国防预算科目分类比较研究

吴祥纲

(中央财经大学国防经济管理研究院,北京100081)

国防预算科目集中反映了国防预算经费的保障重点和支出结构,是编制国防预算、绩效会计核算的基本工具。国防预算科目体系是否完整、结构是否合理、界限是否清晰,直接影响着国防预算的最终效率。纵观世界各国和地区的国防预算科目分类,虽然存在一些共同之处,但事实上也存在着很大的差异。

一、美国的国防预算科目分类

美国的国防预算从确立预算申请到国会通过拨款法案大致要经过以下步骤：首先由国防部负责国防预算的机构编制出国防费支出概算,然后将预算申请上报总统预算管理办公室审查,在得到总统认可后,编入总统预算并提交国会。然后,国防预算作为总统确认的联邦预算草案的组成部分,由国会在每年的9月30日之前进行审查,经批准后通过《国防授权法案》和《国防拨款法案》,对具体项目分别进行授权和拨款。

在美国国防预算制定和决策的过程中,国防部、国会以及总统是预算决策的三大主体。因为存在各自不同的管理需求,这三者采用了不同的国防预算科目分类方法,但是这三者的预算分类方法之间并不存在本质的区别,因而较好地保障了预算编制和执行过程中的衔接。

1.国防部的国防预算科目分类

在规划—计划—预算—执行(Program—Plan—Budget—Executive,PPBE)的系统框架下,美国国防部的国防预算科目的分类都不是按照军种进行的经费切块分割,而是按照军事职能来进行划分的。对于具体某一项目,不管涉及到哪一个军种或部门,都是按照项目的性质,划分到具体的类别当中,进行分析比较和综合平衡,从而决定其优先顺序以及其最终的取舍。

PPBE下的国防预算结构框架由11个部分构成(＊代表战斗力项目)：(1)战略力量＊;(2)常规力量＊;(3)指挥、控制、通信、智能和太空＊;(4)机动力量＊;(5)国民警卫队和预备役部队＊;(6)研发;(7)基本的供给与维护;(8)训练、医疗与其他人员活动;(9)行政管理和相关的活动;(10)对其他国家的援助;(11)特种作战力量＊。

未来年份国防计划(future year defence p lan,FYDP)就是一个收集和报告所有以上信息的文件,它是PPBE制度在计划阶段最重要的产物,也是一个6年期军队需求的计划。FYDP按照国防部预算分类方法来进行编制,包含了6个面向作战的计划项目和5个面向保障的计划项目。FYDP说明了为完成每一个项目所需的资源以及国会对每一个项目计划所拨付的资金。

FYDP这种按照军事职能进行划分从而统筹安排的做法存在以下几方面的优点：首先,国防部根据FYDP对各军种及部门安排和下达应执行的项目,并分配相应的国防资源,这样就避免了切块分割所造成的各军种之间的重复建设和浪费现象;其次,在传统预算体制下,各军种是围绕预算额度而不是军事项目进行竞争,由于竞争策略的差异以及和国防部讨价还价能力的不同,往往会造成各军种和部门苦乐不均。因此就不可避免地造成某些军种争取不到足够的预算份额,导致所承担的军事任务无法或很难完成,而按照军事职能进行划分则可以按照权责结合的原则,根据承担的任务来分配资金,避免了上述情况的发生;再次,在传统预算体制下按照部门或军种编制预算,往往会带来预算的刚性,而按照军事任务和军事职能来进行编制,则可以在总盘子不变的情况下,根据各军种所承担军事任务的不同,灵活调整各军种的预算额度。未来年份国防计划的计算公式如下：

FYDP=PY+CY+(BY1+BY2)+BY3+BY4+BY5+BY6

上式中,PY是指从上一年度9月30日至今1年的国防预算执行数;CY是指当前年度下达的执行数;BY1是第一个预算年度(即正在编制预算的财政年度)的估算数,BY2是第二个预算年度的需求估算数。BY3～BY6是再接下来4个年度的估算。由于在BY2之后几年的国防支出只能是一个大致的估算,或者说只是一个计划,所以在该计算公式中这些年份并不涉及资金的具体数额。

可以用表1来说明主要军力计划的情况。主要军力计划包括了过去的两年、当年以及下一个预算年度(PY-1、PY、CY和BY1)的数据。由主要军力项目的构成,可以看出常规力量是目前最大的项目,而战略力量和特种作战力量这两个项目虽然重要,但所占的比例都很小。

表1 国防部主要军力项目预算

2.总统预算中的国防预算科目分类

在总统预算中,总统预算管理办公室为国防也制定了标准化的预算科目分类模式。国防预算的职能分类号是050,并且按照预算执行部门的不同,被细分为051(国防部的国防支出项目)、053(能源部的国防支出项目)、054(其他机构的国防支出项目)等几个子职能。

