建设资源节约型社会背景下的纳税成本控制

李 飞

(华中科技大学教育与科学研究院博士后流动站,湖北武汉430074)

建设资源节约型社会背景下的纳税成本控制

李 飞

(华中科技大学教育与科学研究院博士后流动站,湖北武汉430074)

我国是目前世界上纳税成本较高的国家之一,这与我国现有税制的复杂性、不稳定性及非公平性有关,与公民的纳税意识淡薄,缺乏诚实守信、依法纳税的社会环境有关,更与现行税收管理体制及机构设置的不尽合理、税收服务体系的不够完善、税务代理市场的不够规范等因素有关。控制纳税成本是一项庞大而复杂的系统工程,必须逐步实施税收制度改革,健全和完善税收法律体系,加大普法力度,改善税收环境,培养纳税人的纳税意识和成本意识,发展和规范税务代理业,等等,从多方面提高征税效率,降低纳税成本。

纳税成本;税务制度;资源节约型社会

建设资源节约型社会,是一个系统工程,需要全社会的共同努力。作为政府重要的组织收入的职能部门,税务机关也应积极顺应形势发展的要求,大胆创新管理理念,改革管理机制,强化税收服务职能,提高税务行政效率,控制税收成本,努力建设节约型税务。改革开放以来,我国总的税收收入规模的绝对数及其占GDP的比重都在逐年递增。然而,由于各种因素的影响,我国的税收成本也在大幅度增长。纳税成本是税收成本的重要组成部分,且与纳税人和扣缴义务人的切身利益有关,是纳税主体所必须承受的负担。我国的纳税成本问题一直未引起人们的足够重视,目前对这个课题的研究无论从深度还是广度上,都还比较薄弱。因此,本文研究纳税成本问题具有较强的理论与现实意义。

一、影响我国纳税成本的因素

影响我国纳税成本的因素是多方面的,从制度经济学的视角分析,主要包括正式约束方面的因素、非正式约束方面的因素和实施机制方面的因素。

(一)正式约束方面的因素

我国现有税制的复杂性、不稳定性及非公平性等方面的问题使得直接纳税成本和间接纳税成本上升。

1.税制的复杂性

我国的税收法律制度比较复杂。复杂的税制不仅增加了税款核定、征收、稽查等税收征管方面的困难,也同时增加了纳税难度,使纳税人不能准确计算税额而又被加收滞纳金和被处于罚款的概率提高,并会浪费很多时间甚至增加咨询雇佣行为,增加税务代理的费用,或失去可能获取的免税利益,总之会增加纳税人的直接成本和间接成本。新中国建国以来我国税收体制先后经历了四次大的变革,虽然1994年以来的税制改革在简化税制方面取得了突破性进展,但各种税收法规、条例、实施细则、批文等依然名目繁多,简化税制的工作依然任重而道远。

2.税制的不稳定性

我国税制的稳定性较差。频繁变化的税制不但加大了税务机关的征收难度和征收成本,也增加了纳税人的学习成本和适应成本,而且,国家为新政策出台而需付出的税收政策调研、制订、颁布、实施等“立法成本”也相应增加了税收总成本。税收政策的频繁变化,还会影响经济运行,形成税收额外负担,增加经济成本。比如,从2000年到2001年不到一年的时间里,我国国家税务总局部分行业的广告费用税前扣除标准先后修订了两次,即从当初的可以在税前据实扣除(除特殊企业外),到2000年出台的“2%”标准(销售收入2%以内的广告费支出可据实扣除),到2001年将家具建材商城、房地产开发、制药等企业据实扣除的标准提高到销售收入的8%[1]。这些频繁变化的税务政策增大了税务协调费用的支出,从而在一定程度上加大了征收成本。

