先行先试权的边界在哪里

贺海峰

“圣人之于事,似缓而急,似迟而速,以待时。”认清了先行先试权的边界,综合配套改革试点也就有了纵横驰骋的无限空间。

“80年代看深圳,90年代看浦东。”这两座明星城市之于中国改革开放的意义,无论怎样形容都不为过。最近一个多月,当我穿梭于深圳、浦东的繁华街道,与当地官员、学者放谈综合配套改革的进展时,我一直在潜心思索一个既老且新的实践命题:作为推进改革的利器,先行先试权的边界在哪里?抑或说,综改试验区先行先试的空间到底有多大?

遥想改革开放之初,小平同志寄语深圳特区:“允许看,但要坚决地试。看对了,搞一两年,对了,放开;错了,纠正,关了就是了。”但1985年,当国务院副秘书长李灏被点将派往深圳出任市委书记时,却引用了荆柯的一句名言:“风萧萧兮易水寒,壮士一去兮不复还!”手握“尚方宝剑”犹且如此,足见改革的阻力之大、羁绊之深。

譬如浦东的“二级市”改革设想。在改革者看来,浦东的经济体量甚至超过中西部的一个省,但其能量却远没有激发出来。而一个最大原因,就是“区县的权力太小,发展受到限制”。为此。设立“浦东市”被上海各方一致认为“时机已经成熟”。但是,直辖市之下还能够设立设区的市吗?《宪法》第30条规定,“直辖市和较大的市分为区、县”。因而这一设想缺少宪法依据。在其他直辖市中,重庆曾辖有江津、合川、永川、南川四个县级市,但在2006年被撤市设区,从而避免了类似的尴尬局面。

对于先行先试权的边界,国务院相关规范性文件并没有给予清晰的解答和阐释,体现出改革设计者用心之良苦、策略之灵活。根据授权法理,国务院授予各个综改试验区的先行先试权,显然只限于其自身的权限范围之内,而不能超出这一界限。并且,有些事项虽然属于国务院的权限范围,但因为专属于国务院行政法规的调整范围,所以不能由综改试验区运用先行先试权进行试验。2006年,曾喧嚣一时的浦东小额外汇兑换点当年终未出台。这项被认为是在跨国公司外汇资金集中管理等“浦东综合改革9条”之后的又一重大金融突破,由于涉及相关法律法规的问题以及汇率监控等问题而未获批准。此类综改“红线”,万万不可逾越。

而在实践层面,先行先试权至少还面临三重羁绊:思维方式的羁绊、利益集团的羁绊、央地关系的羁绊。

“摸着石头过河”,是中国改革的既有路径,并且屡试不爽,总有“石头”可摸。然而,伴随着改苹的不断深入。中国也开始深入湍急的河流中央,再也摸不到石头了。例如新近获批的沈阳综改试验区,既要進一步力推工业化,又要避免西方国家走过的老工业化的发展怪圈。这是百分之百的原始创新,再简单地因循守旧、照抄照搬,只有死路一条。

既得利益集团无疑构成了对改革的强大挑战。但是也应看到,新旧势力之间的斗争,也有可能成为改革前进的动力。如何使既得利益者在量变中被消解、被吸收,也是一门高超的改革艺术。例如深圳市科工贸信息委刚一设立,就配置了20名副职官员,引起舆论大哗。其实,这又何尝不是一种可取的过渡办法?高明的改革者应当力求避免社会的过分震荡,避免人心惶惶,否则必将刃损刀折。

而在综改过程中,如何将中央与地方关系调整至最佳,则是一个极其复杂且更为微妙的话题。陆家嘴金融贸易区仅设“四处一室”,以此向上对应区里21个委办局、市里86个委办局。如此之多的“公公婆婆”,协调起来何其难哉!中央与地方关系的理清,最终有赖于社会资源总量的增加、市场制度的建立、社会自治能力的增强。但实际上,改革不会一蹴而就,而是一种动态的协调和平衡。从中国现代化转型过程来看,中央与地方之间存在张力,本身就具有动态的合理性。这种张力正在为中国政治体制改革提供一个巨大的历史契机。其实,“先行先试”仍是权力下放时中央所应采用的最佳策略,目前的综改便在某种程度上担当了这一重任。

《吕氏春秋》有云:“圣人之于事,似缓而急,似迟而速,以待时。”认清了先行先试权的边界,综改也就有了纵横驰骋的无限空间。