事业单位产权制度改革初探

尤晓燕

（江苏经贸职业技术学院，江苏 南京 211168）

事业单位产权制度改革初探

尤晓燕

（江苏经贸职业技术学院，江苏 南京 211168）

由于传统事业单位中的国有资产主体不明确、产权模糊，造成了国有资产管理不善，组织效率低下。只有跳出公有与私有产权效率的争论，以不断发展与丰富的马克思主义理论为指导，并吸收西方产权理论中反映社会化大生产和市场机制运行一般规律的内容，才能有效改革国有资产管理体制，对事业单位产权制度作出科学安排。

事业单位；产权制度；国有资产管理

由于事业单位产权制度和管理体制上“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的固有缺陷，造成国有资产管理不善，组织效率低下，直接导致事业单位向社会提供公益性产品和服务的职能行使欠缺。因此，吸收和借鉴西方产权理论中的有益成分，研究现实中国有产权制度的性质、特点、存在问题，并继承和发展马克思主义所有制理论，以此来指导当今公益性事业单位的产权制度改革，才有可能获得改革的成功。

一、事业单位产权制度改革的理论依据

社会主义市场经济的基本内容是在社会主义国家的各种规范下，各市场主体自主选择生产与经营行为的一套交易机制。各市场主体以一定的交易规则来规范自己的生产和经营行为，实现资源的合理配置。这种交易规则的核心就是产权制度。

1.公有产权与私有产权的效率之争

西方主流经济学和新制度经济学认为，公有产权会导致资源租金的耗尽，因而是无效率的。如阿尔钦曾指出：“除私有产权以外的其他产权都降低了资源的使用与市场所反映的价值的一致性”。柯武刚指出：公共部门提供福利服务的低效率，遭侵蚀的税收基础，对享受福利的更高期望，三者结合，在所有的实质性福利民主国家中造成了严峻的财政问题。萨缪尔森在评价苏联模式时指出，这种增长是在巨大的人类牺牲生命损失和政治压制的气氛之下实现的。

部分西方学者们承认公有产权有效率，仅仅是在当市场机制调节失灵或私有化产权的运行存在高交易成本的情况下。如斯蒂格利茨曾经说过：“尽管市场总的来说回答了这些能够保证经济效益的基本经济学问题，但是在某些地方这些回答是不够的……当市场运行得不好的时候……人们就转向政府。”思拉恩也认为，当交易成本很高时，公有产权的安排是有效率的。

相反，我国经济学界学者对西方主流经济学家提出的私有产权的高效性纷纷提出质疑。叶航认为：与私有产权相比，公有产权在资源配置方面不一定是无效的。因此，在某种程度上,公有制产权可能比私有制产权更有效率；朱富强认为，直到中世纪为止,公有财产都是最有效的制度形式,加拿大国营的加拿大铁路公司也不比私营的加拿大太平洋铁路效率低也是一个证明；即使是自发演进的私有产权也并非总是高效率。

在对私有产权的高效性提出质疑的基础上，我国的经济学者们认为我国公有制的效率并不低于发达的市场经济国家的私有制的效率,而且肯定比发达的第三世界国家私有制的经济效率要高。

对于私有产权与公有产权的效率之争，吴宣恭教授认为，马克思主义绝对不抽象地谈论公有制和私有制的效率，只有跳出公有与私有产权效率的争论，以不断发展与丰富的马克思主义产权理论为指导，吸收西方产权理论中反映社会化大生产和市场机制运行一般规律的内容，才能正确认识产权在我国事业单位改革中的地位。

2.马克思的产权理论对国有产权制度改革的指导意义

早在19世纪中叶，马克思凭藉他在法学和经济学方面的深厚造诣，对产权理论进行了深入探讨：

（1）法权关系是一种反映现实的经济关系的意志关系，其内容由经济关系所决定。

（2）所有权是所有制的法律形态，财产权是生产关系的法律表现。

（3）财产权不是单一的权利，而是一组权利，除了所有权外，还包括占有权、使用权、支配权、经营权、索取权、继承权和不可侵犯权等等。

（4）财产权的各种权利，可以是统一的（统一于一个主体），也可以是分离的，而且分离的形式有多种。

根据马克思关于财产权的各种权利可以分离的理论，社会主义国家在解决高度集中的计划经济体制下形成的国有资产在实际运作中出现的所有权同经营权之间的矛盾时（既存在所有权干预经营权的问题，又存在经营权侵蚀所有权的现象），可以实行财产所有权同经营权相分离，以推进国有资产管理体制改革。

二、我国事业单位现行产权安排存在的弊端

我国目前的事业单位绝大多数为国有国办，事实上普遍存在着法人治理结构不健全、未能形成有效的所有权约束，以及经营权不能合理有效行使等现象，但把问题归结在国有产权本身显然失之偏颇，我们更应注意的是国有产权安排中存在的问题。

1.产权虚置，产权主体缺位

和国有企业一样，我国的事业单位一直存在着产权主体缺位的现象。这部分国有资产产权实际上处于“虚置状态”。多头管理、行业所属、部门所有、条块分割的传统事业体制，使得政府相应机关缺乏监督的积极性和主动性。另一方面，事业单位的主管部门并不是法律意义上的国有资产的国家代表，却能行政干涉其资产运营。

