气候变化对中国旅游业持续发展的影响及应对措施

桑东莉

(郑州大学法学院,河南 郑州 450001)

气候变化对中国旅游业持续发展的影响及应对措施

桑东莉

(郑州大学法学院,河南 郑州 450001)

气候变化已不同程度地威胁到中国旅游业持续发展所依赖的主要生态系统,使旅游业遭受到巨大的经济损失,并且使旅游业面临着改变其产品和形象的威胁,可能进一步加剧旅游业与自然保护之间的冲突、凸显社会公平问题。尽管中国现行立法已为保障旅游业持续发展提供了相应的制度支撑,但远不足以应对气候变化对中国旅游业持续发展带来的严峻挑战。当前迫切需要开展旅游业的可持续管理与教育、培育旅游市场和发展循环经济等联合行动。

气候变化;旅游业;可持续发展;应对措施

旅游业是中国经济发展的新增长点。但在全球气候变暖趋势下,旅游业则因其集自然属性与社会属性于一体的特殊品质成为受气候变化影响的重要产业之一,正面临着旅游区域更零碎化、极端天气事件增多等诸多压力。对于中国这样一个生态环境比较脆弱的国家而言,要使旅游业发展具有可持续性就必须正视气候变化这一问题。

1 气候变化对中国旅游业持续发展的挑战

1.1 气候变化对中国旅游业的损害

1.1.1 旅游业所依赖的主要自然生态系统受到不同程度的威胁

影响旅游业持续发展的关键因素之一是旅游地的持续发展。“旅游地普遍具有四方面的限定:第一,是一种具有特殊功能的社区;第二,具有接待游客的服务设施;第三,具有吸引游客的旅游资源;第四,具有可达客源地的通道。”[1]但是,全球气候变化已经使我国诸多旅游地所依赖的自然生态系统受到了不同程度的威胁。

山地生态系统所受到的影响主要表现为永久冰雪面积持续减少,雪线上升,植被覆盖发生变化。近50年来,中国西北冰川面积减少了21%,预计到2050年西部冰川面积将减少27%左右,青藏高原多年冻土空间分布格局将发生较大变化,少数依赖冰川融水补给的高山、高原湖泊最终将缩小。[2]在我国集中了众多旅游景区的西南、华中和华南等地区,未来气候变化将可能使森林火灾及病虫害发生频率、强度与范围明显增高。海岸生态系统则遭遇海平面上升、海水温度升高、赤潮和极端气候事件等问题,近50年来中国沿海海平面上升有加速趋势,且未来仍将继续上升,发生台风和风暴潮等自然灾害的几率增大,造成海岸侵蚀及致灾程度加重,海滨湿地、红树林和珊瑚礁等典型生态系统损害程度也将加大。[3]

1.1.2 气候变化使旅游业遭受巨大的经济损失,增加长期旅游成本

海平面上升、永久性积雪减少这样的气候变化后果在近期内可能不至于给当地社会经济的持续发展带来严重威胁,但像极端气候事件这样的气候变化后果则不然,它通常会严重损害旅游基础设施,使灾害地区的旅游景区无法进入。“在极端天气事件变得更强或更为频繁的地区,这些事件的经济和社会成本将会增加,而且在某些受到直接影响的地区,这类成本的增加更大。”[4]

由于旅游业自身所具有的关联性特性,局部的灾害往往产生链锁反应,导致整个行业都会受到冲击。2008年初发生在中国南方的低温、雨雪冰冻灾害天气对中国旅游市场的影响就是全国性的。截至2008年2月9日,中国19个受灾省份的824家景区、5 231间建筑、1.5万处旅游公共服务设施、2 542 km旅游道路不同程度损坏;1 662家景区因灾暂时关闭;大量绿化植被和古树冻死冻坏;游船游艇等游乐设施设备不能正常运转,停车场、游步道和旅游标识标牌大量损坏,灾害造成旅游直接经济损失约69.7亿元。[5]

