关于农村宅基地使用权问题的若干思考

○郭图新 （武汉理工大学 湖北武汉 430070）

土地是一种不可再生的稀缺资源，也是十分重要的生产要素。土地可以建房、可以种植作物，和人们的生活息息相关，也给人们带来了巨大的价值和经济利益。针对土地权利归属的论证更是成为了人们争议的焦点，法学界关注有关土地的权利义务和民主平等，经济学界关注土地带来的经济效益和资源的优化配置，国家也十分重视土地问题所带来的各种社会效应。在我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。对于单位和个人，土地是不可以转让的，但土地使用权可以依法转让。

一、宅基地使用权的定义及相关法律规定

基地使用权，是我国学说创造的，传统民法上与此相当的概念为地上权。为使我国用益物权体系臻于和谐，并与农地使用权的概念相呼应，我国制定物权法以基地使用权概念取代了地上权。基地使用权，指在他人土地上有建筑物或其他构筑物为目的而使用他人土地的权利，包括建设用地使用权和宅基地使用权。宅基地包括城市因遗留问题而存在的部分宅基地（比如四合院的老屋）和农村宅基地。农用宅基地是我们通常指的宅基地。

《物权法》第13章规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施。说明农村宅基地归集体所有，作为集体成员的农民享有的是宅基地的使用权。宅基地使用权是指农民集体经济组织成员依法在集体所有的土地上建筑住宅及其附属设施，供居住使用的权利。在宅基地使用权的取得、行使和转让上仍要以土地管理法等法律和国家有关规定为依据。这里物权法采用的是准用性条款。

《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照第44条农用地转用审批的有关规定。农村村民出卖、出售房屋后，再申请宅基地的，不予审批。

《物权法》和《土地管理法》都规定了宅基地使用权，但是他们表述侧重的角度存在着不同。前者侧重于保护农民的使用、收益权，是一种私法的思维方式，而后者侧重政府对宅基地的管理、监督和限制，是公法的思维方式。此外，还有2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》，2007年的国务院《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知》等等都对宅基地进行了规定。

二、宅基地使用权的特点

第一，宅基地的所有权人是农村集体组织。中国的宅基地属性是通过国家根本法形式固定下来的。《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

第二，宅基地的使用权主体为农民集体经济组织的成员。宅基地的所有权是农民集体，其使用权是专为农民集体经济组织的成员设定的，城镇居民、法人和非法人团体等不能享有宅基地使用权，所以带有非商品性和不可对外流转性。

第三，宅基地的使用权取得是无偿的。农民宅基地的取得依靠统一的集体的分配，宅基地使用权的取得基于的是农民所属集体的成员身份，不需要支付对价，带有一定的社会福利性质。

第四，宅基地的分配采取的是“一户一宅”制度，并且对于宅基地的面积标准有地区上的限制。我国宅基地使用权原始取得的方式是通过审批的行政许可方式获得的。新增添的农户可以申请新的宅基地使用权；因为自然灾害等原因失去宅基地使用权的，可重新分配到宅基地。任何人不得违反法律规定抢占耕地等建造住宅。

第五，宅基地使用权设立的目的是供建造住宅及其附属设施，用于居住和使用。农民可对其进行占有、使用、收益和有限处分。

三、法律的回避和宅基地使用现状的思考

1、由《物权法》的回避引发的思考

在《物权法（草案）》第162条中，明确规定，宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。农民依照前款规定转让宅基地使用权的，不得再审请宅基地。

草案规定，集体农户之间可以通过转让和继承取得宅基地使用权。宅基地使用权不可以转让、出卖给集体以外的个人和组织，或用于非农建设。立法的用意在于保护农民集体经济组织的权利和耕地不受侵占，所以禁止集体所有土地向外流转。但是在《物权法》正式出台后，却删除了物权法草案禁止宅基地使用权流转的相关规定，但也并未开禁宅基地的流转。法律对于宅基地的流转规定变得不明朗起来。第153条也只是规定了宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家的有关规定。《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。因为宅基地属于农村集体所有，我们还是可以得出同样的结论，即可以在集体内部农户之间流转，不可以向城市居民等非农村集体内部的单位和个人流转。《物权法》之所以做出这样的调整，并不是剥夺农民在内部可以出让、转让的权利，而是出于对是否可以允许城镇居民购置宅基地的一种回避。