2.所有者的权利归属难于界定

国有事业单位和集团力争获得尽可能多的权利，而国有资产管理机构和各种政府部门则尽可能截留权利。导致没有哪一个部门真正对国有资产的管理负责，主体不清，职责不清。

从政府分级监管的角度看，虽然政府每年花费大量的人力物力通过财政部门对事业领域的国有资产进行清产核资，造册登记，但由于财政部门不是资产产权的主体，当然也不可能对部分资产管理承担具体的责任和义务，致使产权登记不过是流于形式，各单位擅自处置国有资产，产权长期不作界定的现象普遍存在，国有资产及其权益也很难得到严格保护。

3.政事不分，行政干预严重

对于传统事业单位来说，在政事不分的模式下，其独立的法人地位始终未能得到充分落实。由于产权主体不明，必然产生了不同的主体利益目标。事业单位作为实现政府多重目标的一个附属机构，承担着巨大的“政治责任”和“社会责任”，在多个经营目标之间摇摆不定。

总体来说，传统事业领域的产权安排未能按照国有资产所有权主体行使所有权权能的行为能力特征，合理明确地界定出资者的所有者权利和应承担的责任，存在权利与责任的不对称。

三、产权明晰的关键是改革国有资产管理体制

清晰国有资产产权，关键是要改革国有资产管理体制。我国现有国有资产管理体制具有四大弊端：一是行政性强，即政资不分；二是多头管理，即同一资产有多家部门管理；三是多环节管理，即从国有资产所有者到各单位之间有很多管理层次；四是各管理层之间约束软化，即责、权、利不统一。

（一）明晰国有资产产权利益主体

事业单位国有资产产权的利益主体既包括产权的归属主体，也包括产权的各项权利在分解条件下的各种权利的承担者，因而产权的主体并非是单一的，而往往是一组主体。

全体人民是公益性事业单位国有产权的首要利益主体，国务院委托各个部及各级政府对国有资产进行分级管理，由此成为国有资产的第二个利益主体；政府委托经营者，即各事业单位的领导去直接经营这部分国有资产，此经营者是国有资产的第三个利益主体：事业单位的所有职工可视为“部分所有者”，这是国有资产的第四个利益主体。

（二）改革事业单位国有资产的委托代理制度

1.构建国有资产专职管理体系。中国国有资产委托代理制度过分依赖行政体系，特别是政权体系，是代理成本高、效率低的根源。因此，应该实现政府行政管理职能与国有资产所有权管理职能相分离，构建国有资产专职管理体系。国有资产管理部门以国有资产产权所有者代表的身份，选派代表对不同领域公益性事业的国有资产进行监督管理；对所属事业单位的营运状况进行考察、评价和指导，并对所选派的国有资产产权代表和授托经营的代理人的行为、业绩进行监督和评价。

2.减少委托代理环节。传统事业单位条块分割、条块交叉并存的局面，导致层层授权，层层代理，委托代理的环节特别多，因此委托代理过程呈现复杂性和非可控性。理顺产权关系就是要界定清楚出资者和公益性事业单位的关系，明确各自的权利、义务和责任。因此有必要缩短代理链条，减少代理环节。

3.建立激励约束机制，强化监管力度。传统委托代理链条之间缺乏内在的连接机制，出现责任主体混乱，职责不清，导致委托人对代理人的监控意识随着代理链条的拉长越来越弱化。激励约束机制的建立，其关键在于建立规范的法人治理结构，形成所有权、法人产权与经营权三者之间既相互分离又相互联系、既相互统一又相互制衡的机制，实现三者之间权、责、利的有机统一。特别是要有资产管理部门对代理人的监管力度，强化监管手段，切实维护国有资产所有者的权益。

（三）事业单位国有资产管理体制改革的目标：创造新的产权运营主体

要改变国有资产营运效益差的状况，必须改变由政府部门作为产权运营主体直接管理企业的局面，实现国有资产产权运营主体由行政化向企业化转变，重新构造国有资产产权运营主体。在国家与事业单位间建立若干个中介机构(或控股公司),国家通过中介机构来管理国有资产，彻底改变无人对企业国有资产真正负责的状况，真正建立起保证国有资产发挥良好效益的责、权、利机制，使国有资产营运呈现高效益化。但另一方面，由于事业单位的特殊性质，在资本运营机构获取了产权运营的权力后，对其经营行为的约束与企业不同，也更为重要。

［1］阿尔钦.产权:一个经典的注释［A］.财产权利与制度变迁［C］.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994: 174.

［2］［德］柯武刚，史漫飞.制度经济学［M］.上海：商务印书馆，2000：335.

［3］萨缪尔森.经济学（上册）［M］.北京：首都经济贸易大学出版社，1996：721.

［4］斯蒂格利茨.经济学（上册）［M］.北京:中国人民大学出版社，1997:14.

［5］［冰］思拉恩·埃格特森.新制度经济学［M］.上海:商务印书馆，1996：191.

［6］叶航，王第海.公有产权经济效率的再认识［J］.浙江社会科学，2001，（4）:12.

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1673-0046（2010）6-0063-02