试论环境公益诉讼的适格原告

黄建文

(常州工学院人文社科学院，江苏 常州 213002)

近年来，重大环境污染事件频发，仅2010年7月以来就有：福建紫金矿业约9 100立方米含铜酸水污染了汀江；时隔三个月大连新港输油管道前后两次发生火灾，第一次火灾事故导致了大面积海域被污染……面对如此严重的污染事件，尽管环保行政机关对污染企业作出了相应的行政处罚，但对受害群众往往没有任何“说法”。因此，环境公益诉讼再次成为法学界和实务界的热议话题。环境公益诉讼是由受害者以外的第三人对加害者提起的一种诉讼，被称为是“管闲事”诉讼。学者们对环境公益诉讼的定位是“以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉讼的实际目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人”①。一些地方确定由检察机关作为环境公益诉讼的原告，但由于在法律上存在障碍，这一做法不具示范效应，难以全面推开。笔者认为，确立符合中国国情的适格原告是构建环境公益诉讼制度的核心。

一、检察机关作为环境公益诉讼原告是不适格的

梁慧星教授认为：公益诉讼针对的行为损害是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人自己没有直接的利害关系。所谓“没有直接损害”一语，在这里要作狭义的解释，只是指没有“直接损害”。但是如果以受害者之外的第三者提起诉讼，这个第三者如何确定？有人认为检察机关是公共利益的当然代表者，并且实践中已经有一些以检察机关为原告提起环境公益诉讼的案例②，也有学者认为：检察机关从传统的刑事领域扩张，代表公共利益参与民事与行政诉讼，是目前世界上绝大多数国家和地区的普遍做法。在国外，检察机关具有提起环境公益诉讼的资格几乎已经成为一种通例③。这种观点的理论依据是：检察机关是宪法和法律赋权的公诉机关，检察机关行使公益诉讼权利更有利于保护公共利益；公权适当介入私权领域已成为促进社会、经济发展所必需举措；法律明确了检察机关有权提起民事诉讼等，所以环境公益诉讼由检察机关提出有正当性④。毫无疑问，这种观点已经注意到了检察机关的法定职责，但却忽视了通过诉讼手段维护环境公共利益的特殊性。环境公益诉讼显然不是刑事诉讼，它不是国家追究和惩罚犯罪的基本诉讼途径，而是当任何公民、法人、公众团体等“认为有损害公共环境利益的行为发生，已经造成或极有可能造成重大环境损害后果时，以自己的名义代表不特定的多数人以损害环境行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令该行为人停止环境损害行为以及赔偿公益损失的诉讼制度”⑤。笔者认为，检察机关作为环境公益诉讼的原告是不适格的，其原因有以下几点：

(1)检察机关不具有民事诉讼主体资格。根据《人民检察院组织法》第5条的规定，人民检察院行使公诉、侦查和法律监督职能，没有明确代表国家提起公益诉讼的职能。如果由检察机关包揽公益损害时的保护之责，绕开现行法律已经设定的由各个相应的管理机关执行法律的体制而直接提起公益诉讼，不仅有越俎代庖之嫌，而且还会造成权力体系的混乱。由于缺乏明确的法律依据，且以前有的检察机关进行的环境公益诉讼不具有法律上的判例意义，这正是制约检察机关全面开展环境公益公诉的主要原因。而一些地方制定的规章或内部的规范性文件，如《贵阳市促进生态文明建设条例》、贵阳市中级人民法院《关于大力推进环境公益诉讼促进生态文明建设的实施意见》、无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》、云南省高院发布的《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》等均不足以成为检察机关提起环境公益诉讼的法律依据。

(2)环境公益诉讼是针对社会成员的公共利益受到损害或可能受到损害进行的一种特殊形式的民事诉讼，具有很强的社会性和公共性，其结果不直接涉及某个私人的利益，而是社会上不特定多数人的共同利益，因此环境公益诉讼会对社会造成广泛、深远的影响。而检察机关显然不能代替或代表受损害的社会成员来提起民事诉讼。如果让检察机关作为原告，在法庭上起诉污染企业，在没有明确法律依据的情况下，以公权力对抗私权利，则明显违背民事诉讼中当事人诉讼地位平等的原则，很可能损害被告的权益。

