风险社会背景下美国重要基础设施安全管理的思路及启示

裴岩，王树民

（中国人民公安大学治安系，北京100038）

风险社会背景下美国重要基础设施安全管理的思路及启示

裴岩，王树民

（中国人民公安大学治安系，北京100038）

国家重要基础设施是对公共安全和国计民生有重大或关键影响的设施与资产。风险社会背景下，面对源自系统内部和外部的诸多风险因素，美国政府规范了重要基础设施的含义及类型，并形成风险管理框架下重要基础设施安全保护措施。借鉴其做法,我国应确定重要基础设施的含义，扩充范围，成立统一的保护机构并明确各类参与者的职责，进一步实现重要基础设施保护措施的系统性及可操作性。

风险社会；美国;重要基础设施；安全管理;启示

风险社会是当代世界各国所面临的社会现象之一。在此背景下，国家重要基础设施面临着来自系统内部及外部的诸多风险因素的威胁。基于重要基础设施在国家安全层面的作用，各国都已对国内重要基础设施采取了实质性安全保护举措。其中，美国对重要基础设施安全管理的思路与措施更加系统、更具代表性和可操作性。本文旨在对美国重要基础设施安全保护情况进行考察的基础上,提出可资我国借鉴的做法。

一、风险社会背景下国家重要基础设施安全问题凸显

全球化和信息化时代，不断发展变化的科学技术和全新的正在增长的系统性风险成为当今世界面临的共同挑战，频繁发生的各种灾害和事故无一例外地在警示“风险无处不在”。以德国社会学家贝克为代表的一批学者认为，“风险是个指明自然终结和传统终结的概念。或者换句话说：在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险”[1]3-4，认为当今社会是一个充满风险的社会，风险社会是现代性的重要特征。风险社会的特征决定了国家重要基础设施将面临更多的威胁并很可能由此产生严重的损害后果。

1.风险原因具有复杂性。与传统社会相比，现代社会风险在本质、表现形式和影响范围上有很大的不同，各种系统的内部复杂性及其对人类社会影响方式和影响程度的复杂化导致风险的来源和表现呈现多样化的趋势，使得风险成为一个多维度的社会现象，涉及自然、经济、政治、技术、心理、管理、社会等诸多方面并广泛存在。在此背景下，重要基础设施同样面临着诸多风险，如恐怖袭击、违法犯罪行为侵害、违章作业侵害、非故意损毁、自身存在的安全隐患以及老化问题、自然灾害以及其他社会安全事件的侵害等。

2.风险具有连带性。随着全球化的推进，风险在空间上的蔓延和对人类社会的影响已经超越了国界。风险的连带性一方面指产生“风险社会”的因素与现代工业和技术模式的全球性扩张紧密相关，某些技术的发展引发了新的风险类型；另一方面也指风险具有有限可控性，现代风险在某种程度上已经超出了人类可以控制的范围。现代社会发展的一个趋势是社会的日常运转对重要基础设施的依赖程度日益增加，任何一项基础设施或基础设施的任何一个环节出现故障或被损坏，都会导致城市运转失效，严重时会使整个城市陷入瘫痪状态，正常的社会秩序难以维系，这一点在大型或超大型城市中体现得更为明显。可以设想，如果一个城市的电力设施出现故障或受到破坏，则该城市的交通信号系统、金融系统、供热与供水系统、城市的应急指挥系统等会产生连锁反应而失去应有的功能，会使整个社会陷入一片混乱之中。

3.风险后果具有严重性。风险社会使得各种风险的不确定性日趋明显，全球化带来的各国相互依赖性的加强和时空距离的缩短，则放大了风险的影响程度。随着新安全观的确立，新的国家安全是指国家及其代表的国家利益存在的一种不受威胁、没有危险的状态，是传统安全和非传统安全构成的统一有机体，是一种综合安全。由于重要基础设施的安全状态对社会公共秩序和社会公众的安全感有至关重要的影响，其一旦遭受侵害，在客观上会造成人员和财产的重大损失，在更深层次上，重要基础设施的安全与国家的声誉和国际形象有密切联系，保护重要基础设施的安全已经成为各国未来国家安全战略的重要组成部分。

二、美国重要基础设施安全管理的思路和基本方略

近些年来，美国政府始终高度关注国内重要基础设施的安全问题，陆续出台了一系列法令以强化对重要基础设施的安全管理。笔者认为，美国对重要基础设施的安全保护之所以值得我国借鉴，重要原因在于美国政府充分认识到重要基础设施对国家安全的意义，并站在国家安全的高度上部署保护措施。

