上海城市“共同沟”

倪咸林

目前世界发达城市普遍采用地下管线共同沟来解决城市马路反复挖掘问题,它是解决地上空间过密化、实现城市基础设施功能集聚、创造和谐的城市生态环境的有效途径。

4月20日,上海世博会试运行首日,20万名游客会不太习惯地发现,中国城市中常见的架空电线杆、通讯线杆,遍寻不着。因为在世博园区的地下,类似《越狱》男主角迈克借以逃生的庞大地下管沟系统已经建成。一条宽、高均近两米,全长6.6公里、总投资约17亿元的地下管线共同沟已经铺没到位。

“共同沟”革命

所谓共同沟,就是“地下城市管道综合走廊”,即在城市地下建造一个隧道空间,将市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线集于一体,设有专门的检修口、吊装口和监测系统,实施统一规划、统一设计、统一建设和管理。目前世界发达城市普遍采用地下管线共同沟这一集约度高的市政基础工程来解决城市发展过程中的马路反复挖掘问题,同时,它也是解决地上空间过密化、实现城市基础设施功能集聚、创造和谐的城市生态环境的有效途径。

共同沟的建设最早在欧洲开始。早在1833年,法国巴黎开始有系统规划排水网络的同时,就开始兴建共同沟。1861年,英国伦敦修造了宽12英尺、高7.6英尺的共同沟。1890年,德国也开始在汉堡建造共同沟。北美的美国和加拿大,虽然国土辽阔,但因城市高度集中,城市公共空间用地矛盾仍十分尖锐。美国纽约市的大型供水系统,完全布置在地下岩层的共同沟中。加拿大的多伦多和蒙特利尔市,也有很发达的地下共同沟系统。

发达国家的历史经验表明,城市地下共同管沟的开发利用,是一个城市经济发展到一定规模,面对人口膨胀、环境恶化、交通拥堵等诸多压力,寻求进一步突破性发展的必由之路。随着我国经济快速发展以及城市化进程的迅速推进,越来越多的人口向大中型城市集中,这便对我国大中城市的经营管理提出了挑战,积极大胆吸取和借鉴西方发达国家城市经营管理经验是避免我们走弯路的有力保障。有关数据显示,我国目前城市化率已接近50%,處于走向城市化国家的关键时期。然而在摩天大楼和宽阔马路的背后,诸多城市的“血管”却依然存在很大的问题,成为城市可持续发展的障碍。可喜的是,很多城市的治理者已然意识到这一问题并着手进行了医治。

早在1958年,北京天安门广场地下就敷设一条长1076米的共同沟。1977年配合“毛主席纪念堂”施工,又敷没了一条长500米的共同沟。这可算是现代意义上共同沟的雏形。

1993年,上海市政府为了将浦东建没成为现代化的国际大都市,规划建设了我国第一条现代共同沟——浦东新区张扬路共同沟。北京中关村西区的地下市政综合管廊,将水、电、气等多种管道铺设在一条共同沟里,是我国大陆地区第二条现代化的共同沟。

近几年,国内越来越多的城市开始着手综合管沟建设的试验。济南、杭州、广州、宁波、昆明等城市开始着手研究用市场机制开发建设城市地下管线综合管沟的可行性研究。2010年5月,宁波市借鉴国内外先进经验,率先在东部新城铺开的地下“血管革命”基本完成,这条学名叫“地下市政管廊”的“共同沟”已正式投入使用;昆明新城修建的是目前全国最长的共同管沟,两条管沟加起来达到38公里。

