推进泰安市农业水价综合改革的思考

有维东，李 涛，刘少芳

（泰安市水利和渔业局，山东 泰安 271000）

农业水价是促进农业节约用水最重要的经济杠杆。近年来，泰安市把农业水价改革作为提高农业生产效率、促进节水型社会建设的重要抓手，创新思路，积极探索，深入实践，推动这项工作取得了较好的成效。

1 泰安市农业水价改革现状

泰安市总面积7 762 km2，人口538.6万人，辖泰山区、岱岳区、新泰市、肥城市、宁阳县、东平县6个县（市、区）。

1.1 水利工程建设情况

泰安市共有大中型水库14座，其中大型水库1座，总库容5.2亿m3，兴利库容3.2亿m3。另有引水灌溉工程、机电提水工程等6处。设计灌溉面积7.47万hm2，实际灌溉面积2.67万hm2。省管理价格2处，其余为市管理价格。4个大中型水库为全额事业单位，其他为定额补助单位。2010年，全年实现总收入3 002.26万元。

1.2 水费计收情况

2010年，全年计费水量7 993.52万m3，其中农业供水3 682.5万m3，工业供水327.18万m3，供自来水厂3 307万m3，发电用水676.84万m3。全年实收水费2 096.62万元，其中农业供水收入67.34万元，工业供水收入89.49万元，供自来水厂收入1 466万元，用水发电收入473.79万元。

1.3 执行的水费价格情况

泰安市向农业供水依据山东省物价局鲁价工发[1999]169号规定。其中水库引水灌区0.06元/m3，引河灌区0.05元/m3，引湖电灌站每千吨米5元。泰安市向工业供水和供自来水厂供水价格是逐项核定。向工业供水最低价格为0.36元/m3，最高价格为0.6元/m3，向自来水厂供水最低价格为0.28元/m3，最高价格为0.47元/m3。

1.4 用水协会建设情况

针对大量小型农田水利工程有人用，无人管的情况，近年泰安市对小型农田水利工程产权制度改革和用水户参与灌溉管理进行了积极的探索，取得了显著效果。目前，全市已建成用水者协会近126个，部分协会初步实现了用水者自我管理、自我服务、自我完善、以水养水的良性循环。

2 存在的问题和原因

2.1 现行水价不合理，水资源浪费严重

现行水价远低于运行成本，不适应水资源严重缺乏的现状，已成为影响经济发展的制约因素。由于水价低，一方面造成水管单位效益低下，亏损严重，资金缺乏，管理手段落后，职工生活改善不大；另一方面造成供水工程老化，年久失修，功能下降，水资源利用率低，浪费严重，普遍地存在着需求大于供给的状况，使本已短缺的水资源日益紧张。

2.2 现行水价制定缺乏活力

水价制定是一项政策性很强的工作，而现行水价制定体系是行政定价，水的定价仅仅是按供水工程成本核算，而且执行水价达不到供水成本。水价的制定周期长，几年不变，年度间缺乏需求调节杠杆，水利工程供水能力受气象水文的影响年际变化大，使供、需年度失衡状况进一步加剧，客观上需要一个动态水价调整。更主要的是现行水价管理权集中于政府多个部门，水管单位没有在一定范围内调整价格的自主权。这种缺乏供水单位参与的情况，使供水单位对按经营成本核算的积极性不大，而定价部门难以准确了解详细情况，造成水价制定效率低下，水价单一，缺乏灵活，也很容易脱离实际，这种缺乏活力的定价机制自然成为制约向现代水利转变的重要因素。

2.3 水管单位生存面临困境

农业水费是维系农田水利设施正常运行，提高水资源利用效益和效率，保证农业综合生产能力的重要经济来源。表面上看，农业水费收入锐减直接体现的是水管单位收入减少，但本质上却对解决水资源紧缺、保证农业综合生产能力产生损害。水费计收难、收取率下降、水费收入锐减是当前农业水价改革工作中出现的最大问题，导致了水管单位难以生存和发展。许多水管单位职工工资难以保障，造成职工队伍不稳，管理服务不到位；同时，导致管养经费严重不足，水利工程状况日趋不善。据统计分析，一般情况下，水费收入的70%～80%左右用于供养人员,20%～30%左右用于工程维修。在收入减少的情况下，水费优先保证职工的基本生活，用于工程维修养护的投入更是微乎其微，导致水利工程渠系管理维护差，工程状况下降。