1.重要基础设施的含义及范围。关于重要基础设施的含义，美国国土安全部作出了明确的界定：“如果失灵或者被摧毁，将对国家安全、经济命脉及全国公众的健康和安全，或者上述几项后果的全部造成严重损害的有形或无形的系统和设施”。“9·11”事件后，美国确定了国内亟需保护的11项重要基础设施和5项重要国家资产。11项重要基础设施包括：农业和食品系统；供水系统；公共卫生系统；紧急情况处理机构；国防工业基地；通讯系统；能源系统；铁路运输系统；道路运输和航运系统；银行和金融系统；化工系统。5项重要国家资产包括：国家级纪念建筑物；商用核电站；重要政府建筑及设施；水坝；高层建筑。

2.重要基础设施保护机构的职责划分。美国2006年出台的《国家重要基础设施保护计划》（以下简称《保护计划》）对重要基础设施保护资源进行了整合，确定了国土安全部的领导和协调责任，为协调和整合国家内部的保护力量提供了法律依据。同时，美国政府还分别明确了州和地方政府、私营部门以及其他联邦部门的具体职责，将重要基础设施的各种保护力量进行了有效整合，形成了协调、统一的保护网络。

3.风险管理框架下的美国重要基础设施保护。《保护计划》为各级政府机关和私营部门如何保护国家重要基础设施提供了具体的实施框架。美国政府引入风险管理方法对重要基础设施实施保护，国家对重要基础设施的保护进行部门间的优先保护排序，力求资源能够最大限度的得以运用，以减少脆弱性、阻止风险并降低受侵害所造成的后果，可操作性强，更新及时（见图1）。

图1：美国重要基础设施风险管理框架

三、美国重要基础设施安全管理对我国的启示

风险不仅是西方社会独有的现象，它是整个人类社会共同面临的问题。美国对重要基础设施的安全保护系统、有针对性，无论在重要基础设施的含义和范围方面，还是保护措施方面，都有值得我国借鉴之处。

1.我国重要基础设施的含义应予以明确。在我国，无论在政府文件中还是在学术研究文献中，对重要基础设施都未曾给出过明确的概念和定义，但相关的概念和基础设施保护的实际工作是一直存在的，并且历来受到政府部门的重视。如在我国公安机关经济文化保卫部门、专业公安机关和机关、团体、企事业单位的保卫工作中，从20世纪50年代初就有“要害保卫”的概念和工作，其中有很大一部分工作就是针对重要基础设施的保护。关于要害的定义，一般认为是指对国家安危、国计民生起重大作用和影响的单位，以及对一个单位的生产、业务活动起命脉作用的部门和部位。随着经济社会的发展，我国对重要基础设施的保护无论在内涵与外延方面，还是在对其安全重要性的认识方面，都有发展与变化，体现了与时俱进的规律和时代的特点。如在2004年开始实施的《企业事业单位内部治安保卫条例》(以下简称《内保条例》)中，提出了治安保卫重点单位的概念。《内保条例》第13条规定：“关系全国或者所在地区国计民生、国家安全和公共安全的单位是治安保卫重点单位。”很明显，对公共安全的关注是一个明显变化，体现了在非传统安全威胁因素日益增加的形势下，对人民群众生命财产安全的关注和以人为本的执政理念。但是，相比较而言，美国对重要基础设施的理解范围较广，层次分解也较我国的清晰。笔者认为，我国应当明确重要基础设施的含义。结合我国对要害单位与部位、重点单位与重点部位含义的解释，并考虑重要基础设施保护实践，重要基础设施的含义可以归纳为：对全国以及地区的正常管理功能的发挥、对公共安全和国计民生、对国家安全和利益产生重大或关键影响的设施、目标与资产。

2.我国重要基础设施的范围应予以扩充。到目前为止，我国政府部门、社会中介组织以及机关、团体、企事业单位仍缺乏一个统一、完整的对重要基础设施进行总体分类的方式和标准。国家对重要基础设施范围的划定是一个动态、变化的过程，是根据经济社会发展过程以及安全形势的变化不断进行调整的。我国对重要基础设施范围划定的依据，一方面是国家有关法律法规的相关规定，另一方面是国家和地区的实际情况。如《内保条例》将治安保卫重点单位划分为广播电台、电视台、通讯社等主要新闻单位；机场、港口、大型车站等重要交通枢纽；国防科技工业重要产品的研制、生产单位；电信、邮政、金融单位；大型能源动力设施、水利设施和城市水、电、燃气、热力供应设施；大型物资储备单位和大型商贸中心；教育、科研、医疗单位和大型文化、体育场所；博物馆、档案馆和重点文物保护单位；研制、生产、销售、储存危险物品或者实验、保藏传染性菌种、毒种的单位；国家重点建设工程；其他需要列为治安保卫重点的单位等11类。与美国重要基础设施的范围相比，我国现有的分类仅考虑了有形的、具有实际使用价值的设施，对于"损害国家声望和公众信心的个体目标"却缺乏考虑。主要涉及：一是重要目标，如具有象征意义的重要建筑物、具有一定高度的建筑物；二是应急机构，如各级公安机关、消防部队、急救中心等应急管理机构；三是农业和食品系统。这说明我国在确定重要基础设施方面仍然出于传统的思维方式，缺乏对动态系统和对象的安全保护意识，只考虑到重点单位对治安秩序的影响，而忽视了其对社会安全及其保障机构的影响，同时对潜在的威胁以及可能产生的连带反应关注也不够。当然，更深层次的原因在于我们对经济、信息全球化所带来的风险社会对我国的潜在影响还缺乏足够的认识。笔者认为，从维护国家安全、社会秩序稳定、维护公共安全和地区正常的工作生活秩序，以及对地区发生的突发公共事件的有效应对等方面考虑，我国重要基础设施的范围应有所扩充（见下表）。