可见,我国在“地下城市管道综合走廊”建设方面还处于探索起步阶段,由于没有过多成熟的先例可循,上述各地在城市共同沟建设和管理没过程中都出现了种种问题。

戛然而止与顺利敷设

上海同样走过了一条曲折漫长的道路。

1994年土建竣工,2001年配套全部结束的上海浦东新区张杨路共同沟工程,是国内第一条在次干路两侧同时建没的规模最大的配给管共同沟,也是国内第一条建造在软土地基上的共同沟,将易燃易爆的燃气管道也容纳在共同沟内更是国内首次尝试。这条共同沟投资达3个亿,累计全长11.125公里。然而直到今天,本应备受欢迎的这条共同沟却仍有部分闲置,经常出现管线单位故意“绕道而行”、在共同沟周边另行开挖的情况。据了解,目前管线进入共同沟是免费的,然而不乏管线单位顾虑共同沟今后早晚要收费因此“绕道而行”,仍在张杨路周边道路开挖自己的管线。

投资1500万元的松江新城示范性地下共同沟工程(一期323米)于2003年10月建成时轰动一时,这是申城市郊第一个已经建成的地下共同沟工程。然而规划中3公里的共同沟在此323米处戛然而止。上海松江新城建设发展有限公司的相关人员也承认,当时建设示范性共同沟,也是希望能够提升该地段的房产品质,建成国际先进的示范性小区,但是后来的实际情况如房产的价格与开发商期望的价格有差距,短期内难以收回成本,没有了资金,后期的投入就因此停止了。

2002年12月开始动工兴建的投资1.4亿元的上海嘉定区安亭新镇共同沟是我国首条完整的民用共同沟。安亭新镇一期共同沟全长5750米,于2004年3月建成。该共同沟是“日”字形格局,将服务安亭新镇一期2.5平方公里范围。安亭新镇的共同沟宽高各2.5米,目前小镇电力、通讯、燃气、给排水等各种管线各就各位,还设有专门的检修口、吊装口以及监测、排水、通风、照明系统。相关人士表示,安亭新镇的共同沟能够相对较好地投入使用主要有两大原因。首先,规划和建设上的同步性,因为属于新镇发展的配套设施,因此,可以说新镇与共同沟是同步规划同步建设,新镇敷设的管线得以相对比较顺利地进入共同沟,是现实所需。第二,各政府部门听取多方意见,进行了大量的沟通和协调,确保了管线顺利入沟。

2010年,在“城市,让生活更美好”的世博主题语的背后是上海希望借世博的契机,重新拾回在城市地下管线革命中的领头地位的雄心壮志。如今的世博园区地下全长6.6公里、总投资约17亿元的共同沟已经铺设到位。上海市建设与交通委员会已经在酝酿调研在全市推广共同管沟的可能性。

要害在于利益之争

曾经规划3公里长的上海松江新城共同沟,在只掘进到300余米处被迫夭折,相比之下,世博园区长达6公里的共同沟却顺利敷设,可见钱不是问题,技术不是问题,法治、体制和机制才是根本的问题。

如果我们把共同沟抽象为一种产品或服务的话,很容易在它身上发现(准)公共产品(服务)特性。政府该如何在城市共同沟建设过程中发挥作用?要回答这个问题,就得仔细梳理城市共同沟建设过程中面临的问题。

不难看出,共同沟建设管理过程中涉及诸多政府部门,在没有完整的立法约束前提下,如何正确认识这些政府机构之间在建设共同沟过程中的地位和作用以及妥善处理它们之间错综复杂的关系显然是至关重要和相当棘手的。上海世博园区共同沟实际上是国家为此而特事特办的,其背后的体制机制问题实际上并没有因此而根本解决。

当然,在体制机制矛盾的背后隐藏着更为根本的博弈焦点——利益。一方面,在市场经济背景下,各种管线的敷设方基本上都是自由的企业,它们可以在法律范围内获取合理的利益;另一方面,上述政府相关部门也想在共同沟治理过程中获取更多管理利益。而如何进行公平公正的利益分配恰恰也是处于转轨时期的我国政府的治理难题。

事实上,世博园区长达6公里的共同沟项目的顺利敷设已然给我们传达了积极的讯号:城市治理主体如果站在可持续发展和打造服务型城市的高度,勇于承担责任,充分发挥智慧,大胆改革,锐意创新,任何治理难题终将迎刃而解。