美国加拿大流域水利建管的考察启示

鲁学恩，王少青，李占华

（1.山东省海河流域水利管理局，山东 济南 250100；2.滨州市水利局，山东 滨州 256603）

1 考察的基本情况

为全面贯彻落实中央及省委一号文件精神和省水利厅党组关于新时期治水方略，更好地推动山东省流域水利改革与发展，进一步加强流域水利管理工作，学习借鉴国外在流域水利建设与管理、防潮堤建设、海水倒灌、涝洼地治理等方面的经验，应美国加利福尼亚州水利资源部和加拿大大不列颠哥伦比亚省政府水利设计署的邀请，山东省水利厅组成考察团于2011年6月16—26日先后参观考察了美国内达华州科罗拉多河上的胡佛水利大坝、加利福尼亚州北水南调工程及涝洼地治理，参观考察了加拿大大不列颠哥伦比亚省与安大略省水资源管理、河道治理、防潮堤建设等水利工程。

在美国加利福尼亚州水利资源部听取了部门负责人对加州水利中长期规划、工程建设方式与管理模式、涝洼地治理、防洪减灾等情况的详细介绍，双方进行了座谈交流。

在加拿大大不列颠哥伦比亚省政府水利设计署，双方人员在友好的气氛中就哥伦比亚省水资源管理、节约保护、河道整治、防潮堤建设等情况进行了交流和访谈，取得了良好的效果。

2 参观考察的重点水利工程

2.1 美国胡佛水利大坝

胡佛水利大坝是位于美国科罗拉多河上重要的调蓄水利工程。大坝于1931年开始兴建，1935年9月建成。大坝为混凝土重力拱坝，坝高221 m，水库又称米德湖，总库容348.5亿m3，发电站原装机容量为134万kW，现已经扩大到208万kW，计划扩大到245.2万kW。灌溉面积750万hm2，每年接待参观游客近800万人次。该工程具有防洪、灌溉、发电、航运、供水、旅游等综合效益。

胡佛水坝的电力由西部地区电力管理处(垦务局的派出机构)按照合约出售给亚利桑那州、加利福尼亚州和内华达州的15个机构，合约至2017年到期。所有售电收入用于水坝的运行、维修和偿还建设贷款本息，以及电厂增容改造。

美国在水利水电项目建设投资方面的政策是：防洪、环境部分的投资由联邦政府负担，不要求偿还；灌溉部分投资只要求收回本金，偿还期为40年；发电和城市供水部分投资要收回本金和利息，偿还期为30年。大坝建筑质量良好，由于工程良好的运行管理机制和科学合理的管理手段，大坝至今一直处于良好的运行状态，发挥了巨大的社会经济效益。

2.2 美国加利福尼亚州北水南调水利工程

加利福尼亚州位于美国西部太平洋海岸，面积41.1万km2，在面积上是全美第三大州，人口3 648.5万 （城市人口占91.3%），主要集中在太平洋沿岸地区，其中50%聚居在洛杉矶和圣弗朗西斯科 （旧金山）一带。加利福尼亚无论是在地理、地貌、物产、还是人口构成上都十分多样化。海岸线长2 030 km。加州由东部内华达山脉、中央谷地及西部海岸山脉组成，地理条件相差悬殊。南部沙漠缺雨，北部沿海冬季因雨雪多发生水灾。西北部降水量高达4 420 mm，东南部科罗拉多沙漠仅50～75 mm。该州是美国农业最发达的州，农业用地占全州30%，主要为灌溉农业，农牧产品多达几百种。农业因北水南调工程的建成而发达。

加利福尼亚州北水南调工程是美国最大的州营多用途水利建设项目。该供水系统由加州水利资源部设计、施工和运作。这条供水系统由29个蓄水库、18座泵站、4座抽水发电厂、5座水利发电厂和965.58 km长的水渠和管道组成。

加利福尼亚州的水源供应随年份、季节和地区而变化。主要水源集中在加州北部，而大城市和农业用地却集中在湾区北部、加州中部山谷地区和南加州。萨克拉门托市以北的河川径流量占全州总径流量的70%，而全州80%的用水量集中在该市以南地区。