1.2 气候变化对中国旅游业持续发展的潜在威胁

1.2.1 改变旅游产品

旅游地是旅游业发展的前提与基础。尽管不同风格的旅游因其特色不同可能对景区自然环境的要求有所不同,但良好的自然环境条件有助于旅游业的发展。然而,气候变化可能会使诸多旅游资源更零碎化,以致于旅游景区不得不改变其旅游资源产品,如自然观光游览区逐渐被人文景观所取代,最终也可能因为环境条件的彻底改变等因素改变其经营目的。

1.2.2 改变旅游业的形象

旅游形象定位是区域旅游竞争的重要因素,必须切实考虑地域、环境、历史与传统的因素给予其恰当的定位。但气候变化会对当地自然环境和人文景观产生影响,如传统的户外旅游受到更多的限制,甚至在该区域变得不再适宜。

1.2.3 加剧旅游业发展与自然保护之间的冲突

旅游业与自然保护之间在本质上是唇亡齿寒的关系,应该能够形成一个互利互惠的关系。但实践中诸多事件却反映出这种互利互惠的关系并非一件自然而然的事情,尤其是在自然保护区的核心区域开展旅游业的现象更说明旅游业与自然保护之间存在明显的冲突,而气候变化所带来的负面影响会进一步加剧旅游业与自然保护之间的冲突。究其原因,是因为旅游业对旅游资源的需求会给自然保护区带来更大的压力,甚至在利益的驱动下自然保护让位于旅游开发。

1.2.4 凸显社会公平问题

在山地、森林和海滨地区逐渐发展起来的旅游业已经成为有些地区社会经济发展的支柱产业,而诸如山地农业等传统产业在居民收入中的比重却在持续下降。不可否认,定位恰当的旅游业正悄然改变着当地人的生活条件,给当地人带来了更多的就业机会。因而,旅游业能否持续发展还会使潜在的社会公平问题更为突出,这与旅游业是一个产业群的属性有关,集景点经营、旅游性和旅馆服务业、餐饮服务业、交通业、娱乐业和其他诸多经营行业于一体的旅游业同时也在为当地服务。

2 中国应对气候变化冲击旅游业持续发展的现行制度供给

2.1 应对气候变化、冲击旅游业持续发展的战略选择

气候变化使旅游产业的持续发展变得更加不乐观,但旅游业对此也并非只能束手待毙,相反,它完全可以在气候变化领域做出突出贡献,它在自然资产与人文景观保护、水资源保护等领域的环境保护责任已经愈来愈突出。为此,需要旅游业至少在如下方面做出积极转变:

2.1.1 良好的旅游业发展规划

旅游业发展规划的目标应是双重的,既要考虑旅游资源及其环境保护,有效地保护旅游地的生态系统多样性、物种多样性、景观多样性及旅游资源利用的永续性,还要谋求旅游地社会经济的持续发展,在不破坏生态环境的前提下通过发展旅游业为当地居民创造更多的就业机会,有效地改善其生活水平。旅游业发展规划应包括旅游线路的选择、景区服务设施的建设与管理、景区旅游产品与形象的适当定位等。

2.1.2 良好的旅游时节分配与管理,倡导可持续发展旅游

恰当地分配旅游时节,不仅仅是出于游客人身安全问题的考虑,也有助于改善游客数量骤增给景区脆弱的自然环境带来的压力。为了保护旅游地自然生态与社会环境的完整性,倡导可持续发展生态旅游能够较好地协调经济发展与环境保护的关系。可持续发展旅游不仅涉及旅游的人次与规模,还有旅游时节的分配及旅游活动的管理等。中国政府对“五一”、“十一”等长假制度的调整对理性分配旅游时节显然是有益的。

2.1.3 恢复性建设

不恰当的景区建设及极端气候事件等气候变化问题都会给景区生态环境带来严重损害,因而必要的、科学的恢复性建设对实现旅游地资源的持续利用具有重要意义。相比于海岸环境保护而言,山地与森林生态系统的恢复性建设走在了前面,如封山育林、退耕还林还草等。而海滨旅游地资源的保护不但行动相对迟缓,环境保护与经济发展的冲突也很突出,发达的工业经济和庞大的人口压力更给海岸生态系统的恢复性建设增添了更多的变数,近年来我国沿海地区突出的“围填海”现象就是例证。

