村民自治中的选举法律问题研究＊

王 华

(贵州大学,贵州 贵阳 550025)

村民自治中的选举法律问题研究＊

王 华

(贵州大学,贵州 贵阳 550025)

民主选举是村民自治的重要内容之一,解决好破坏选举的行为是落实村民自治的关键。应制定《村民选举法》,对破坏选举的行为规定明确的法律责任,在刑法中增加规定破坏村民选举罪,加大打击力度。

民主选举;法律责任;村民选举法

党的十五大确立了以基层民主建设为突破口,村民自治即是社会主义民主建设的起点和突破口之一,随着村民自治制度的发展,我国农村的民主政治建设取得了巨大的成就。村民自治包括四大民主,即民主选举,民主决策,民主管理和民主监督,其中以民主选举最为重要,是民主决策、民主管理和民主监督的基础。但我国农民缺乏民主传统,也少有进行民主选举的技术训练,在选举过程中出现了一些些问题,尤其是选举当中出现的贿选和暴力选举等破坏选举的行为,如何解决好这些问题是落实村民自治的关键。

一、村民选举中的破坏选举行为现状分析

村民选举中出现贿选和暴力选举,个别地方还出现宗族势力干扰选举的现象。在那些宗族势力较强、宗派活动比较严重的村,宗族或者出面拉拢选票,造成选票分散,选不出村委会;或者使选举无法顺利进行,甚至出现宗族控制、操纵村委会选举的情况。具体分析当代中国农村社会变迁和村民自治进程我们会发现,以血缘为纽带的传统宗族思想影响,是国家管理农村过程的不协调因素,也是影响自治的抗衡力量。可以说,当代村民自治就是在与传统宗族自治的抗衡中推进的,是法治战胜礼治,国法战胜宗法,民主思想战胜宗族思想的过程[1]。中国的政教俱以伦常为本,所以政治与家族的关系密切无比[2]。要肃清宗族势力对村民自治的影响,须有一个渐进的过程。

村民委员会选举中贿选、暴力选举蔓延,原因在于村委会主任权力过大、寻租空间太大,而其权力又不受有效监督。有的地方不按程序选举,剥夺村民的选举权。笔者在走访时发现,某村民为了当选为村长,许诺给投票选他的村民每人五十元,至今未兑现以至于发生纷争。可喜的是,面对选举权受到非法侵害,村民的维权意识有所提高,他们不再忍气吞声,利用各种方式讨说法,维护自己的政治权利。

二、解决破坏选举行为的法律依据

《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关部门应当负责并依法处理。”这是村民在选举权受到侵害时维权的主要法律依据。《宪法》第 111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”

在宪法中规定了村民的选举权明确了村民选举权在基层组中的重要性。

《村委会组织法》第 22条第 2款规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”这条规定实质上也是保障村民选举权利的法律依据之一。

十一届全国人大常委会第十二次会议初次审议了《中华人民共和国村民委员会组织法 (修订草案)》。修订草案第十七条将现行法第十五条改为“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选票数等不正当手段当选村民委员会成员的,其当选无效。以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选票数等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向县级人民代表大会常务委员会、人民政府举报。由县级人民代表大会常务委员会、人民政府作出举报是否属实的认定,并责成有关机关依法处理。”

本条款的修订,增加规定了破坏选举的不正当手段:即暴力、欺骗、虚报选票数。对民主选举的法律保障更充分。与我国刑法关于破坏选举或者妨害选民和代表行使选举权和被选举权的具体手段基本上一致。刑法第二百五十六条规定:“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”而村委会组织法修订草案第三十二条也使用了“选举文件”的概念。但是,修订草案关于妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村委会选举的具体不正当手段的列举没能与刑法关于破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的具体手段的列举完全统一起来。笔者认为这是一个缺陷。村民自治的民主选举制度是社会主义民主建设的重要组成部分,破坏村民选举的行为非常严惩的话,应该考虑用刑法的方法制裁。当然我国刑法第 256条规定的破坏选举罪,仅限于在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时的破坏选举行为。根据刑法的罪行法定主义原则,不能直接适用于村民选举中的破坏行为。现在很多学者都主张设立破坏村民选举罪[3]。考虑到以后如果刑法设立了村民选举罪,为了便于二部法律的衔接和沟通,破坏村委会选举的具体不正当手段的列举与刑法关于破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的具体手段的列举应该完全统一起来。另外,有学者认为,还应该增加规定两种手段:把选举法第五十二条第一款第三、四项中的“仿造选举文件”、“对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的”两种情形明确写入草案第十七条[4],笔者赞同此观点。