(3)检察机关与法院之间是法律监督关系，如果让检察机关成为原告，在法庭上与被告平起平坐，有违之前检察机关“法律监督者”的角色定位。因为只要是对簿公堂，案件就有输有赢，也就是说，检察机关作为原告有可能败诉。但同时，检察机关又有抗诉的权力，它自己败诉，自己提出抗诉，从检察机关同时具有监督者和被监督者的双重身份看，这是一个不能忽视的问题。若允许检察机关作为原告提起环境公益诉讼，势必在诉讼中产生类似于“监督员”兼“运动员”的角色冲突。

(4)检察机关作为国家和社会利益的代表，有权以当事人(即原告)的身份提起诉讼或以从当事人的身份参与诉讼。在西方国家中，法国是世界上最早规定检察机关提起民事诉讼的国家，德国、日本、英国等大多数国家也规定检察机关可以提起或参与涉及公共利益的诉讼。美国《国家环境政策法》第一次明文规定，检察机关可以提起环境公益诉讼，美国1970年《清洁空气法》中普通公民被视为“私人检察官”，被赋予了提起环境公益诉讼的诉权⑥。因此有学者认为我国的环境公益诉讼也应当由检察机关提起⑦，其实西方国家的检察制度与我国检察机关制度的性质是不同的。但在西方国家，检察机关与司法行政机关是不分的，在三权分立的国家政治体制中，行政权力正是通过检察机关来监督和制约司法审判权的，所以西方国家的检察机关是政府的代表，是公共利益的维护者⑧，而不是法律监督机关，如果检察机关以原告的身份提起环境公益诉讼，就不存在原告与被告法律地位、身份不平等的现象从而损害被告正当的诉讼权利。而根据《宪法》规定我国的检察机关并不隶属于行政机关，相反还是它的监督机关，两者是独立而又制约的关系，难以相互代表。如果以检察机关的名义提起环境公益诉讼，就会与其监督机关的身份发生冲突。并且不能因为我国《刑事诉讼法》中检察机关具有双重身份的职能就自然认为其在环境公益诉讼中也必然具有双重角色定位。因为民事法律关系与刑事法律关系的要素、性质是根本不相同的，不具有可借鉴性。因此，不能因为西方国家的检察机关有权提起环境公益诉讼，我国检察机关就必然适用。

(5)检察机关对环境保护这一行业比较陌生，环境纠纷中包含了大量的科技因素，需要采用专门的证据收集方法和技术手段，而这正是检察机关所欠缺的，如果进行环境公益诉讼，检察机关必将耗费大量的人力、物力、时间，这在现实中也是不合理的。

处理环境违法行为的特殊性决定了检察机关并非是提起环境公益诉讼的适格原告。但对于环境违法行为，检察机关可以根据《民事诉讼法》规定“支持起诉”、通过发《检察建议书》的方式“督促起诉”、在处理环境刑事诉讼过程中提起环境刑事附带民事诉讼⑨等方式充分履行自己的法定职责。

二、确立“环保部门为主、其他社会主体为辅”的环境公益诉讼适格原告体制

我国《宪法》第11条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第26～28条明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门(以下简称“环保部门”)。因此，对于侵害公众或国家环境资源权益的行为，环保部门应当根据法律、法规的明确规定，以公众受托人或国家环境资源所有权代表人的身份提起环境公益诉讼，这也是环保部门履行法定的环境保护职责的重要形式之一。我国《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该法虽然并未提到环境公益的概念，但明确授权海洋环境监督管理部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。2010年6月29日最高人民法院印发了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(法发〔2010〕18号)第十三条规定，人民法院应当依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。这一司法解释的规定不仅使得环保部门作为原告提起环境公益诉讼有了明确的法律依据，而且也有充分的法理依据。首先，环保部门作为环境管理行政机关，其日常工作就是与各种环境事件打交道，因此，环保部门对辖区内环境污染信息的了解比一般的社会主体更直接、全面，而且还掌握了采集证据的技术手段和监测工具，能及时有效地采集证据，承担诉讼举证责任最为有利。由环保部门提起环境公益诉讼，可以充分利用其自身资源节约成本。其次，环保部门在环境污染事件发生后，可以通过现场检查、取样监测、保全证据等手段最及时、最直接地发现侵害行为和采集证据，而且关系到环境公益诉讼成败的证据的取得需要专业的环保知识支撑。最后，环保部门本身拥有法律赋予的行政执法权，根据《环境保护法》规定，环保部门负责制定环境质量标准、污染物排放标准，建立监测制度，制定监测规范，调查和管辖范围内的环境状况，有权依法追究环境违法者的行政违法责任。但是由于用行政手段难以彻底解决环境违法现象，无法对不特定多数人的环境公共利益进行有效的保护，最高人民法院以司法解释的形式明确了其原告主体资格，使得环保部门无论是进行环境行政执法、作出行政处罚，还是以原告身份直接提起环境公益诉讼，均可以根据案件的情况选择适用，这对污染企业具有震慑作用。

