我国失地农民养老保险法律制度探析

邓江凌，李萍

我国失地农民养老保险法律制度探析

邓江凌，李萍

随着我国工业化、城镇化的迅猛发展，被征地农民这一特殊人群不断增多，失地农民养老保险问题逐渐成为全社会关心的一个重要问题。而国家目前已实施的相关法律和政策并不能完全满足失地农民养老保险的现实需求。针对我国农村失地农民的生存现状、权益保护现状，探究建立失地农民养老保险法律制度的模式，以资我国农村养老保险制度完善之借鉴。

征地；失地农民；养老保险；法律制度

一、提出建立我国失地农民养老保险法律制度的背景

改革开放以来，我国工业化和城镇化步伐明显加快，政府为建设新城、开渠、修水库、建工厂等不断征地，导致了一个特殊群体——失地农民的产生。农民失去土地，就等于失去了最基本的生产资料，失去了生存的根本和依赖。如何在不损害农民利益的基础上顺利实现工业化和城镇化，实现统筹城乡发展，是我们当前亟需解决的问题。而解决失地农民的养老保险问题，是保护农民利益的一个重要方面，也是社会安定和谐的必然要求。同时，我们也要清醒地认识到，被征地农民养老保险问题的复杂性决定了我们还有较长的路要走。

（一）被征地农民的观念落后

1.偏重于货币化安置，不能合理使用补偿金。传统的征地补偿安置方法就是单纯的货币化安置。征地方之所以青睐这种安置方法，主要是图其方便简捷，无需经过繁琐的程序。而对于被征地农民而言，一大笔赔偿款的确是一个巨大的诱惑，他们乐意接受这种“征地就分钱”的征地补偿模式。可是，多数人在得到赔偿款后，却不知道如何合理地使用这些钱为未来做筹划，他们一时之间还难以接受“土地换社保”、“土地换养老保险”的做法。尤其是年轻的农民，他们觉得离“养老”还很遥远，对养老保险问题较为淡漠。

2.过于看重储蓄，对保险功能认识不足。中国人特别是传统的中国农民有储蓄的习惯，与将钱投入保险相比，他们更愿意把钱存在银行里，以为这样才是最安全有效的保值增值方式。由于这种认识的局限性，他们看不到保险在转移、分散风险上的重大作用，一旦风险来临，他们便会损失惨重。

（二）用于失地农民养老保险的财力不足

现行被征地农民养老保险制度存在政府补助过低、相关制度建设滞后以及监督乏力等问题，解决这些问题的关键在于建立城乡保障水平相差不大的养老保障机制［1］，这既可以有效地促进包含农村劳动力在内的劳动力市场的统一，又可以缓解农村由于劳动力过多而造成的土地资源紧张的局面。党的十七届三中全会提出破解城乡二元结构的根本措施在于扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。这表明我国更加重视解决广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题。政府和有关部门应加大对农村养老问题的财政投入力度，尽早出台相对统一的被征地农民养老保险的法律、法规，使农民“老有所养”真正有法可依。

（三）失地农民养老保险立法缺位

2009年9月，国务院开展新型农村社会养老保险试点。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”；同时，中央明确规定：基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。这一指导意见的提出将极大地推动农村养老保险制度的建立和完善。

二、建立失地农民养老保险法律制度的任务、适用范围和基本原则

（一）任务和适用范围

结合我国农村失地农民养老保险工作的经验和实际情况，我国可制定一部《农村失地农民养老保险法》，立法任务是保护我国农村失地农民的利益，使其老有所养、老有所依，维护农村社会秩序和经济秩序，促进社会主义和谐社会建设。该法的适用范围可限定为：涉及国家、政府和农民之间因征地关系而引起的经济补偿、就业安置和养老保险等一系列问题。

（二）基本原则

作为特殊保险法的失地农民养老保险法，除了要遵循一般保险法的公平原则和自愿原则之外，鉴于失地农民养老保险的特殊性，还要遵循以下五项基本原则：

1.户籍平等原则。由于城乡二元分割制度的存在，广大农民基本上享受不到现行养老保障制度的实惠。因此，应按照党的十七届三中全会关于统筹城乡发展、实现城乡发展一体化的思路，尽快改革现行的户籍制度，把户籍管理纳入法制化轨道，实行城乡统一的户籍登记制度；应将在城市有稳定工作的失地农民和农民工纳入社会保障的覆盖范围之内，为其建立社会养老保险账户。

