当下中国县域政治权力生态恶化之探析
——基于现代国家构建的视角

罗 筠

(贵州大学法学院，贵州贵阳 550025)

【公共管理研究】

当下中国县域政治权力生态恶化之探析
——基于现代国家构建的视角

罗 筠

(贵州大学法学院，贵州贵阳 550025)

当下中国部分县域地区政治权力生态恶化的客观现实，引起了国内学界的高度关注，学者们在对现实状况进行分析的基础上运用各种社会科学的方法，尝试从不同的角度去关注县域政治权力生态恶化问题产生的根源。在大量的解释模型中，现代国家构建是一个重要的研究视角，认此为切入点，探析县域政治权力生态恶化的深层次原因，结果表明:国家权力在某些公共领域的不适当退出，以及国家能力的不足，导致了县域政治的衰败和紊乱。

现代国家构建;国家权力;国家能力;县域政治权力生态

改革开放30多年来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，民众的生活水平得到极大提高，然而随着社会转型的加速，在中国的部分县域地区，基层政府公信力下降，群体性事件频发、黑恶势力猖獗、公民权利到严重伤害……正逐步地破坏地方社会机制良好运转所依存的政治秩序，这些现象的背后，是县域政治权力生态严重恶化的现实。

中国是一个超大规模的单一制国家，行政权力由中央至省、市(州)，向县、乡(镇)基层政权延伸，最后再到村级组织，构成了一个庞大的政权网络。部分地区县域政治权力生态恶化的状况表明，当前国家权力对基层社会的控制与渗透作用有削弱之势。对于这种现象，国内学术界已经有了诸多讨论，并取得了相关的研究成果，譬如20世纪90年代以来兴起的国家与社会关系范式从社会变迁、社会结构、社会心理的角度剖析社会问题产生的原因，学者们用“变迁”、“结构”、“话语”三个因素来概括影响政治发展的宏观结构，强调研究社会政治问题既要考察宏观背景也要关注微观因素，认为真正影响社会稳定问题发生和发展的关键在于国家与社会关系［1］23。还有学者是从制度主义的视角，认为制度环境的变化给社会机制带来影响，制度环境的变化，不光体现为正式的法律和政治制度，还表现在道德、习俗等非正式制度的博弈之中［2］。而近年来在国内社会政治研究领域兴起的关于“现代国家建构”的探讨，则从国家与政治制度的视角，为我们研究当前的社会问题开辟了新的思路。学者们从各自研究领域出发，在对现代国家建构理论、中国现代国家建构的历程、理想形态等进行宏观探讨的同时，将现代国家建构作为一种理论框架，分析中国各种现实问题，如社会主义新农村建设、地方治理、地方政府的制度能力建设等，以期改变中国制度建设滞后的现状，建立既保障个人自由与权利、又有能力保障国家安全并为经济与社会发展提供必要条件的国家制度［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］。这些研究无疑为发现中国政治发展的本质规律积累了丰富的知识存量。

在以上所述的解释模型中，“现代国家构建”的分析框架为理解中国社会政治经济发展的现状提供了非常有意义的视角，它可以帮助我们从理论上深入地剖析社会控制机制弱化的症结，在此基础上探索解决问题的途径。本文将试图在现代国家构建的理论背景下探讨当下中国基层政权权威流失现象产生的政治根源。首先阐明现代国家构建中国家权力和国家能力两个变量的本质区别，以此为突破口，进而通过分析改革开放前后中国国家权力结构的变化和国家能力弱化的表现，全面考察当前县域政治权力生态恶化的政治原因。最后提出解决问题的现实对策，以此说明中国构建现代国家的紧迫性以及现代国家建设的基本方向。

一、“现代国家构建”视域下的国家权力与国家能力

在现代国家构建的视域下，国家被理解为“不同于社会及其他机构的一套特有的制度形式”［11］，正是有这种制度的存在，社会的某些功能才能够得以发挥出来。现代国家的构建就是通过发挥国家机制的功能，以相对合理的制度安排，达成国家与社会的良性互动与全面发展，因此，现代国家被视为民主政治发展的制度基础。

国家权力和国家能力是现代国家构建不可或缺的基本变量，这两个变量看似相似，本质却完全不同，英国学者迈可·曼区分了国家权力与国家能力的实质内涵:国家权力是国家专制的权力(despotic power)，即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围，而国家能力是国家的基础性权力(infrastructural power)，它是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力［11］35。