2.1.4 采取联合行动

旅游业的持续发展需要各级政府、旅游团体、消费者及当地居民的共同参与。其中,各级政府是不可替代的主力,涉及到多个相关主管部门,如旅游主管部门、环境保护机构、国土资源部门等。旅游业所涉及的交通运输、宾馆服务、食品等多个行业,完全可以在节能等领域做出突出贡献,如改变车用燃料、宾馆或景区道路绿色照明、固体废物收集与处理等。而积极鼓励当地居民参与旅游业的发展规划与管理则可以更好地发挥地方特长,增加旅游地的吸引力。

2.2 现行立法安排

法律在推动社会变革方面的重要作用使其备受关注,在旅游业领域自然也不例外。我国现行涉及气候变化背景下保障旅游业持续发展的法律措施主要如下:

2.2.1 旅游产业发展决策机制的转变

可持续发展战略要求政府在制定产业发展规划时能够更有系统地考虑环境问题及产业发展政策对环境方面产生的影响,我国现行立法亦对此作出了相应的明确规定。如:《环境保护法》(1989)第4条要求国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展规划;《清洁生产促进法》(2002)第3条规定国务院和县级以上地方人民政府应当将清洁生产纳入旅游产业发展规划;《海域使用管理法》(2001)第18条要求涉及海域使用的旅游发展规划还应当符合海洋功能区划。

2.2.2 旅游发展规划须经过战略环境影响评价

《环境影响评价法》(2002)第8、10、12条要求国家旅游局及设区的市级以上地方人民政府旅游主管部门编制的旅游发展规划必须经过战略环境影响评价,编制部门应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价,并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书;报告书的内容应当包括实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估,预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,环境影响评价的结论;为附送环境影响报告书的,审批机关不予审批。

2.2.3 禁限制度与恢复性建设

建立自然保护区被视为保护环境资源最重要、最经济、最有效的措施,依法能够在自然保护区内从事旅游活动的区域只有实验区。因而,随着自然保护区数量和面积的增加,旅游活动线路实际上受到了相应的禁限。而且,相关权利主体利用环境资源的行为也须符合法定要求,如:《海域使用管理法》第28条规定旅游用海域的权利主体不得擅自改变经批准的海域用途;《草原法》第52条规定在草原上开展经营性旅游活动不得破坏草原植被;《森林法》第28条规定新造幼林地和其他必须封山育林的地方,由当地人民政府组织封山育林。

2.2.4 社会团体与公众的积极参与

公众广泛参与决策是可持续发展概念的基础。我国现行立法对公众参与亦有规定,如:《固体废物污染环境防治法》第47条规定,从事公共交通运输的经营单位应当按照国家有关规定,清扫、收集运输过程中产生的生活垃圾;《清洁生产促进法》第23条规定,餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业应当采用节能、节水和其他有利于环境保护的技术和设备,减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的产品;《环境影响评价法》第11条规定,旅游发展规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。

3 防范气候变化冲击旅游业持续发展的立法对策

3.1 加强旅游业可持续发展管理,促进部门间的协同行动

旅游业的发展时常在利益的强劲驱动下出现盲目性、无序性发展的状况,加剧旅游业与自然保护间的冲突,因而政府的有效干预不可或缺。一旦积极行动起来,就应对气候变化而言旅游业可持续发展管理的内容是非常广泛的,如:旅游主管部门应加强与环境保护、国土整治、水利、林业、交通运输、气象等部门之间的协同合作,建立对季节性天气或极端天气现象作出早期预警的信息网络,及时发布相关信息提示;加强区域或流域之间的协同合作;完善规划战略环境影响评价制度,协调旅游业发展规划与其他相关规划之间的关系,正确处理旅游产业与自然保护之间的关系;加强旅游地资源的恢复性建设,对景区疏残林地及时进行补种,改善其环境状况,且旅游地植被建设应当因地制宜,保障物种安全。

