为中国的新课题。这就要探索既有中国特色又继承世界文明的政治发展新模式，尤其需要政府勇于面对民众的诉求和社会进步的方向，从改革自身做起，追求社会善治。同时，鼓励民间社会的发育和自我成长，创造更广阔更自由的环境，推动民间社会的成长和发展，使之成为推动公民社会成长的重要力量。

（责任编辑：李 申）