但是也有人认为环保部门作为环境公益诉讼的原告存在缺陷：环保部门作为环境公益诉讼的原告向人民法院提起诉讼，有怠于行使行政职权的嫌疑；环保部门作为原告提起环境公益诉讼相当于浪费司法资源；环保行政部门一般都隶属于地方政府，很难不受政府干预。我国目前很多地方环境污染得不到有效遏制，很大程度上是由于当地政府片面追求经济效益引起的⑩。这样的担忧不无道理。但是，笔者认为环保部门作为环境公益诉讼原告的制度缺陷完全可以通过完善立法来弥补。

(一)打破“属地原则”，建立环保部门的垂直领导体制

由于地方环保部门的人财物受制于地方政府，在目前政绩考核“重经济责任，轻环保责任”的背景下，地方政府普遍追求经济效益最大化，追求短视利益。这种情况下，环保部门与地方政府形成一种异化的“利益共同体”，环境执法服从于地方经济发展，当地方政府为追求经济利益而牺牲环境时，环境保护部门往往采取不作为的态度，甚至从事危害环境的行为。环保部门的垂直领导体制应以流域等自然生态系统为标准，保证各机构辖区内自然生态系统的相对完整性。同时要确定环保部门在重大环境案件处理上的领导组织地位，必要时设立超越部门界限的综合管理机构，以减少和杜绝“行政越位”、“行政缺位”和“行政不作为”造成的相互推诿、相互扯皮的现象。特别是在水资源管理方面要打破“九龙治水”的格局，建立全流域的、涵盖和协调众机构的水资源管理机构。

(二)其他社会主体可以通过控告、申诉、行政诉讼等手段督促环保部门提起环境公益诉讼

面对环境公益诉讼原告难找的困境，有学者提出应当扩张环境公益诉讼原告的资格，也有人认为，如果对主体资格不限制，很可能导致滥诉。其实原告的范围扩大，并不必然导致环境公益诉讼的滥诉。因为公益诉讼与私益诉讼不同，若公民个人或者其他组织的切身利益受到环境侵害，我国现行法律已然明确规定相关制度，显然不需要通过公益诉讼加以保障。为公共环境利益提起诉讼，不仅要看原告是否有权参与，更重要的是需要强调诉讼目的，即诉讼请求是否具有“公益性”。其实由于环境公益诉讼不能就损害提出赔偿请求，也不能包含有任何“私益”的诉求，加上环境公益诉讼成本难以降低，无论诉讼结果如何，原告均无法获得直接利益，这样的“管闲事”诉讼往往被视为出力不讨好的事情，因此，在当前的中国国情条件下，不大可能出现许多主体争相进行环境公益诉讼而形成“滥诉”的局面。

有学者认为，提起环境公益诉讼的原告可以是环保局等专门行政机关、环保组织等专门社会团体、公民个人、后代人。关于检察机关与行政机关是否可以作为环境公益诉讼原告的问题在此就不再赘述。笔者认为，无论是公民个人、后代人，还是非政府组织等其他社会主体，在当前中国国情条件下，由于“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的民众普遍心态，根据《环境保护法》规定，其他社会主体对环境违法行为有申诉、控告的权利，他们是环保部门提起环境公益诉讼的信息提供者和监督者。笔者认为，根据我国国情，在当前情况下，其他社会主体参与环境公益诉讼完全可以借鉴美国的做法。在美国的公民诉讼制度中，对行政机关提起的公民诉讼所针对的是行政机关的不作为。其目的在于弥补政府执法之不足，因此如果政府机关已经采取了措施，则公民不得提起公民诉讼，而且《清洁水法》还规定了60天的通告期，如果没有在起诉前60天将起诉通告通知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。我国可以通过修订相应的诉讼法规定，在其他社会主体参与环境公益诉讼之前，应当先将公共利益受损情况依照《环境保护法》的规定向环保部门检举、控告，当环保部门不依法采取相应措施纠正违法行为或者采取措施不力，无法制止违法行为时，由其他社会主体依据《行政诉讼法》第十一条第(五)项规定“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，对环保部门提起行政诉讼，以法律手段督促环保部门履行提起环境公益诉讼的法定职责。这既可以防止诉讼权利的滥用、督促环保行政机关依法行政，也可以减轻法院的负担。