3.税制的非公平性

我国在2008年以前,内外资企业所得税不统一,外资企业优惠政策多,结果造成两方面负面影响:一是国家税收收入由于对外企过多优惠而减少,二是给内资企业造成相当大的竞争压力,创造等量的产值要付出更大的代价,对内资企业生产经营产生了很大的影响。同时,2008年以前我国内资企业所得税因地区不同而承担不同的税负,经济特区享受15%税率,沿海地区为24%税率,内地则实行33%税率。由于税负不同,经济特区及沿海地区不仅占据地理位置优势,同时又享受税收优惠,使得经济发展速度远远高于内地,而内地本身地理位置不利,税率又高,实质上处于不公平的竞争地位,心理压力很大,造成间接纳税成本的增大[2]。

(二)非正式约束方面的因素

纳税人的诚信纳税意识及成本意识是影响纳税成本非正式约束方面的一个的重要因素。有关部门对我国北京、深圳、上海等9个大中城市的调查资料显示,我国有半数以上的人没有纳税经历,而有纳税经历的人数仅占被调查总人数的48.7%;领取工资或取得收入时,有纳税意识的仅占被调查者的12.6%,没有纳税意识的则占36.8%,有50.6%的人则是在收入超过扣除额时才会想过,而且不少纳税人心存侥幸[3]。由此可见,我国公民纳税意识淡薄,税法知识欠缺,也缺乏诚实守信、依法纳税的社会环境和氛围,对纳税成本的正确核算更无从谈起。

(三)实施机制方面的因素

1.税收管理体制及税务机构设置

税收管理体制及税务机构设置的变化是纳税成本上升的重要因素之一。国税、地税的机构分设对确保中央与地方的税收收入有十分积极的意义,却加重了纳税人的纳税成本负担。机构改革前纳税人只需在一个主管税务机关办理税收业务,在分设后的税收管理体制下,国税、地税之间的税收征管范围交叉重复,纳税人中的大部分不但要缴纳地税局负责征收的税种,还须缴纳国税局负责征收的税种。纳税人须同时在两个税务机关办理税务登记,从两个税务机构领购发票,向两个主管税务机关申报纳税,接受两个税务机关的税务稽查。纳税人办税所需的人力、物力、财力和时间与机构分设前相比成倍地增加,加大了纳税成本的支出。在税务系统征、管、查分离的过程中,各地税务机关先后设立了发票(票证)管理分局(所)、进出口税收管理分局、涉外征收分局、涉外管理分局、涉外检查分局等,一个纳税人最多可能会面对10多个税务部门。在此情况下,纳税人的纳税费用负担较改革前大大地提高了。

2.现代化税收征管手段的推行

现代化税收征管手段的推行是另一个增加纳税成本的因素。现代化税收征管手段是以计算机网络为依托的,税收征管领域的网络构建、软件开发和现代信息技术的大量引入和使用需要投入大量的人力、物力与财力,税收征管效率的提高虽然会有效地降低长期征收成本,但却大幅度地增加了纳税人的短期纳税成本支出。这是因为,一方面,推行税收征管手段现代化改变了纳税人的纳税方式,办税人员每月至少要3～4次到税务机关办理相关纳税事宜,此外还要花费时间和精力填写大量表格、数据,这些都增加了纳税人的纳税成本。另一方面,由于软件的设计开发缺乏整体规划,各地自主开发、重复建设,大量重复投资和重复劳动不仅增加了征税成本,而且纳税人经常要随税务机关的要求变化而被动适应,也增加了纳税人的适应成本。

3.税收实践中征收成本向纳税成本的转移

征管体制改革中征收单位为了降低征税成本,往往将征税成本向纳税成本转移。前几年在征收农民自建房的建安营业税时,由于对农村建筑工征收营业税很困难,征收成本比较高,一些地方要求农民代扣代缴营业税,把征收机关的成本转移给了农民,这显然不合法;又如一些税务部门为了加强以票控税,擅自改变企业的纳税环节,在纳税人购买发票时就要求按一定比例支付税款,这显然是违法的,因为纳税义务的发生时间并不在购买发票时。由于提前支付税款,纳税人损失了现金流量收益,增加了纳税成本。