2.4 终端水价秩序混乱

农业供水中，一方面国有水管单位收缴水费困难，实收率低；另一方面由于政府部门监督不力，乱加价、乱收费现象严重。坐支挪用，层层加价，加重了农民负担。甚至个别乡镇的供水也不同程度地存在搭车加价和收费现象。

2.5 投入不足，基础设施差

1998年以前，灌溉排水的骨干工程由国家和地方财政投入，其中中央财政投入比重很小，地方往往以“投工投劳”折资。1998年后启动的大型灌区节水改造项目，只有极少数地方的配套资金落到实处，非骨干工程由农民和集体负担，农民承担了2／3以上的投资用于开发新水源和农田水利基本建设。

而当前泰安全市几乎没有灌区有能力自主进行农业供水工程的维修、更新与改造。由于末级渠系不配套，计量手段和量、测水设施不完善，难以实行计量收费，导致许多乡镇目前仍是通过行政手段，按耕地面积收取农业水费。很多农民群众反映，按亩计收水费，用水多少一个样，用和不用一个样，既然没有得到供水服务，交水费就不合理。另外，由于渠道损坏，水量损失大，有的尾水灌区输水损失高达80%，一些地方将这些损失分摊给农户负担，导致水费过高。过高的水费和由于渠系不配套造成的供水保证率下降使农民用水的权力和缴费的义务严重不对称。引起群众的强烈不满，由此产生了拒交水费的现象，激化了用水农户和水管单位的矛盾。

3 几点建议

农业水价改革应坚持综合改革、协调推进的原则。以保障与改善民生为出发点与落脚点，以促进农业节水、减轻农民负担、工程良性运行为目的，统筹水价改革与体制改革，兼顾骨干工程与末级渠系，着力构建定位科学、定性准确、核算规范、操作简单、监管便利的农业水价形成新机制，实现水资源可持续利用，促进农业稳定发展和农民持续增收。

3.1 认真落实中央一号文件精神，加大对农田水利设施建设投入

中央一号文明确指出农田水利设施是保证国家粮食安全的重要基础，具有很强的社会公益性，应该纳入公共财政支持的范畴。按照泰安市委、市政府《关于加快水利改革发展的实施意见》要求，积极协调财政部门，切实落实各级财政每年从土地出让金中安排10%～20%用于农田水利设施建设政策。

具体操作过程中，要广泛吸引社会资金投资农田水利，鼓励符合条件的县级政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。鼓励农民自力更生、艰苦奋斗，在统一规划基础上，按照多筹多补、多干多补原则，加大一事一议财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性。结合增值税改革和立法进程，完善农村水电增值税政策，完善水利工程耕地占用税政策。积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融资，切实解决农田水利设施建设长期投入不足的问题。

3.2 继续深化水利工程管理改革，为农业水价综合改革顺利推进奠定基础

按照分级负责原则，区分水利工程性质，分类推进水利工程建设管理改革。巩固大中型水利工程管理体制改革成果，严格定编定岗，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费并列入财政预算，妥善解决好水管单位分流人员社会保障问题。继续深化小型水利工程产权制度改革，在统一规划和保障安全的前提下，明晰所有权，放开建设权，搞活管理使用权，鼓励群众以民办、民有、民营或股份合作的形式建设和经营小型水利工程。集体原有的小型水利工程在清产核资、资产评估的基础上，可以通过拍卖、租赁、承包经营等形式，完善法人治理结构，明确责任和义务。对纯公益性、准公益性小型水利工程，加快推行代建代管制度，由公共财政承担建设管理费用。结合中小型河道治理和小型水库除险加固，进一步搞好中小河流和小型水库塘坝工程确权划界，明确产权关系，强化管理责任。

