深化城市水务一体化管理探讨

冯 虎

（山东水利工程总公司，山东 济南 250013）

随着我国城市化进程的不断加快，水资源紧缺、水灾害频发、水环境污染的问题日益严重。要有效解决上述问题，除借鉴西方国家在水资源管理，特别是城市水务一体化管理上的先进经验外，还应该从行政管理和市场运作两个层面上逐步对我国现行的水资源管理体制进行改革。改革目前水行政管理上各部门相互脱节的现状，成立对涉水事务进行综合管理和全面监督的水行政主管部门。同时，政府要制定相关政策，引导市场主体通过兼并整合等方式组建拥有完整水务产业链的大型水务企业集团，充分发挥公用事业的规模效益。

1 城市水务管理现状

1.1 管理体制尚待进一步理顺

目前，国内传统的水资源管理模式是分级分部门管理，水源建设归水利部门管，供水归城建部门管，污水处理归环保部门管，这样就造成“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用”的现象，各相关管理部门不能很好地协调沟通，往往是有利益的事情抢着管，没有利益的事情都不管，在整个水务链条的管理上没有形成合力，城市水务因此也缺少统一的规划和发展思路，难以实现跨越式发展。

1.2 水务一体化管理体制改革不到位

我国现行的水务改革，只是解决或部分解决了城乡水务一体化的关系，而水资源的优化配置、合理利用、保护等并没有得到有效解决，水资源管理工作还没有得到实质性加强，有的甚至产生了一些负面影响。例如有的地方水务改革只是换了一块牌子，把水利局改名为水务局，把自来水公司的隶属关系做了调整，各项水事活动仍停留在原来的工作状态，水务一体化程度不高，供水、排水、节水、治污等方面仍然存在相互脱节的问题；水务一体化的法律法规体系尚未真正形成，一体化管理的约束机制和权威性没有在社会上形成合力等等。

1.3 水务行业整体经营困难

水务行业在很长一段时间中处在政府监管与市场经济的夹缝中，生存发展的空间有限。同时又因为它具有明显的社会公益性，国家对水务行业的改革总是慎之又慎，一方面要求企业加快现代企业制度改革，企业的基本生产要素如房屋、土地、能源、原材料、人工等日益走向社会化；另一方面销售定价却依然牢牢掌握在国家手中，没有进入市场，导致过低的水价既不能反映价值规律，也不能满足水务企业运行和扩大再生产的需要，企业经济效益普遍较差，生产技术水平总体偏低，大部分水务企业长期处于亏损运营的状态。

2 城市水务一体化管理的优越性

2.1 理顺水资源管理体制，实现水资源优化配置

长期以来，我国实行的水资源管理体制是分部门管理，水源、供水和排水、污水处理各管一段，政出多门、责任不清。这是造成我国目前水资源利用中浪费与污染等突出问题的根本原因之一。城市水务一体化管理是水资源管理体制上的重大创新，其目标是通过建立 “一龙管水、共同治水”的管理体制，形成地表水和地下水统一规划，本地水和客水合理配置的局面，从而有效解决水资源浪费和污染的突出问题。

2.2 有利于培育拥有完整水务产业链的大型水务集团

水务一体化是对水务行业产业链上的纵向整合，是完整的水务产业链改革形态，但亦因整合范围不同而存在差别。实施水务一体化改革，可以为我国水务行业直接培育一系列涵盖原水、供水、排水、水处理和中水回用业务在内的大型水务集团。而这些属于一个产业链条不同环节的产业，在技术上同属一个范畴，在经营管理方面有相似之处，水务集团进行合并重组可以产生整合效应，有利于降低管理和运营成本，提高经济效益。

2.3 强化了水行政执法工作

以往由于是多部门管水，水循环的各个环节被人为拆分，隶属于不同的行政管理部门，水行政执法如取水许可制度、水资源费征集制度等实施有难度。实行水务统一管理，强化水行政执法工作，丰富水行政执法的内容，可以会同各有关部门组建联合水行政管理执法部门，对水资源管理各环节的重点问题进行监督检查，对出现的违法违规现象进行彻底查处。

3 深化水务一体化管理的建议

3.1 理顺水务管理体制

水务局作为政府统一管理水资源的职能部门，要负责水资源、水量、水质的统一管理、综合规划和监督实施；统一调配城乡地表水、地下水资源；统一实施取水许可制度；统一实施水资源保护监督管理；拟定实施从源水、供水、排水到污水处理回用的水资源利用和保护的价格政策。彻底扭转水务管理政出多门的弊端，为水务管理事业健康协调发展提供有力的保障。

3.2 完善相关政策法规

加快水资源管理、节水、水价、水市场等相关法规体系建设，制定配套改革措施。研究新形势下的城市水管理法规体系，加快城市供排水包括污水处理方面的立法；加强对水务投融资政策的研究。进一步探索和寻求水利经营与水务管理的结合点，加强对利用水务一体化优势发展水利经营的政策、措施研究，构造水利经营与水务发展紧密结合的水利经营发展新格局。

3.3 推进水务投融资体制多元化

面对水务职能的拓展和日益繁重的水务建设任务，要大力推进水务投融资机制的多元化，充分运用市场机制，不断开辟和拓宽融资渠道，多元融资，不拘形式，坚持走水务投融资机制的多元化之路。一方面，政府创造良好的水务投资环境，加快形成向水务产业倾斜的投融资优惠政策和税收优惠政策，加大水务设施利用信贷资金、社会资金以及外资等力度。另一方面，要加强对参与市场竞争的内外资企业的资金实力和管理水平的审查监督，形成一个由水务部门严格监管实行准入制度的规范市场。

3.4 推动水务市场产业化发展

要正确处理政府和市场的关系，政府应准确定位，要从直接管理企业向市场监管转变，从直接管理向间接管理转变。加强政策引导，间接调控，强化监管，组织制定全面的产业发展规划，健全市场准入制度，引入公平竞争机制。要遵循市场经济的运行规律，建立科学合理的供水、污水处理等价格体系，整合水务产业结构，培育跨区域的大型水务集团，在坚持社会效益的前提下，积极探索水务产业化的有效途径，加快水务产业化进程，推动水务产业成为区域经济发展新的增长点。

4 结语

目前国外的城市水务管理在管理体制方面有两种水行政管理模式受到了国际组织的广泛认可，一种是美国的水市场模式，另一种是法国的水协商模式。美国的水市场模式主要集中在水权的管理上，而法国的水协商模式更加强调共同协商。欧美等发达国家的城市水务发展主要在投资政策和投资回收机制，以及水价形成机制方面，均以市场经济为基础，城市工业和生活供水工程完全视市场需要而发展。

总之，水务一体化管理是世界各国加强水资源综合管理、提高水资源利用效率、促进水资源合理配置的成功经验和重要途径，根据中国水问题的特点，建立“以水资源统一管理为基础，水务产业链各环节有机结合”体制下的城市水务一体化管理模式是十分必要的。