在现实的政治生活中，国家权力与国家能力的作用边界极易产生模糊，从而导致一系列颇为矛盾的现象。譬如传统的中国封建社会，“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”，在强大的皇权专制制度下，国家权力无边无际，帝王不仅掌控着对社会物质资源的支配，而且对普通民众有着生杀予夺的大权。然而这一貌似强大的中央帝国，却有着致命的体制缺陷，韦伯在研究中国政治时，一针见血地指出了这种体制的脆弱性，在韦伯看来，国家是“拥有合法垄断使用暴力的实体”［12］158。而国家机器的有效运作，依赖于持续不断且有始有终的公共财政制度，正所谓公共财政是“国家的神经”［11］。然而，由于传统的中国社会并未建立一套有效的财政制度，中央财政一直处于极度匮乏的状态，极大地限制了国家对社会的控制力和渗透力，因此，王权的威力如同蜻蜓点水一般，悬浮在社会的表层，难以对之产生实质的影响，于是就出现了非常矛盾的状况，一方面是国家的权力无边，专制君王通过国家暴力机器对社会进行全面的行为控制，强加民众对体制的依附和顺从，力图将社会置于铁笼之中;而另一方面，基层社会处于一个分散的、封闭的状态，整个社会呈现“蜂窝状”，各自分工，互不关联。

中国国家政治制度运行中国家权力的宽泛与国家实际渗透能力的软弱，构成了封建王朝政治发展的图景。以西方“社会构成原则”之标准衡量，如果一个社会缺乏统一的经济或市场，缺乏统一的价值文化观念，那么这个国家的政治权威必然会在社会层面受到削弱。强大的国家权力塑造了一个威力无边的政府，它掌控着社会资源、操纵着民众的人身自由，但是整个国家经济分割，国家体系内部政令不通、行政效率低下，政策推行有始无终，导致国家对民众的组织和思想整合困难，社会治理成本高昂。对此，英国学者约翰·豪认为:国家权力的集中控制之所以难以对社会产生足够的渗透和影响，缘于“国家权力作用及其方向的削弱。国家专制的残忍程度并不意味着国家的强有力，强制力与国家能力有着天壤之别”［5］36。

美国学者福山在其国家构建的理论中，提出了一个国家活动范围和国家权力强度的二维分析框架［13］4。福山从美国国家制度入手:美国的国家制度设计特意地削弱或限制国家权力的运用，比如它的三权分立、宪政政府、联邦主义，等等，都体现了保护个人权力，限制国家权力的特点，美国的福利国家制度比其他欧洲国家建立得要晚，而且依然处于较低水平，市场管制也比较少。但是，从另一个意义上看，美国的国家政权却非常强大，表现为在其执行能力上，美国在联邦、州和地方各个层级上都拥有大量的执行机构，执法从交通规则到商法乃至《人权法案》，法律规范渗透到社会生活的方方面面。表面上看，美国的制度限制了国家的活动范围，但是在这个范围内，国家的意志却能有效地贯彻和执行，从而使整个社会机制的运行有条不紊，社会生活呈现出蓬勃兴旺之态。

区分国家权力与国家能力两个概念，并不是在做简单的文字游戏，而是要阐明国家权力的范围和国家权力的强度(即国家能力)的实质意涵，二者的分殊在于:前者是指政府所承担的职能范围，是政府活动的领域;而后者是国家制定并实施政策和执法的能力，区分二者的分析框架告诉我们，国家权力对社会的有效控制，不在于国家活动规模和活动范围的扩张，而在于国家执行能力即国家能力的增强。

二、县域政治权力生态恶化之前因:国家权力作用范围的选择性调整

国家制度的有效运作，必须以一定的政治权力为依托，唯有此，国家才能脱离了各种社会势力的控制并凌驾于各种社会势力之上，以最高的权威力量实现社会的平衡有序。而以上的区分也暗含着一种可能性，如果国家的权力过分膨胀，超越了国家与社会的边界，过多侵入到社会的领域当中，那么国家的政治功能必然会受到削弱。德国学者卡尔·施密特曾对此展开非常细致的观察，施密特认为，国家权力应当主要在政治领域发挥作用，因此，国家存在的基本条件是国家与社会之间有明确的分野，一旦二者的界限发生模糊，社会机制的运行就会发生紊乱，国家与社会关系模糊有两个极端——一个是国家权力无边吞噬社会的“全能主义”国家体制，其制度特征是国家权力的无处不在，整个社会被完全“政治化”，人们生活的方方面面都受到国家的控制。另一个极端是国家消亡后的无政府状态，社会的运行完全依靠自我调节，由于缺少超越各种政治力量的国家权威而导致社会陷入无序的混乱［14］23－26。由此看来，国家权力的行使必须有其合理的限度，否则将对国家的治理功能带来极为负面的影响。

