政府公共服务质量改进的对策：一种系统的视角

马飞炜

（浙江师范大学法政与公共管理学院,浙江金华321004）

政府公共服务质量改进的对策：一种系统的视角

马飞炜

（浙江师范大学法政与公共管理学院,浙江金华321004）

随着政府职能的转变，政府公共服务质量问题愈显重要。政府公共服务质量的影响因素贯穿于整个反馈式系统的政府服务过程中。在当下的公共服务实践中存在的政府对民众需求感知的独断性、服务标准制定的偏离性、服务提供的低效性以及服务改进的迟滞性等问题，必须通过转变政府行政理念、加强与民众的互动、加速服务流程再造、提高政府执行力等对策来解决。

政府公共服务；服务质量；环式系统；反馈式系统；服务过程

一、政府公共服务质量：基于过程的应然分析

政府公共服务是指政府根据民众的需求为其提供各项公共服务，为民众参与社会政治、经济、文化活动提供保障，其终极目标是最大限度地实现公共利益。政府公共服务质量是指民众每次接受政府服务时，该服务所能满足民众的期望与需求的程度。[1]

任何一项政府公共服务都需要经历计划、决策、组织、执行、控制等过程和环节。在发达国家，高质量的令民众满意的政府服务的实现需要在环式系统之下完成。借鉴公民参与理论及发达国家的实践，政府服务应是一个反馈式系统的服务过程（如下图）：首先，政府与民众进行积极的互动，民众根据个人需要以及过去的政府印象经验进行理性选择后向政府表达所期待的政府公共服务；然后，政府感知民众的服务需求，与民众进行有效沟通并共同制定符合民众需求的人性化的服务标准，并且严格按照服务标准提供服务；最后，政府在服务过程中积极主动地接受民众的评价，及时高效地回应民众的反馈，努力提高服务质量水平，从而使政府服务质量最大限度地满足民众的期望值与需求变化。

政府服务过程图

应当认识到，作为反馈式系统的政府服务过程的任何一个环节都影响着政府服务质量。在整个过程的每一个环节上，民众需求始终是政府服务的依据，政府与民众的互动始终是实现廉洁高效政府服务的重要条件，强有力的政府执行力始终是政府服务质量的保证。

同时，政府公共服务又是一个不断向前发展的过程。民众的个人需求会随着社会经济的发展而有所变化，进而对政府服务质量的期望值会随之提高。为了回应这种变化，政府提供的公共服务质量也应随之而改进。

二、政府公共服务质量的实然：问题与困境

根据反馈式系统政府服务过程考察政府公共服务及质量，在政府服务过程的每个环节都存在一定的问题：

需求感知的独断性。政府提供符合民众需求的服务是保证服务质量的前提。根据政府服务过程图，政府服务内容的设定依据应为政府与民众进行积极沟通的前提下政府充分感知的民众的服务需求。但是，目前不少地方政府却往往基于自身利益“一厢情愿”地为民众提供政府服务。正如有学者指出的，“违背服务者的意愿推行的‘服务’，往往会使服务变成强迫；不经被服务者同意而承担服务，哪怕再‘全心全意’，也不免使服务渐成压制”。[2]这种曲解民意、漠视民众需求的做法背离了政府服务的契约性要求，使得正确的反映民众意愿的信息无法进入政策议程，从而影响了之后环节的正常运转，其结果不但不能使民众满意，反而会造成社会资源的巨大浪费。比如，受经济发展型政府的惯性思维以及绩效考核影响，有些地方政府将GDP作为最大的追求，“增长优先主义”下形成的是劳民伤财的“政绩工程”和“形象工程”，而对于民众的实际需求，则是采取视而不见、搪塞或者压制的态度。

标准制定的偏离性。在政府服务中，服务标准具有重要的意义，它既是政府提供服务的具体依据，也是民众保障自身利益，监督政府行为的依据。理论上讲，在服务标准的制定过程中，民众的各种服务需求将输入政策系统，并通过服务标准体现出来。然而，民众的需求形形色色，政府决策部门面临的问题也纷纭复杂。政府官僚体系内的专家即使能够正确感知民众需求的方向，也可能无法获得制定服务标准的所有信息。尽管民众参与有助于在制定质量标准的过程中获得较充足的信息，但也容易因此而陷入多元主义的困境，使得参与成为一种无实际功效的“表达主义”。这样一来，在各执己见的民众参与的过程中，利益团体分子就更有可能乘机介入以影响服务标准的生成。要使政府“适时地做出正确的决策”的前提除了信息畅通、准确外，还要求政府是利益中立者，不受利益的任何影响。然而，政府实际上既是服务标准的最终决策者，又是公共服务的利益相关人。政府也是多元利益主体之一，也有自身的利益，表现为部门利益、官员利益和小集团利益等。在服务标准的制定过程中，政府也会在自身利益同民众的公共利益之间进行取舍。当二者产生矛盾时，政府部门及其官员有可能为了自身利益而弃民众的公共利益于不顾。在这种情况下，政府制定的服务标准至多只是形式民主的产物，而不是民众所期望的。