4.税收服务体系的不完善

税收服务体系的不完善也加重了纳税人的纳税负担。税收服务包括税务机关的专业服务和社会中介服务。税务机关的专业服务主要包括税收信息服务、纳税技能服务、纳税环境服务、纳税救济服务等方面。社会中介服务主要是指税务代理,即税务代理人在国家税务总局规定的代理范围内,受纳税人、扣缴义务人的委托,代为办理各项税务事宜。税收服务体系的不完善具体表现在社会中介服务与税务机关的专业服务划分不明确。目前我国税务代理的市场发育不成熟、代理行为还不够规范,社会纳税服务中介机构与税务机关尚未完全脱钩,税务代理机构凭借税务机关的权力垄断市场,税务机关出于自身利益利用社会中介服务机构进行强制代理和指定代理,这些都会在一定程度上增加纳税人的纳税成本,也侵犯了纳税人的权益。

二、控制纳税成本的可行性措施

(一)强化正式约束的效用

1.科学立法

要增强税收立法的计划性、全面性和有机性。增强税收立法的计划性即指增强税收法律法规和政策建设的目的性,而不能随意出台税收法律法规和政策。增强税收立法的全面性是指要注重税收基本法、法律、法规和规章的全面建设、统筹兼顾。增强税收立法的有机性是指构成税收法律体系的税收基本法、法律、法规、规章之间应该是相互联系、相互制约、结构完善、有机构成的完整体系,而不应相互抵触,相互矛盾。

健全和完善税收法律体系,不但要提高单部税收法律的效率即税收法律在运行中所产生的经济收益、社会收益以及政治收益,还应该注重税收法律制度整体的效应,即使综合税收立法的社会效应大于任何单部的法律效应之和,充分发挥各种立法的优势,使它们之间相互支持、相互补充、相互协调配合,形成一个有机的整体,发挥税收法律制度的规模效应。

2.制度创新

继续深化税制改革,统一税法,公平税负,简化税制,合理分权,建立符合社会主义市场经济要求的税制体系,以促进经济增长,更好地解决社会分配不公的问题。统一税法就是要集中税权,提高税收法律级次和税法的稳定性。公平税负就是不论企业性质如何、投资方式如何,都要承受大致相等的税收负担,以利于企业公平竞争。简化税制就是要尽量使各税种简明,使纳税人易于理解,降低纳税遵从成本。合理分权就是公平合理地划分中央与地方的税权,理顺中央与地方、国家与企业、国家与个人的分配关系,规范分配秩序,使之各负其责,各尽其职。

(二)强化非正式约束的效用

1.建立完备的税收信息披露制度

营造诚信纳税的良好环境在客观上要求国家建立完备的税务信息公开披露机制,定期公布税收资料。建立完善的税收信息披露制度还有利于税务机关接受社会公众的监督,建立清正廉明的政府,也有利于改善征纳双方的关系。

2.加强纳税与受益之间的相关性

加强纳税与受益之间的相关性,具体做法是将纳税情况与个人的养老福利挂钩,纳税越多,享受的社会福利就越多,对于纳税大户在户籍准入、加入社会团体等方面给予优待和鼓励。让纳税人感到纳税与受益之间有较强的正相关关系,将有利于提高纳税人的纳税意识和有效降低征纳成本。

3.加大普法力度

税收宣传及普及是一项长期系统的工作,它能创造比罚款更大的收益。应从教育抓起,在短期内,应改变过去空喊口号的传统做法,通过群众参与立法讨论、税收温情广告、网络媒介宣传等手段,使纳税人不仅明晓其义务,而且确知其权利,了解税款用途,改善纳税人、征税人之间的信息不对称状况,做到依法纳税、依法治税、依法用税的有机统一,这才是治本之策。同时,通过专门化、规范化的税收管理,可以全面提高纳税人的纳税意识,丰富他们的税收知识,帮助他们发现在履行纳税义务方面的缺陷,改进业务运作、处理能力,提高他们的税法遵从度。