加州北水南调工程的主要目的是供水。该系统通过导流渠道将雨季期间多余的水储蓄起来，并可在需要时将水引入北加州、旧金山湾区、圣霍金谷、中部沿海地带和南加州。该工程还可以向加州居民提供其他一些社会福利方面的综合效益，其中包括防汛、发电、娱乐等，可改善渔业和野生动物栖息环境，并可改善萨克拉门托市至圣霍金三角洲一带的供水品质。该工程纵贯加利福尼亚州南北，绵延965.58 km。水源首先储蓄在巴特县境内的奥罗维尔湖内，然后流经凯悦和铁马利托地区的水利发电厂流入雁翎河的天然河道。从此，水源蜿蜒流入萨克拉门托河和三角洲地区。加利福尼亚州北水南调引水渠长708.10 km，起源于三角洲南部的三角洲泵站。水渠引水南下，穿过圣霍金谷，越过德哈查比山脉，最后在南加州分为两条水渠。西渠的终点是洛杉矶县北部的加斯达克湖；东渠的终点是临河县的佩利斯湖。

美国加州北水南调工程绝大部分资金来自29个加州水利工程合同用水机构。1960年发行的17.5亿美元公债被用作该工程的初期资金，合同用水机构的付费则用于偿付发行债券。该工程于1957年开工建设，第一期设施于1973年投入使用，目前该工程仍在不断地扩建。

美国在规划设计建设水利工程中，严格按照设计标准施工，严禁偷工减料、降低标准。工程运行管理手段先进规范，整个工程系统全部实现自动化调控，中央主控室负责全系统的监测管理、调度工作，各分控制室具体负责各自部位的监测调控工作。中央控制室由3人24 h全天候轮流值班，并可根据运行情况及时准确地科学调度。

美国对水利工程的建设管理体制是，实行中央联邦、州、县3级负责管理、分级建设。按照谁兴建、谁管理、谁受益的原则，不存在工程资金上下级配套的问题，建管体制清晰、职责明确，各项水利工程建设管理规范有序、运行良好。

2.3 加拿大水利管理情况

加拿大位于北美洲北部。国土面积为997.061万km2，为世界第二大国家，人口3 700万。加拿大是一个相对富水的国家，淡水资源总量占世界淡水总量的9%，年均降雨量在1 500 mm左右。

温哥华市利用北部雪山上的天然水，建成了大型水库，采取集中供水方式供给用户。加拿大虽然水资源相对丰富，但他们却十分重视节约用水，特别是注意采用立法的方式，保护水资源不受污染。温哥华市政府强化对水资源的统一管理，用水计量、按量收费，但收费标准较低，每方收费折合人民币不足1元。在温哥华市，田间、园林和城市绿化等方面灌溉用水采用便携式移动喷灌设备，大大提高了水的利用率。

加拿大温哥华、沙克文市濒临太平洋，城区陆地低于海平面1～2 m左右，为了保护当地居民的生命财产安全，政府采用了多种形式的防浪防潮筑坝工程建设。防潮堤河坡采用乱石护砌、堤防坚固，堤顶采用碎石屑处理，有利于交通和管理，堤防外侧结合绿地美化，形成了一条美丽的风景线。首都渥太华的丽都河、里多河等大型骨干河流的治理标准高，堤防坚固，绿化良好，经过城市河段生态景观建设优美。为排泄城市上游支流河道的涝水，在河道上建设了9级拦蓄工程，河道管理机构设置完善、管理到位，已经运行100多年，状况良好，成为一道美丽的城市河道风景线。加拿大在防潮堤建设、河道整治、涝洼地治理等方面的经验值得借鉴。

3 美国和加拿大水利建管经验

考察团通过参观考察，了解到他们的主要经验和做法是：

3.1 坚持依法管理，建管体制灵活

美国和加拿大都非常重视水利立法。美国联邦的水利法律法规都经过国会审议通过，由总统颁布实施，具有很高的法律效力。加拿大的水利法律也非常健全。

两国从水利工程的规划到勘测设计、从建设到工程管理以及水资源的管理与开发利用都是通过立法明晰权限，以立法来保证权力和义务。其法律条文可操作性强，执行得很好。

如美国内达华州的胡佛大坝建设的资金来源、管理模式、受益分配方式都通过各种法律条文和协议进行明确；如加拿大哥伦比亚省政府和温哥华市政府通过分级立法的形式来划分水资源的管理权限，从而明确了职责范围和权力义务，杜绝了扯皮现象。