服务提供的低效性。当一项公共服务决策已经做出，标准已经制定时，即要通过政府的组织和执行环节使其生效。服务的高效有赖于简洁人性化的服务流程和强有力的政府执行力。随着20世纪末我国服务型政府理念的提出，客观上需要由传统的以方便自身为主的政府办事流程向为民便民的办事流程转变，由传统的职能导向型行政模式向流程导向型行政模式转变。因而重构简洁人性化的服务流程势在必行。但是目前大多数政府机构和部门仍是按照职能安排、人员配备进行组织设计和流程组合；不少政府部门虽然已开始联合审批，但仍缺乏规范的服务流程和相应的责任机制。这使得需要跨部门服务时，部门之间由于缺乏明确的制度规范而互相推诿，民众则像无头苍蝇被迫奔走于各个职能部门之间，有时为了完成一个审批程序，消耗大量的人力、物力、财力。当政府构建了明确简洁的服务流程及其相应的责任机制后，就需要强有力的执行力来落实。但是，一些政府机构和部门在执行过程中却存在着不执行和执行不到位的问题。不执行即消极执行，是指下级部门对上级的各项决策和组织安排不同程度地采取“为我所用”的原则执行。符合本部门利益的决策则是“用足用活”，不符合本部门利益的则是“软拖硬抗”，拒绝执行。执行不到位是指由于利益、技术、知识、能力等各方面因素的影响导致政府执行不力，比如对服务标准的模糊认识、曲解而导致的执行不到位。

服务改进的迟滞性。罗伯特·B·登哈特认为，公共行政的核心问题是，“一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率；另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求和期望。”[4]政府服务质量的持续提升需要政府积极主动的听取民众的反馈，并及时根据民众的需求改进服务中存在的不足。可以说，反馈是整个环式系统的灵魂，是实现民众利益最关键的一环。然而，目前不少政府机构和部门或是极少听取民众意见，或是高呼民意却流于形式，使得民众意愿无法进入到反馈环节中。应该说，造成政府对服务改进缺乏积极性一个重要原因是传统政府管理体制的弊病。传统官僚体制强调对“科层体制下僵化的规则、办事程序负责，面对社会公众，公务人员、政府常常可以无视或忽视其行为对受众所产生的实际效果，实施强制性管理”。[5]这种形式主义的遗毒使得服务改进障碍重重。如遇事就开会下文件，主张形式主义的“听话”。另外，对公务员的绩效考核缺少民众的参与评估也使得公务员对服务改进和创新缺乏动力。

三、提升政府公共服务质量的对策

针对现阶段地方政府服务质量存在的诸多问题，本文提出以下四点提升地方政府公共服务质量的对策：

1.转变政府的行政理念。“政府是公共服务机关，公共行政最重要的性质就在于服务，服务的精神意味着政府施政与公民愿望需要相一致，政府及其公职人员提供尽可能多的产品与服务，同时又是高品质的服务”，[6]提升政府服务质量的前提即政府确立服务行政的理念。回顾我国的行政发展历程可见，从统治行政到管理行政，不可剥离的是政府的官本位思想，尽管20世纪末“服务行政”被提出来，但“它尚未完全展现出自己的全部特征。”[7]在官本位思想下，公共服务是作为行政的一种副产品存在的，政府服务表现出强制性的、单一性的、不平等的特征。因此，政府首先应当转变行政观念，努力树立民本位的思想，以全心全意为人民服务作为自己的职业追求和个人价值实现方式，在工作中转变服务态度，提供民众需要的、公正平等的公共服务，以此来实现服务行政的目标。可以说，这是政府服务的基础和前提。只有秉持“为民服务”的行政理念，才能在政府服务过程中真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，自觉地提高服务质量。