2、农村居民与城镇居民的权利比较

城镇居民是否应当享有购买农村宅基地的权利呢？宅基地是为了满足农民的居住权利而设定的，是一种宪法性的权利，也毫无疑问的是一种人权。那么城镇居民在相应的方面是否也得到了满足？城镇居民在城镇内购买开发商建造的房屋，而农民的宅基地是集体无偿提供其使用的。有的观点认为，农民缺少城镇居民拥有的最低生活保障，所以这一方面是可以均衡的。但是，均衡是一种利益的量化，在民法上可以进行非同质的补偿，但是在宪法和人权上，权利属于一种性质，分析的角度要从权利是有或是无的方面，而不应该从其他权利上找“平衡”。天赋人权，人人在人权和宪法面前平等。如果一个城镇居民即使享受“低保”但是没有自己的房屋，他的这项基本权利仍然得不到保障。“居者有其屋”保障每一个公民都有安身立命的场所，来维持其基本的生存需求，是文明社会的体现。现实中农村有一部分人口进城打工，参加到城市的建设中成为了农民工，长久地在城市定居，有些人在城市购买了住房。其在农村的宅基地闲置或是转让给他人。这些农民工已经具有了双重的身份，并且，实际进行了身份性的选择。既然农民是可以选择的，城市居民特别是有意愿到农村定居的为什么就不可以进行选择呢？在这一点上，城镇居民和农村居民是不应该有差别对待的，两者都应该具有同等的选择权利。只是在实施的方式上可以因为已有居住环境的差别而因地制宜，并制定完备的政策和法规加以调整。针对城镇居民和农村居民在生活质量上的差异，我们也应该全面地进行考量。

3、农村宅基地的设置和使用现状

从宅基地的设置和用途上考虑，是用于满足农民的居住需要。居住权是一种基本生存权，是我国公民在宪法上的权利。和千百年来沿袭的农耕传统相关，农户之间因为耕种管理的土地的原因居住距离较远，为了方便农业劳作，需要给农户划分土地用于使用居住。

在资源的优化配置方面，宅基地只能用于建造房屋供其居住，而不能用作其他用途。因为农村农户居住分散的特点，宅基地上的房屋由农户自己来建造，通常是一层砖瓦平房，或两三层小楼供自己居住。所以相比起城市中发包给建筑商建造的高层楼房在土地的利用率上低很多。另外，宅基地作为一项财产，对其进行处分也是可以增加农民受益的。相反，仅仅为了保护所谓农民居有定所而不允许其转让宅基地，使进城务工农民不能很好利用这项财产的有效收益为其提供在城市发展的必要资金，而受资金困扰。同时又造成了很多“空心村”的现象，实在是得不偿失。也很多人认为如果出台类似政策会造成一系列问题，比如农民流离失所，没有房屋可以居住等等。从经济学的角度上来说，每个人都是自己利益的最佳判断者，农民也一样，他们会从最有利于自己的角度来考虑。这些闲置下来没有得到合理利用的宅基地并不利于资源的优化配置，也违背了物尽其用的用益物权设置价值。“农村宅基地使用权的无偿设立，是农村住宅社会保障制度的具体体现，但是农村村民取得宅基地使用权后，其社会保障使命即告完成，至于农村村民是否亲自享受其宅基地使用权上的利益，则另当别论。况且，农村村民出卖宅基地使用权后会取得价金，这实质上是农村住宅社会保障价值形态的转化。”