同时，两国都十分重视流域规划设计工作，流域规划设计文件一般由资深的工程咨询机构编制，经联邦或州(省)议会审定立项后，其流域规划设计文件均不能轻易变更，无论政府是否更迭，都必须持之以恒地贯彻实施，显示出了流域规划的权威性、严肃性和延续性。

美国的水利管理体制采取分级管理，谁建设、谁投资、谁管理、谁受益，不存在资金配套问题。水利投资体制主要有3种形式：

1）由联邦政府投资兴建的骨干水利工程，建成后，由政府成立管理机构后政府租给或委托公司运行管理，如胡佛大坝的管理模式；

2）地方政府自筹自建自管的水利工程，如加州的北水南调工程的管理模式；

3）民间集资建设的水利工程，由受益者筹集资金建成后由用水协会管理的模式。多元化的投资模式和灵活的建管体制，确保了工程建设的顺利进行和管理的高效性。

3.2 坚持高标准规划设计，高质量建设

美国、加拿大在兴建水利工程时，坚持高标准规划、高标准设计、高质量建设、高科技管理，软硬件配套齐全，整个工程形成良性循环，经济效益和社会效益得到充分发挥。美国的水利工程之所以质量好、效益大，与其制定的工程标准有关，江河防洪标准一般都在百年一遇以上，这项规定适用于所有这类工程建设，做到建一个成一个，避免了短期行为和重复建设。

考察团参观考察的各类水利工程设施，大都是20世纪二、三十年代修建的，有些是19世纪建设的，经过七、八十年甚至上百年的运行，工程状态普遍良好，功能没有老化退化现象，仍然发挥着巨大的经济、社会、生态效益。

3.3 管理机构完善，管理手段先进

美国、加拿大大型水利水电工程建设一般由政府组织实施，但采取的是规范的企业行为。两国同属经济发达国家，社会经济生活秩序较为规范，保险业完善，合同管理严格，因此在工程建设中很少有违约和不规范的行为。美国、加拿大对水利工程管理机构设置合理，职责明确，管理到位，有充足的资金用于定期维护保养，运行管理手段科学合理，科技水平高，保证了水利工程的良性循环，效益能长久发挥。

3.4 注重生态保护，生态环境良好

在考察中，感触最深是美国、加拿大良好的生态环境，所到之处，到处是碧水蓝天、绿草花木，空气新鲜、环境优雅。特别是在建设水利工程时，都充分考虑到了如何保护生态环境，创造人水和谐、人与自然和谐的环境，打造景观水利工程。

4 思考与建议

通过几天的考察学习，结合水利改革发展的良好机遇，有以下几点思考和建议：

4.1 坚持依法管水，统筹治水

要进一步完善水事法律法规体系，坚持水利工程和水资源项目从立项、规划设计、建设与管理都依法行事，同时，加强水利执法队伍建设，强化水利执法的权威性和严肃性，要做到违法必究、执法必严，努力创造良好的水事秩序。

4.2 坚持百年大计，质量第一的方针

从水利工程规划设计、建设到管理，要抓好每个环节，坚持高标准规划设计、坚持把质量放到第一位的原则，建一处、成一处，绝不能出现豆腐渣工程。

4.3 加强水资源和生态环境的保护

按照可持续利用、保护生态环境的原则，通过立法来约束破坏生态环境的工程项目的开发建设，坚持因地制宜、因水制宜、以水定发展的原则，杜绝以牺牲环境和浪费水资源为代价的工程建设，为子孙后代保留一片蓝天碧水。

4.4 改革水管体制，拓宽融资

进一步加大水管体制改革的力度，使之适应现代化水利建设管理的要求。同时要拓宽水利融资渠道，实行国家、地方、公司、个人等多元化的投资体制，解决水利工程建设资金不足的问题，使水利工程的建设与管理实现良性循环。