2.政府主导与责任分担原则。中国的城市化是政府主导型的城市化［2］，政府有责任为失地农民建立社会保障法律制度，统筹城乡发展，解决失地农民养老保险问题，切实承担起完善政策法规、落实国家财政供给、监管制度运行的职责。集体（企业）在养老保险中具有提供部分资金的功能和责任，个人在养老保险中具有缴纳保费的义务和获得养老保障的权利。只有实行政府、集体和个人共同分担责任的制度，才能在有限的财力下多渠道筹集到养老基金，增强养老保险功能，从根本上改善失地农民的处境，实现城市化的可持续发展。

3.因地制宜原则。建立失地农民养老保险制度，政府有关部门应当与时俱进，适应城镇化发展的要求，兼顾地区发展的不均衡性，根据各地经济发展的情况作出不同的决策，实行分类指导。制度的设计应是多层次、多形式的，以适应不同地区、不同失地农民群体养老保障的需要。

在此次研究中,AB两组的手术时间和出血情况对比不存在统计学差异性(P>0.05)。AB两组的止痛效率不存在统计学差异性(P>0.0167),ABC三组的止痛效率、肺炎发生率、住院时间、满意度等存在统计学差异性(P<0.05)。AB两组外观满意度、肺炎发生率、住院时间不存在统计学差异性(P>0.0167)。随着肋骨骨折手术的改进,固定材料有了很大的变化,记忆合金和可吸收钉等材料被广泛使用。综上所述,使用内固定方式能够让患者的疼痛缓解,减少患者的住院时间,缩短患者的康复周期,但是骨质疏松和骨折严重患者还是推介TiNi环抱式接骨器内固定,可吸收髓内钉适合不宜进行二次手术患者。

4.低进低保原则。失地农民是低收入阶层，在缴费上必须实行低缴费原则，准入门槛要适合失地农民的经济承受能力，总体缴费率不能太高，以扩大覆盖面，提高参保率。在低缴费的前提下，适度确定保障待遇水平。

5.城乡制度相衔接原则。现阶段，失地农民养老保险与城镇职工养老保险既应相互区别，体现各自的特殊性，又应在两种制度间保留衔接的通道，以实现两种制度的衔接。因为失地农民养老保险是向城镇社会养老保障转换的过渡形式，它将伴随着失地农民的市民化而消失，最终实现全国统一的社会养老保障目标［3］。笔者认为，目前把失地农民平等地、完全地纳入城镇社会保障体系是不妥的。失地农民和城镇居民不论从情感上还是从物质上，都存在着一定的差距，这不是歧视而是摆在眼前的一个现实问题。由此，将失地农民完全纳入城镇职工养老保障体系在当前还不现实，在制度设计上，目前只能尽量照顾现实，设计一种衔接城乡的制度。

三、失地农民养老保险法律制度的具体内容

（一）保险对象

笔者认为，失地农民按照不同的年龄段，根据其对土地的依赖程度和对农业生产所作的贡献，可实行不同类别的基本生活和养老保障。从依法批准征地后，可以将被征地农民按年龄段划分为三类：第一类为16周岁以下人群。16周岁以下的人员正在接受义务教育，基本上不参加农业劳动，而且这类人群离养老还很遥远，他们对土地基本没有依赖性。因此征地方可以一次性发放征地安置补助费和土地补偿费；第二类为16周岁至60周岁的男性人群和16周岁至55周岁的女性人群。征地方可根据他们对农业所作的贡献，为其一次性缴纳养老保险费，建立个人账户，缴费的最长年限不超过15年；第三类人员为男60周岁、女55周岁以上人群。按照《劳动法》的规定，达到法定退休年龄的人员，应该退出劳动力市场。对这部分人员的安置可以给予其与16周岁以下人员同等的待遇。

以上分类只是一种理想的、单纯的分法，在实际的征地过程中，通常会涉及到一些较复杂的问题。比如：一户被征地农民家有5口人，既有老人、青年，也有读书的小孩，此时，保险对象应如何确定呢？笔者认为，对于此类问题，关键要看这户家庭的人员谁对土地的依赖性最强、对农业的贡献最大，补偿就以依赖性最强、贡献最大的人员为主、其他人的补偿为辅。在老人、青年、孩子三类人群同时出现时，他们涉及到了上述保险对象的分类，但是，如果完全按照上述人群的分类来补偿是不太现实的，这会给国家、政府带来巨大的财政负担。在这种情况下，最合理、最简单的方法就是以青年人的补偿为主，对老人和孩子给予适当的补偿。