职能050所包括的各项子职能中,053反映的是能源部的与国家安全有关的活动,其主要内容有：能源部管理的涉及国防的原子能活动,包括核弹头的开发和海军核反应堆、核武器的维护和安全,武器控制条约核查系统的开发,国防项目核材料的生产,国防核废料的处理和再生,核武器库存的维护以及武装生产设备的环境清除。054项目的主要内容有：由联邦应急管理局管理的民防项目,由征兵事务处管理的征兵登记及准备工作,其他机构如海岸警卫队、海事管理局和联邦调查局管理的相关国防活动。

职能050提供了一种衡量国防支出的方法,它可以通过与总统预算和国会预算决议案中的其他16种预算职能进行比较,显示国防支出相对于其他支出的变化,并且说明国防支出是如何随着时间变化的。

3.总统提交给国会的国防预算科目的分类方法

在美国,国防部门每年草拟下一财政年度的国防预算,并提交给总统预算管理办公室,经总统提交给国会。在此基础上,参众两院审议并出台两个相关法案：《国防授权法案》和《国防拨款法案》。前者确定授权总额、授予各单位使用预算的权力并制定相关的政策,后者确定国防预算的分配方案并正式将各项经费拨付至各个预算单位。

(1)国防拨款的分类。总统提交国会的国防预算是按照拨款类型来分类的[1](P89-104)。按拨款类型,美国国防预算经费中的军费部分可划分为军事人员、运行和维护、采购、研发测评、军事建设、家庭住房、应急开支、周转金和管理资金等项目。其具体内容如下：

第一,军事人员。包括对军人的支付,住房和服装津贴、奖金,军人退休基金,驻地永久性改变的差旅费,国家警卫队的预备役人员的训练费用。这个项目包含了用于军官和士兵的全部直接支出。

第二,运行和维护。包括军事装备运行的资金和国防部大部分的年度运行费用。

第三,采购。为购置军事固定资产的投资,包括飞机、舰艇、坦克和武器系统。

第四,研发测评。包括大部分国防部的研究、开发、测试及对军事武器和系统评估方面的投资。

第五,家庭住房。包括为在美国本土及海外服役的军事人员建设住房。

第六,周转金和管理资金。包括对半独立的国防部运作实体的核心投资,这些运营实体包括海军船坞,国防部后勤部门以及周转金管理部门。

(2)国防拨款账户的分类。国会对总统预算进行审批后,颁布两个相关法案《国防授权法案》和《国防拨款法案》。当国防项目的拨款划拨到预算账户中,又被进一步细分为预算条、款、目。目是拨款账户中最基本的项目,如研发测评项目中为海军投资研制高精度舰艇雷达天线的任务。又如,海军战机采购(APN)的拨款账户被分为5个预算条,包括战斗机、教练机、战机改造、战机零件以及战机辅助活动,每个条又由不同的款组成,例如F/A-18战机——APN采购目录中一种具有代表性意义的型号。

各个项目条列示的详尽水平不尽相同。军事建设、采购以及研发测评等方面的拨款案由于列示了成千上万项的武器装备和军事建设项目,所以比较复杂,而军事人员与运行和维护账户相对就比较简单。表2就以2003年美国国防预算拨款账户为例,说明了国防拨款的账户结构。

二、日本、法国的国防预算科目分类

日本的国防预算(防卫预算)分为防务计划概算和年度预算两种[2](P191-197)。防务计划概算按照经费类别分为人事给养费概算、装备费概算和后方费概算。为了反映国防支出的宏观结构,年度预算又分别按照经费类别、单位类别和用途类别进行分类：根据经费类别分为人事给养费预算和物件费预算;根据单位类别,分为陆上自卫队、海上自卫队和航空自卫队三军预算、内部局预算、附属机关预算、参谋长联席会议预算、外局预算等等;根据用途类别,分为人事给养费预算、装备品采购费预算、弹药购置费预算、通信指挥和情报业务费预算、教育训练费预算、生活福利费预算、防卫设施费预算、研究开发费预算等等。日本的年度防卫预算从上述不同的角度出发进行分类,能够使预算制定者比较准

确地掌握防卫费分配和使用的分布、去向,便于协调各方面的关系。

表2 国防预算授权 (单位：百万美元)

法国的国防预算,分为维持性经费和装备开支费两类[2](P191-197)。法国在分配国防经费时,主要采用两种方法：一是按照军种进行分配,即以陆军、海军、空军、国家宪兵和国防部各部作为预算单位;二是按照主要项目进行分配,即以战术和战略核力量、常规力量、科学研究、战略训练和其他作为预算项目进行分配。