(三)支持建立民间环保组织等专门社会团体，使之逐渐成为提起环境公益诉讼的主力军

由于我国市场经济体制确立的时间较晚，市民社会不发达，除官方设立的环保组织外，民间环保组织在我国也是凤毛麟角，这种局面阻碍了环境公益诉讼制度的建立与推进。与公民个人相比，民间环保组织设立的初衷就是为保护生态环境，而且其拥有专业人员、有较强的技术基础、有一定的资金基础和社会影响力，因此赋予民间环保组织以环境公益诉讼的原告资格，可化解公民个体在诉讼中出现的障碍，解决卷入纠纷的人数众多和“搭便车困境”等问题，从而减轻法院负担，同时还可监督企业治污、排污情况，督促国家机关履行职责。一旦条件成熟，民间环保组织就可以代替环保部门成为提起环境公益诉讼的主力军，有利于环境公益事业的发展。美国公民诉讼制度建立之初并未收到很好效果，但从20世纪80年代以后环保团体不断壮大，环保组织加入到诉讼当中来，才极大促进了该制度的发展。同时，民间环保组织参与环境公益诉讼，还能够有力监督排污企业的治污状况，督促环保部门依法履行职权，更好地保障人民群众的环境权。

(四)建立并完善由其他社会主体提起环境公益诉讼的配套制度

在现阶段，根据最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，由环保部门作为原告提起环境公益诉讼，由于作为行政机关的环保部门拥有国家赋予的行政执法权，并且拥有行政资源、信息资源、人才资源、财力资源、技术资源等其他社会主体所不能比拟的资源，所以除了对《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等作相应的修订外，无须针对环保部门这一主体提起环境公益诉讼制定特别的配套制度。但随着民间环保组织等其他社会主体日益成为提起环境公益诉讼的主力军，就应当建立并完善“环境公益诉讼的诉讼请求必须代表公益利益、不得含有个人赔偿要求”、“诉讼费缓交和减免”、“律师费由败诉方承担”、“原告享有调解权和撤诉权”、“实行举证责任倒置并明确被告举证责任的范围”、“对原告实施激励”等配套制度。

确立环境公益诉讼的适格原告体制并完善相应的配套制度，不仅有利于保护环境公共利益，还将带动我国其他领域公益诉讼的开展，进而推进我国法制现代化的进程。

注释：

①叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社，2003年，第224页。

②1997年7月，河南省方城县检察院以原告身份，代表国家利益提起了我国第一例民事公诉案件。至今，河南省已提起此类民事公诉近百起，法院已判决的70余起，检察机关均获得法院判决支持，为国家挽回近500万元的损失。资料来源：秦淮区检察院公益诉讼宣传材料，http://www.yfzs.gov.cn/gb/info/XXDT/2004-07/22/1735455424.html，2009年9月6日。

③戴德军：《环境公益诉讼主体类型化研究》，http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=49982，2010年7月22日。

④曾钰菁：《检察机关介入公益诉讼的正当性探析》，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=10280，2009年8月25日。

⑤马荣丽、周旭明：《对环境公益诉讼定义的思考》，http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2010-10/14/content_2315865.htm?node=7879，2010年10月14日。

⑥王德新：《论检察机关提起环境公益诉讼》，http://vip.chinalawinfo.com/NewLaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335594577，2010年8月11日。

⑦李佳丽：《试论检察机关在我国环境公益诉讼中的法律定位》，http://www.jcrb.com/jcpd/jcll/201009/t20100901_411049.html，2010年9月1日。

⑧中国法学会民事诉讼法学专业委员会、最高人民检察院民事行政检察厅：《民事检察制度热点问题探索》，中国检察出版社，2004年，第484页。

⑨杨朝霞：《检察机关应成为提起环境民事公益诉讼的主力军吗？》，http://yangzx.fyfz.cn/art/749849.htm，2010年10月8日。