2.加快税收征管现代化建设进程

在税收征管领域引入现代信息技术,加快电子化征管建设,是实现税收征管法制化的重要保障之一,也是建立严密、高效税收征管体系的必由之路。我国应顺应这一历史发展的必然趋势,发挥后发优势,加快税收信息化建设。但在具体实施过程中,还应紧密结合我国国情,科学规划,分步实施,建立税收征管局域网,发展广域网,在建立健全计算机网络基础上,加快税收征管现代化进程,推行电子报税及税收征收无纸化,充分发挥计算机在税务工作各环节的作用。同时还要与科学的管理结合起来,走“科技加管理”之路。在软件开发方面可借鉴美国的做法,由国家税务总局统筹规划,按照全国统一的税收征管工作规程,整合现有信息资源,集中人力、财力、物力重点攻关,开发全国统一的税收征管信息系统软件和综合办公软件,从税务登记、纳税申报的处理、税收会计统报表分析、税务稽查对象选择到各类税务信息的生成等,实现计算机自动监控管理,全国各地统一规范征管。还应负责培训、推广应用到基层单位,以避免重复建设,节约开发成本。在具体推行过程中,必须考虑纳税人的经济、心理承受能力,逐步试点、推广,实行免费或低收费,并有相应的补贴配套措施,而不能让纳税人承担全部成本,否则极易引起纳税人的反感而产生重重阻力。

3.完善纳税服务体系

首先,应形成一套从可行性分析、决策、实施到效果评价、信息反馈、服务监督、业绩考评和责任追究的统一的、规范的纳税服务工作机制。

其次,为了适应新型纳税服务工作的需要,应建立和完善专门的纳税服务机构,研究纳税人需求,为纳税人提供真正优质的纳税服务。在税务咨询中引入专家咨询,开设专家咨询热线,及时回答纳税人咨询,提高税务咨询工作质量,使税务咨询部门成为税务机构最具权威性的业务部门之一。

再次,在了解纳税人的愿望与要求的基础上,建立多层次的有针对性的纳税人服务体系,提高纳税服务水平和征管质量与效率。

税收服务应充分体现对纳税个体的尊重,在纳税服务中引导纳税人遵从,推行差别化服务。

4.发展和规范税务代理业

税务代理业健康有序的发展,可以降低征纳双方成本。加快税务代理业的发展,规范税务代理行为,首先应当借鉴美国注册会计师、律师等中介代理做法,加强税务代理法制建设,建立独立的、完善的、全面的税务代理制度法律制度与体系。其次,应当加强注册税务师队伍建设,提高税务代理人员素质,加强税务代理的后续教育,建立能够满足需要的、高素质的税务代理人队伍。再次,应当实行政府和税务代理行业组织的双重管理,加大行业监管力度,确保税务代理市场的有序运行和健康发展。最后,应当完善税务代理收费制度,加强对税务代理的信誉等级评定制度,形成具有竞争性的税务代理人市场,以优质的服务赢得税务代理市场,使税务代理机构成为真正规范、公开、公正、公平的中介机构。

[1]中国个税征收受阻海外征个税赏罚分明[EB/OL].http://new s.163.com/07/0312/10/39CKAQVM 0001124J.htm l.

[2]纳税成本高居世界第八除了效率还有制度问题[EB/OL].http://finance.ce.cn/money/200612/22/t20061222_9838750.shtm l.

[3]控制税收征管成本的探讨[EB/OL].www.e521.com,2003-11-11.

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Construction of Saving Resource Society and Research on the Control Tax-paying Cost

Li Fei,et al
(Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 430074,China)

Construction of saving resource society and research on the control tax-paying cost are closely related.First,this study made a theo retical analysis of the tax-paying cost and generalized the characteristics of tax-paying in China.Following that,it made a factor analysis of the tax-paying cost from the perspective of system economics.Finally on the basis of the deep analysis conducted above,it brought fo rward some feasible measures to control tax-paying cost in China.

cost of paying tax;system economics;factor analysis

F810.423

A

1000-2359(2010)06-0103-04

李飞(1973-),女,河南郑州人,华中科技大学教育与科学研究院博士后,黄河科技学院商学院副教授,主要从事制度经济学和微观经济学研究。

2008-12-20

[责任编辑 迪 尔]