值得注意的是,草案对村委会选举中的不正当竞争行为接受举报和调查认定机关的修订,反而缩小了村民自治权受到侵害时的救济途径。

按照现行法的规定,对村委会选举中的不正当竞争行为,乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主管部门都可以接受举报和调查认定,而按照修订草案的规定,只有县级人民代表大会常务委员会、人民政府才可以接受举报和调查认定。和现行法第二十八条和修订草案第三十七条的规定不统一。现行法第二十八条和修订草案第三十七条的规定“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施,保障村民依法行使自治权利。”从解释上来看,乡、民族乡、镇的人民代表大会保证村委会组织法的实施和保障村民依法行使自治权利,理应包括接受和调查认定本行政区域内对村委会选举中不正当竞争行为的举报。另外,从实践上看,在村委会选举过程中,县级政府的民政部门和乡级政府是直接的指导机关,政府的指导任务在很大程度上是依靠它们来完成的,它们处于工作的第一线,对情况最为了解,即便他们的利益与村委会选举“直接相关”,但我们应当相信绝大多数村委会选举中不正当竞争行为与县级政府的民政部门和乡级政府并无关系,绝大多数县级政府的民政部门和乡级政府是反对和会坚决查处村委会选举中的不正当竞争行为的。并且,也没有事实证明县级政府的民政部门和乡级政府与村委会选举中的不正当竞争行为“直接相关”。应该维持现行法的规定[5]。

三、现行法的完善

对于村民自治来说,现在已有的立法仅限于《宪法》和《村民委员会组织法》对村民委员会的规定,有关村民自治的基本法律《村民自治法》尚未列入立法议程。在《村民自治法》中应增设自我保护机制,使“软法”变成“硬法”。让村民在开展自治过程中,对损害自己利益的行为,提供自我保护制度,促使其他社会团体处处依法办事[6]。并在《村民自治法》中具体规定哪些行为破坏选举。《村委会组织法》及其修订草案虽然规定了威胁、贿赂和伪造选票、伪造选举文件属于违法,但并不能完全涵盖现实中大量的侵害选举权利的行为。比如说限制村民被选举权、不依法组织村民代表和村民小组长选举的行为就不能被涵盖。当村民碰到这种情况时,由于没有权威性的法律依据,只能采用上访手段,以寻求行政机关的救济。带来了许多社会问题,村民不断地上访告状,花费了大量的时间和金钱,行政和司法机关疲于应付,有时候解决不及时,造成社会的不稳定。

现有法律还未能针对具体的侵害行为规定明确的村民申诉途径和受理机关,也未能对某一种侵害行为寻求救济的程序做出明确的规定。不同的侵害行为,应该到不同的机关去寻求救济;同一种侵害行为,应该遵循一定的程序去寻求救济,如到这个机关寻求救济但对救济结果不满意时再另外一个机关寻求救济。现有法律未能根据不同侵害行为规定不同机关的责任,也未能规定不同机关提供救济的先后次序。这是现实中各级受理村民举报的部门相互推诿、延误甚至拒绝村民救济要求的重要原因[7]。《村民委员会组织法》关于村民选举争议问题的规定显然过于简单。《村民委员会组织法》没有区分选举结果是否有效和某人当选是否有效的争议,即选举诉讼和当选诉讼,而且规定村民可以向五个机关举报选举舞弊行为,结果造成职责不明,相互扯皮。《村民委员会组织法》也没有囊括所有的选举违法行为,而且除当选无效外也没有规定选举舞弊者的其他法律责任。刑法、行政复议法,行政诉讼法以及党纪、政纪处罚条例、社会治安处罚条例都没有相应的规定,从而使得对村委会选举过程的违法行为的处理缺乏刚性约束[8]。由于村委会选举与县乡政府利益直接相关,因此,要县乡有关组织公正处理很难做到。从法理上讲,有“权利”必有“救济”,如果当事人认为县乡行政组织处理不公,应有司法途给予以救济。而我国目前还没有这方面的法律。一些地方的农民依据《行政诉讼法》的规定,到法院进行诉讼,而法院则以“法无明确规定”为理由,不予受理[9]。

笔者认为,当前应遵循村民自治的原则,不断完善保障村民自治选举权得的法律法规。制定《村民选举法》,明确村民的在选举中的权利和义务,对破坏选举的行为规定明确的法律责任,在刑法中增加规定破坏村民选举罪,加大打击力度。

[1]何泽中.当代中国村民自治[M].长沙:湖南大学出版社,2002.

[2]矍同祖.中国法律与中国社会[M].北京:中华书局,2003.

[3]王禹.村民选举法律问题研究[M].北京:北京大学出版社,2002.

[4]朱应平.破坏选举,还应增加规定两种手段[N].检察日报,2010-01-25.

[5]唐鸣,田新文.对村委会组织法修订的几点意见 [EB/OL].http://www.ccrs.org.cn/show_5751.aspx.

[6]于语和.村民自治法律制度研究[M].天津:天津社会科学院出版社,2006.

[7]仝志辉.村委会选举与乡村政治 [M].北京:中国农业出版社,2006.

[8]王禹.我国村民自治研究[M].北京:北京大学出版社,2007.

[9]黄荣英.社会主义新农村建设中村民自治法律问题研究[J].经济与社会发展,2008,(7).

2010-09-15

2009年贵州大学人文社会科学研究青年项目

王华 (1973-),男,贵州大方人,讲师,硕士。