三、中国的国防预算科目分类

2001年,我国全军预算制度进行了重大改革,改革的要点之一就是实行分类预算,即对预算进行科学分类,改变原有预算分类比较简单和笼统的状况,按照复式预算的原理,遵照国家预算收支分类的规定,将国防费分为维持性经费、建设性经费,并把代管经费纳入预算体系,分三大类编制预算,每大类分别实施不同的预算编制方法[3](P144-147)。目前,军费预算都是根据《中国人民解放军预算科目的规定》,划分为13大类,即生活费、公务费、事业费、教育训练费、装备购置费、后勤装备购置维修费、装备维修管理费、油料费、基本建设费、科学研究费、战备作战费、其他经费和军委预备费。在程序上,军费年度总预算根据预算科目规定的类别分别编制概算,报中央军委审定后,向中央政府提出申请。在中央政府审核并下达国防预算总拨款后,对概算进行调整并实施再分配。大军区、各军兵种及以下各级部队,则根据年度总预算或上级单位预算,按照预算科目的规定编制经费预算。

这种预算分类方法按照经费的不同用途和职能,明确规定了各项预算经费的科目名称、序列编号、开支范围和主管部门等,不仅便于预算的编制和执行,还有助于财务核算和监督分析,对做好预算经费的管理起到了重要作用[4]。但是与其他国家相比,我国的国防预算科目分类方式还比较单一,分类方式只能反映国防经费的用途,不能反映国防费预算的部门结构,即军兵种和总部没有成为国防预算的直接预算单位,军兵种直接隶属单位和本级没有成为军兵种单位预算的直接预算单位,不利于加强预算管理。同时现行预算科目仍没有完全反映军兵种特色,且科目设置相对较粗,科目开支内容交叉,导致相关费用的结构不完全明晰。

四、中美日法国防预算科目分类比较

通过上文的介绍,我们可以看出,美日法等国防预算科目的分类,总体上都是按照军事职能来划分的。如美国国防部的国防预算科目分类就是在PPBE的系统框架下,按照项目的性质,分别归属到11个计划项目来分配预算资源。而在日本,国防预算也分别按照经费类别、单位类别、用途类别进行不同的科目分类,能够较为科学地决定国防预算投入的结构。我国现行的国防预算科目体系,是按照经费性质、使用用途的不同,分为维持性经费、建设性经费和代管经费,并分别划分为类、款、项、目四级。这种分类方法的系统性、完整性和实用性与2001年军队预算改革之前的分类方法相比,有了较为明显的改进。但是,现有的预算科目仍不能完全满足预算管理的需要,主要表现在：预算分类的方式还比较单一;预算科目分类管理仍然是以各军区与其他军兵种并列为一级预算单位,使得各军兵种难以根据自己的特点和战略地位,对军种的各项建设实施统筹规划和系统分析,因而既不利于各军兵种本身协调发展,也不利于保持军兵种的分工和相对独立性;预算科目细化程度不一致,开支范围和内容不够明确,等等。

五、完善预算科目分类,强化预算科目管理功能

对国防预算科目分类进行改革和完善,是增强预算科目体系控制功能、优化国防费投向投量的需要,也是新形势下国防预算管理制度改革的重要内容。对预算科目分类进行完善,总体上应该做到充分发挥预算科目的管理功能,细化科目预算体系,规范预算收支管理。具体做法可以借鉴美国国防预算的科目管理方式,由财政部和军队分别采取不同的预算科目分类方法,即：

1.改革以各军区与其他军兵种并列为一级预算单位的编制方式,建立以军兵种为主要分类标志的预算科目新体系。可以将军队预算科目划分为三个大的级次：一级科目按照军种划分为总部经费、陆军经费、空军经费、海军经费、二炮经费;二级科目由军种按照其所属的兵种进行不同的划分;三级科目按照一般部队、应急机动作战部队、战略预备队等不同类型设置。在此基础上按照经费支出功能和性质,对军队预算进行细化。在编制军队预算时,对每一个预算单位都分别设置一个预算代码,财政部门在汇总和分类后,可以按照维持性经费、建设性经费和代管经费来编制预算,并对各预算单位进行拨款。建立这种按照军兵种为主要分类标志的预算科目体系,能够更加直观地反映军费的比例和结构,有助于按照国防建设和军队发展的长期规划及中期计划来进行国防预算资源的分配,使国防预算体现出军兵种的特色,科学调控国防预算资源的投入投向。

2.国防预算科目的设置应该突出国防预算资金的保障重点。如近年来对海军、空军、二炮的基本建设投入不断加大,因此就有必要将军兵种专用装备购置费和装备维修管理费进行单独分类管理。具体做法可以考虑将海军、空军、二炮的专用装备购置费和装备维修管理费设置成“类”级预算科目,“款”级预算科目按照装备种类设置,“项”级预算科目则按照经费开支用途设置。这样就能体现出军兵种的特色,突出国防建设的重点,从而有利于加强对装备费的管理,提高装备费的使用效率,从而落实中央军委推进军队建设现代化的战略目标。

[1]翟刚.美国国防费管理概论[M].北京：国防工业出版社,2007.

[2]李英成.国防预算系统研究[M].北京：海潮工业出版社,2004.

[3]姜鲁鸣.中国国防预算制度的创新——理论分析、实证分析与制度设计[M].北京：经济科学出版社,2004.

[4]王凌智.关于继续深化预算编制改革的思考[J].军事经济学院学报,2002,12(2)：49-50.