表1：国重要基础设施的范围

3.我国应成立统一的重要基础设施保护机构并明确各类参与者的职责。我国重要基础设施的保护职责一般分布在政府各有关主管部门，从安全保护的责任主体来看，既有武装警察，也有各级公安机关，既有国家专门公安机关，也有重要基础设施所在单位与行业的保卫工作机构。在第一线从事保卫工作实务的力量既有保卫人员，也有武警战士，还有商业性保安服务公司的保安人员。这就在客观上形成了没有统一的机构领导、规划与管理重要基础设施的安全保卫工作，从而导致管理分散、缺乏统一要求与安全保护标准、资源不能最大限度共享的弊端。为整合各种资源并提高资源的利用效率，我国应及早规划成立统一的重要基础设施保护机构，并由该机构统一规划重要基础设施的范围、制定保护标准、规范名词术语与风险评价的程序与标准、制定有针对性的事故防范与应急救援措施、明确应急资源的需求和配置。而且对现有各类重要基础设施保护力量的职责应当通过法律规范予以明确，以确保保护措施的实效性，实现责权利的统一。

4.我国应进一步实现重要基础设施保护措施的系统性及可操作性。在我国，对重要基础设施采取的安全保护措施，散见于各种不同层次的法律规范性文件之中。例如，《内保条例》规定了11类治安保卫重点单位的保护措施，具体包括各项治安保卫制度的内容，公安机关、治安保卫机构和人员的职责，对机关、团体、企事业单位的奖惩措施等。而《电力设施保护条例》、《水库大坝安全管理条例》、《石油天然气管道保护条例》、《广播电视设施保护条例》等规范性文件，则对某类重要基础设施的保护作出了规定。2007年8月30日公布的《中华人民共和国突发事件应对法》规定了各种力量在突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的活动，重要基础设施在应对突发事件时适用此法的规定。有关部门在实际保护过程中，往往先是通过调查研究、科学论证的方法确定重点单位（要害），然后制定措施、报批备案，不同部门采用的标准和方法不尽相同。总的来说，我国现有的法律法规在保护措施方面规定得比较粗疏，可操作性不强，没有确定重要基础设施并识别和评估脆弱性的方法和程序，也缺乏保护措施有效性的衡量方法，各有关部门和单位在实施保护措施过程中缺乏有效的联动和资源、信息共享。随着重要基础设施范围的扩大、数量的增多、工作负荷的加重，以及不同类型重要设施之间在运行过程中相互联系与影响程度的增加，其安全需求也日益递增。鉴于重要基础设施对国家安全、公共安全和国计民生的影响，以及其自身脆弱程度和遭受恐怖袭击威胁的增加，我国有必要确定科学的风险评估方法，细化重要基础设施保护的步骤和措施，完善应急预案，提高总体防护水平，将现有的保护资源进行有效整合，实现信息共享和反馈，实现应急机制的横向协调和衔接，力求重要基础设施保护效益的最大化。

[1][德]乌尔里希·贝克、威廉姆斯，路国林编译.关于风险社会的对话[M].薛晓源,周战超主编，全球化与风险社会，北京：社会科学文献出版社,2005.

D771.2

A

1002－7408（2010）04－0101-03

裴岩（1978-），女，黑龙江哈尔滨人，中国人民公安大学治安系安全保卫教研室讲师，中国人民公安大学诉讼法学专业刑事诉讼法方向博士研究生,研究方向：安全管理、警察法学;王树民（1972-），男，河北涿州人，中国人民公安大学治安系治安管理教研室副教授，宪法与行政法专业硕士,研究方向：治安学。

[责任编辑:黎峰]