3.2 注重经济手段的运用,培育旅游业市场

特殊的历史原因“在很大程度上造成了我国旅行社业的‘全国性准完全竞争,地域性准寡头竞争’的不成熟市场格局”[6]。目前正处于转型中的中国旅游市场,恶性的价格竞争现象较为突出,市场供求状况明显失衡,进而危及到旅游资源的合理开发利用与保护。究其原因,与当前旅游业市场准入资格过低有关,导致市场集中程度明显偏低,长期经营战略或品牌战略经营的实力与意识均明显不足,而低价竞争行为又进一步弱化了旅游市场推动旅游产品创新的能力,制约着旅游产业发展模式的根本转型。故此,在完善相关法律法规时应通过适当调整税收与价格政策来培育旅游市场,对旅游市场相关主体的行为方式、运作规则等作出明确规定,逐步形成一个有序的、健康的竞争环境。

3.3 提高公众参与可持续发展旅游的能力,提供参与的法律途径

当前诸多地方公众参与当地旅游业发展的状况与可持续发展旅游尚存在不同程度的偏差,主要表现在:公众参与的注意力更多地偏向于单纯的经济利益诉求;公众参与旅游业发展的主动性明显不足,且当地社区的参与力量与旅游企业或政府相比悬殊较大,很难带来实质性的影响。类似于“北京圆明园湖底防渗工程”之类的事件从一个角度说明了当前公众参与旅游业发展的微弱影响力与滞后性。故此,要提高公众的参与能力,加强可持续发展旅游教育并为公众参与提供切实有效的法律空间成为非常重要的选择。开展可持续发展旅游教育的形式应多样化,除政府外应促进更多的社会团体参与进来,并灵活多样地开展宣传教育活动。

3.4 在旅游业中积极开展循环经济

旅游业的可持续发展,除了要充分考虑当地的生态支撑条件,合理确定旅游线路,以避免使敏感而脆弱的自然生态系统过于“零碎化”之外,在旅游业领域广泛开展循环经济显然有助于提高旅游业在减缓气候变化方面的能力。实际上,旅游业领域不仅在节能方面有着广阔的空间,而且在交通运输、餐饮、宾馆等方面减少煤炭、石油、天然气等化石燃料的使用,扩大太阳能、生物质能等清洁能源的使用,也有着巨大的潜力。

[1]刘家明,杨新军.生态旅游地可持续旅游发展规划初探[J].自然资源学报,1999,14(1):79.

[2]中国国家发展和改革委员会.中国应对气候变化国家方案,2007.17.

[3]中国国家发展和改革委员会.中国应对气候变化国家方案,2007.18.

[4]政府间气候变化专门委员会第四次评估报告第二工作组的报告.气候变化2007:影响、适应和脆弱性(决策者摘要),http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/wg2/ar4-wg2-spm-cn.pdf,2007:6.

[5]中国旅游业因雨雪冰冻灾害直接经济损失约69.7亿元.www.new s.cn.2008-02-20.

[6]白四座.中国旅行社缘何难以走出低价竞争怪圈[N].中国经济周刊,2008-06-16.

Impacts on Sustainable Development of China Tourism by Climate Change and Corresponding Countermeasures

Sang Dongli
(L aw School of Zhengzhou University,Zhengzhou Henan 450001)

Climate change has threatened those primary ecosystems which sustainable tourism depends on in China in varying degrees.A s a result,tourism has suffered a huge financial loss,and is facing the threat to change its product and image,will further probably intensify the conflict between tourism and protection of nature and highlight the social equality.Although current legislation in China has provided some system s to ensure sustainable tourism,existing system s can not meet the need to answer the severe challenge brought by climate change.Therefore,some legislative measures should be taken to promote the combined action in tourism,including strengthening sustainable tourism management and education,fostering tourism market,and developing circular economy.

climate change;tourism;sustainable development;corresponding countermeasures

X16

A

1008-813(2010)02-0007-04

2 0 1 0-0 2-2 1作者简介:桑东莉(1 9 7 0—),女,河南长葛人

,毕业于武汉大学环境与资源保护法学专业,法学博士,郑州大学法学院副教授,主要研究环境法、自然资源法和能源法。

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.02.003