（二）保险资金的筹集

建立农村失地农民社会养老保险制度的根本问题是资金问题。人力资源和社会保障部农村社会保险司司长赵殿国在2007-2008年中国人类发展报告发布会上谈到，波兰有5%的中央财政支出用于农民养老保险，而我国中央财政对此则没有一分钱。倘若我国中央财政只要支出2%用于农民养老保险，就能建立一个低水平、全覆盖的农民养老保险体系［4］。

目前，我国农村社会养老保险制度采取的是以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策提供扶持的办法。但在实际操作过程中，农民的养老保险金几乎完全由个人缴纳，多数集体没有为农民提供补助。这种“农民个人是养老保险承担的主体”的资金投入模式使农民养老保险制度根本不可能起到社会保障的作用。因此，要通过多种渠道，采取多方面的措施，形成政府主导、社会多方参与的资金筹措模式。

（三）保险费的缴纳

目前，大部分失地农民没有购买养老保险，其原因是多方面的，有些是意识淡薄，有些是买不起，但究其深层次的原因，还在于失地农民养老保险费的缴纳制度不完善、城镇和农村的准入门槛高低过于悬殊［5］。经济发展到现在，国家已有一定的实力在失地农民养老保险这一项目上加大财政投入力度，使失地农民能切实享受到养老保险待遇，不断缩小城乡养老保险制度的差距。政府缴费的比例可与城镇企业职工养老保险中的企业缴纳部分一样，确定为20%。最关键的是个人账户的缴费问题。在个人账户制度下，养老金的多少取决于个人账户已有的积累和投资回报。对于失地农民来讲，被征土地为他们换得了一大笔赔偿款，他们可以用这笔赔偿款中的一部分来建立个人账户，以后的缴费比例可确定为年收入的6%，允许一定程度的波动，但不能低于4%，这样就可以保证养老保险制度的顺利进行。

（四）保险资金的管理

劳动社会保障部门作为政府的职能主管部门，负责制定农村养老保险的方针、政策，从宏观上对其进行管理；国土资源部统一办理、管理和负责拨付征地资金。但是，由于相关的机制还不完善，当有突发事件时，转借、挪用或截留、挤占养老保险基金的情况时有发生。因此，应根据政事分开的原则，不仅要对养老保险资金进行收支管理和财政专户管理两条线，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值，而且可由政府职能部门委托非营利性的农村社会养老保险机构承担。在被征地农民养老保险基金运行过程中，政府需健全监管体系，使基金的运行规范化、法制化。

（五）养老保险金的发放

在养老保险金的发放方面，由于失地农民在失去土地后选择的生存方式不同，其收入必然有高低之分，因此可以将其分为低收入人群，中等收入人群和高收入人群。对于低收入的失地农民，可按照“多捐少补”的原则进行发放，即个人账户月养老金的发放，应根据各自对应的选择生命表和退休时个人账户累积额以终身生存年金的方式进行。如果实际寿命比较短，则个人账户的余额为正，这一余额捐献给基金；反之，基金补缺。这种方式不仅适用于低收入失地农民，还适用于中等收入和高收入人群。对于高收入的人群，则可以单个人为单位，实行“自负盈亏”的发放原则，即个人账户月养老金的发放，应根据各自对应的选择生命表和退休时个人账户累积额进行。如果实际寿命比较短，则个人账户的余额为正，这一余额可以由法定继承人继承；反之，须由其另外的积蓄补缺或法定继承人资助。对于这两种个人账户养老保险金的发放方式，应允许不同的群体根据其退休后的经济情况和偏好不同而自由选择，不能只用国家法定的惟一方式来发放个人账户累积额。

[1]林闽钢.我国农村养老实现方式的探讨[J].中国农村经济, 2003(3).

[2]馨芳.世界各国的社会保障制度[M].北京:中国物资出版社,1994.

[3]邬克彬.中国失地农民养老保险制度浅议[J].经济研究导刊, 2009(3).

[4]尚长风.农村养老保险制度的财政学反思[J].南京大学学报(社科版),2004(5).

[5]姚丽,李思哲.失地农民社会养老保险模式：北京市通州区实证研究[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2004(4).

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D922.284

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1673-1999（2010）14-0051-03

邓江凌（1975-），男，四川隆昌人，硕士，重庆文理学院（重庆永川402160）政法学院讲师，从事经济法研究；李萍（1987-），女，湖北襄樊人，重庆文理学院政法学院学生。

2010-04-15