3.3 进一步健全基层水利服务体系，提高一线人员的服务水平

按照“职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位”的要求，建立健全基层水利服务机构，强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利运行管理、水环境治理、水利科技推广、公共供水服务和农村水事监管等公益性职能，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算，全面提高基层水利服务能力。有条件的村庄、社区，都要配备村级水管员，具体承担水情观测、供水服务和小型农田水利设施管护，待遇由乡镇、村统筹解决。鼓励发展农民用水者协会、水利合作社、供水联合体等基层水利合作组织，实现用水户对工程维护、用水管理、水费收缴的自主管理。

3.4 大力推广农业供水分类水价，保障水利工程良性运行

农业水价的管理既要有利于减轻农民负担，也要考虑供水单位合理成本支出。“两部制水价”符合市场经济规律，“基本水费”是保障水利工程管理能够长期处于良好状况。“计量水费”有利于促进农民节约用水，有利于约束供水单位加强供水成本管理。对基本水费、计量水费价格管理方式，建议基本水费由政府统一定价，计量水费由政府从宏观角度给予指导价，由供水管理单位，在政府指导价大框架空间内，根据受益用水户承受能力与供水合理成本，提出符合供、用水双方利益的水价方案。

3.5 合理确定农业终端水价，深入推进水价改革

由于农民承受能力低，应按照达到“保本微利”的水平制定农业灌溉终端水价，按照“一次定价、分步到位”的办法推进水价改革。小型农田水利工程水费应涵盖工程运行维护费用。小型农田水利工程可以不计提折旧费，工程建设可以申请国家补助，但这要以国家有稳定的投入机制为前提。对于改制后由私人投资经营的工程，私人投资部分应计提折旧费，以保证投资回收，保护投资人利益，调动民间投资积极性。小型农田水利工程水费应根据工程运行维护成本，由受益农户共同自主协商决定，并充分发挥用水合作组织的作用，水费由用水合作组织计收和管理。大中型灌区中，农户承担的水费包括国有水费和末级渠系水费。目前，鉴于基层组织和农民用水合作组织不完善，农户水费负担重，搭车收费时有发生，灌区末级渠系水费标准可以实行政府指令价或政府指导价，末级渠系水费由灌区管理单位代收代管。随着农民用水合作组织的逐渐完善，末级渠系水费标准的制定、计收和管理应由农民用水合作组织自主决定，遵循群管工程群众定水价的原则，政府发挥监督和指导作用。

另外，在有条件的地方，应逐步建立灌区管理单位和农民用水合作组织的供用水合同关系，将国有水费纳入农民用水合作组织运行成本，统一核算成面向农户的综合水价，逐步实现“农户＋用水合作组织＋国有供水单位”的供水和缴费模式，充分发挥农民用水合作组织在农户和国有供水单位之间的桥梁作用。对于改制后由私人经营的工程，水费标准应根据成本加行业平均利润制定，由政府对其成本进行监审。

3.6 加强量水设施建设，推进农业用水计量收费管理工作

加强全市量水设施建设财政投入，完善供水计量系统，是推进农业水价改革，理顺收费管理机制非常重要条件。建议在计量设施完全改造具备计量的条件下，由斗口供水单位与渠系各供水站签定供、用水合同，再由地方灌溉站与行政村或用水户协会签定用水合同，按方计收水费。按水量收取水费，必须要做到计量公平，兼顾上下游的利益。

3.7 推动农业节水用水，提高水资源利用率

农民用水费用是合理的农业生产成本。在水资源日益紧缺的情况下，对于用水量最大、用水效率最低的农业灌溉用水，以水价作为价格杠杆来促进节约用水、协调供求矛盾仍是非常必要的。但由于农民收入仍偏低，水费承受能力弱，逐步实行农业用水定额管理，在水价弥补供水成本的基础上给予农民适当补贴或节水奖励，建立政府对农业水价的补贴机制，合理减轻农民负担，兼顾节约用水和减轻农民负担双重效益的实现。