2.加强政府与民众的互动。在“全心全意为人民服务”的服务行政理念之下，政府服务过程必定需要政府与民众在服务的全过程中实现良性互动，这正是反馈的实现形式和渠道。只有实现政府与民众的良好沟通，才能保证服务质量得到民众的满意。政府与民众的互动主要体现在以下几个方面：一是决策机制上扩大民众的参与度。政府工作的目标是为民众提供满意的服务，了解民众需要什么样的服务是提供民众满意服务的前提。政府在制定任何一项决策之前都要深入了解民情、民意，决策内容要充分反映民意和民智，实现决策的科学化和民主化；二是在监督和反馈机制上尊重民众的意见。首先应该公开服务相关的内容，实现透明行政，保障民众的知情权，使民众明白政府能提供什么服务，民众可以享受到什么服务。其次是主动要求民众参与服务质量的评价和监督。民众应在对政府的服务标准有所了解的前提下对享受到的服务进行理性的评估，并将评估反馈给相关政府部门。相关政府部门则要对民众的服务质量反馈意见做出准确高效的回应，及时了解相关情况并转达正确指令，在最短的时间内满足民众的服务需求。

3.加速政府服务流程再造。传统官僚体制按照职能体系来划分政府管理机构，其自身存在的官场病以及不断膨胀的惯性使得政府机构关卡林立、臃肿不止，其机械性、封闭性和非人性化使得民众只有花费巨大的时间成本和人力成本方可“享受”到政府的服务。要为民众提供高效、便捷、公正的服务就必须实现政府流程再造。服务流程由政府职能导向向民众需求导向转变，打破政府既定的职能分工和等级层次，围绕民众的需求变化，以最大可能满足民众需求为目标实现弹性组织，以防止“规则怪圈”、“分工怪圈”，避免陷入工具理性吞噬价值理性的泥潭。值得注意的是，流程再造虽然需要政府相关部门根据民众需求变化构建富有弹性的“任务型组织”，但是流程再造必须是规范化、制度化的，以此防止出现部分公务员滥用自由裁量权、暗箱操作、差别服务等现象。同时，提高电子政务水平，由窗口的一站式服务向网络化电子公共服务转变，将政府部门内外的职能整合同电子政务的发展契合起来，从而实现服务流程的电子化、并联化、动态化、部门集成化，提高服务效率。4.提高政府执行力。政府执行作为将政策目标变成现实的载体和手段，其重要性不言而喻，政府执行力的“强弱关系到党和国家的政策能否得到贯彻落实，关系到公民的诉求能否得到回应和满足，关系到公共利益能否得到认同，关系到政府的公信力能否得到认同”。[8]目前政府执行力总体而言存在的“不执行”和“执行不到位”两大难题，应从几方面入手解决：首先应保证决策的科学性、民主性和可操作性；其次，提高公务员的素质和能力，提升服务标准的解读能力和服务执行能力；再次，采取包括民众评估在内的多方评估的科学的绩效考核制及问责制，扬善罚恶，对提供良好服务的公务员适当提高待遇并给予表扬；对不履行法定职责、未严格按照服务标准提供服务的，严肃追究当事人的相应责任。同时，必须保证整个执行过程的公开透明，使其在民众的参与、互动和监督之下运行。惟其如此，才能保障政府服务的各项标准要求准确快速地落到实处，保证和提高政府的公共服务质量。

四、结语

一个系统的正常运行关涉到整个过程中任何一个环节的通畅，每一个步骤的实施又受制于整个系统的性质和所处的整体环境。整体和部分的关系，可以帮助阐释这种实现政府服务的内在要求和规律，即：一方面，我们需要从“部分”入手，对关联于政府服务的决策、执行、反馈等环节逐一改进，改革机构、转变职能、重组流程，对过程中的细节进行动态的把握；一方面，我们又必须从“整体”入手，进一步推进整体性的行政体制改革，转变行政理念，实现政府行政的根本性变革。总之，政府服务质量的提升将依赖于对斯二者不可偏废的重视和落实，渐进式的改革应是较合理的路径选择。

[1]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001:311.

[2]刘洪波.服务拒绝强制.南方周末[N].2002-04-11.

[3][美]戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政：管理、政治和法律顾问的途径[M].张成福等，译.北京：人民出版社，2002：28.

[4][美]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].项龙，刘俊生，译.北京：华夏出版社，2002:9.

[5]卢坤建.论回应型政府的运行模式[J].社会科学家，2009，（7）.

[6]张成福.论公共行政的“公共精神”——兼对主流公共行政理论及其实践的反思[J].中国行政管理，1995，（5）.

[7]张康之.论行政发展的历史脉络[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2006，（2）.

[8]吕林.如何有效提高政府执行力[J].领导科学，2009，（3）上.

D63

A

1002-7408（2010）04-0019-03

马飞炜（1984-），女，浙江上虞人，浙江师范大学法政与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要从事服务型政府研究。

[责任编辑：孙巍]