在管理方面，对宅基地的占有除了申请批准外，农民还通过购买，接受赠与和继承等方式获得宅基地使用权，这就形成了与一户一宅规定相违背的一户多宅现象。按规定超过标准的宅基地，集体应予以收回，但如果宅基地上附着房屋的话，依据宅地不分的原则，事实上很难依法收归集体所有。另外，不再具有农村居民属性的人口应当退回宅基地，但在宅基地属福利性分配和可以无偿占有利益的驱动下，要使人无偿退出宅基地是很难做到的，造成一种减人不减地的现象。我国目前的法律法规和政策在这方面还缺乏整体规划。虽然现行政策规定宅基地不能流转，但事实上私下流转、私下交易的宅基地隐性市场普遍存在。而没有相关的登记措施，无法办理过户手续，造成交易的安全和双方的权益得不到保障，引发纠纷频现，已经是司空见惯。

综上所述，现行的农村宅基地制度，不仅浪费了宝贵的土地资源，也限制了城镇居民和农村居民权利的行使，更强化了城乡差别。因此，从我国人多地少的基本国情出发，在突出农村宅基地制度保障功能的同时，需要适时推进宅基地的市场化改革。

四、解决宅基地问题的一些设想

党的十七届三中全会《决定》对农村宅基地问题作了原则性规定，即“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”在宅基地问题上，除了整理后所节约的宅基地可调剂为建设用地这一规定具有新意，比原来规定宽松外，其他未有三中全会之前人们所期望的实质性突破，比如宅基地的转让和抵押，总体上还是过去有关法律和政策文件中的原则规定。不过也给深化宅基地改革预留了空间。有鉴于此，本文针对目前农村宅基地制度存在问题，提出一些破解之构思设想抑或建议。

第一，对超面积使用宅基地农户收取相应的土地使用费，尤其是应加重长期闲置不用土地的成本负荷。通过补偿、奖励等多种方法，引导和鼓励这些农民把宅基地归还集体。这样才能约束多占、超占宅基地行为，利于土地资源的节约，又增加了进城农民的财产性收入。

第二，给予城镇居民选择作为农村居民的权利，扩大宅基地使用权的流转。农村宅基地除可向本集体经济组织内部成员流转外，还可以向本集体经济组织内部成员以外人员进行流转，限制条件必须是符合申请住宅条件的人员或者外地来此长期从事农业生产的，并准备在此定居人员。其租赁或购买农民住房和宅基地的价格由双方协商，由市场机制调节，以真正体现农村土地的市场价值。集体经济组织作为宅基地产权所有者，应收取一定比例的费用。并且明确规定，宅基地的所有权归属不变仍归本集体经济组织所有，使用权人应无条件接受集体经济组织管理。

第三，简化弱化繁琐的行政审批，做好事前的整体规划，完备相关法律法规，只有符合法律和规划的宅基地才可以交易。还权于村民集体，保障村民集体经济组织对土地所有权的完整性，符合条件的村民如果需要使用宅基地，可以由村民向村民代表大会申请，村委会根据决议与申请人直接签订宅基地使用权设定合同。无需再报批乡镇和县有关部门进行审批。与此同时，建立完备的宅基地备案和登记制度，对于新增宅基地、流转宅基地形成有效的监控。

另外，国家还需要加大宣传力度，强化节约用地观念，坚持农民自愿原则，维护好农业农村农民合法权益。例如，在我国的部分农村地区尝试建筑高层房屋，引导农民集中居住、社区化管理的试点，加强农民住房建设的科学规划管理，不失为一种改变缺乏规划占用耕地和分散的居住模式的有意义的尝试。

五、结论

综上所述，随着社会经济的不断发展进步，市场的作用在各个领域的不断深入，农村宅基地也不应绝对地排除在市场规律调整范围之外。随着我国社会法制进程的加快，人民的权利意识不断增强，我们意识到现行的农村宅基地制度在发挥保障作用的同时，也存在着诸多问题，因此，宅基地的改革已经势在必行。

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