中国国家权力的作用范围在改革前后发生了明显的变化。改革开放前的中国社会，借用施密特的分析，是典型的全能主义政治结构，它以单位制为细胞、以纵向组织为中介、高度中央集权。安德鲁·沃尔德在研究中发现，各级政府和单位集国家政治、经济、社会管理职能为一身，甚至可以被形容为一个微缩的国家，它们一方面是地方和本组织体系成员公共物品的提供者，另一方面又以国家的名义控制和分配社会资源，因此，控制了单位，就控制了个人［15］33－35。单位制下的国家是一个高度集中的中央集权组织，省、市(州)、县、乡镇到每个基层单位，都是中央政府被动的执行单位，其主要职能是贯彻中央政府的指令，每个组织部门高度同质化，他们集政治、经济、安全、福利所有职能为一身，在农村地区，政社合一的人民公社体制将农村社会纳入到计划经济管理体制之中，使国家权力得以进一步延伸［16］50。沈延生就此认为，人民公社体制把一切资源集中于国家机器，在农村社会建立起一种新型的“超家族权威”［17］，把农村社会的广大民众纳入到国家管理的框架之中。在强大的国家控制体系之下，农村社会维持着低水平的制度均衡，产业规模简单维持，公共物品的供给高度匮乏。然而在全能主义的体制桎梏下，由于整个社会被完全的国家化和政治化，人们感觉不到国家的缺位，国家通过低水平的公共福利维持着低水平的制度均衡，以此换取基层民众对政权的信任与服从。

改革开放以来，随着中央与地方关系的调整，权力的下放使地方政府的自主性获得空前的释放，在广袤的县域农村，县级政府——乡镇政府以及村民自治组织(以下简称县域政府)构成了一个相对完备的地方国家权力系统，是中央国家在农村社会的全权代表。然而，随着市场经济的发展和利益主体多元化格局的形成，县域政府国家权力作用范围的调整却发生公共管理职能的缺位与越位并存现象:一方面，随着教育、医疗等公共服务领域的市场化改革，基层政府的公共投入大幅减少，农村地区的公共物品高度匮乏。以公共卫生为例，相关数据表明，从1991年至2000年，农民自费负担的卫生费用比重从80%上升至90%，而同期政府支出的卫生费用比重则从20%下降至10%［18］143。由于缺乏分担医疗费用的保险机制和抵御病患给农民带来的经济风险的制度安排，许多农民住院患者因为高昂的医疗费用而提前出院的，在大城市占35．66%，而在贫困的农村地区高达80%①第二次国家卫生服务调查，卫生部 http:∥www．moh．gov．cn。。由于政府投入不足，农村公共卫生危机凸显，近年来农村不仅成为了一些传染病和地方病的重灾区，而且一些农村家庭也因此陷入了因病致贫的悲惨境地。基层政府公共服务职能的严重缺位从某种程度上表明，国家权力的收缩主要集中在公共服务领域。

与之相映照的是国家权力对社会资源的控制不断加强，突出表现为县域政府以行政权力替代市场经济的资源配置功能，直接干预地方经济的发展。市场经济以市场机制调节社会资源的供需平衡，通过自由开放的竞争方式实现社会资源的优化配置，在计划经济体制下，社会资源完全由国家控制，市场机制的功能难以发挥，然而改革开放以后，政府手中积聚的行政审批权、计划权并没有完全消除，使得权力的触角向市场领域延伸，美国学者戴慕珍指出:“在中国的市场化过程中，存在着一种‘地方政府主导的发展模式’(local state-led development)，地方政府凭借其正式官方地位和对社会资源的调配权力、培育发展地方工业，将本地企业纳入行政管理范围，既对企业提供经济依靠的后盾，又施加控制权力，从而形成了政府与企业之间的互利关系……”基层政府受到财政包干的影响，为了扩大收入来源积极介入企业运作，有些地方官员甚至扮演企业家的角色［19］［20］。地方政府参与到企业的经营过程中，直接干预企业的生产和内部的管理的行为，著名经济学家周振华称之为“地方政府充当经济主体”［21］165－166，强势的经济发展取向、利益取向，使少数县域政权组织以追逐部门利益、单位利益和个人利益为第一选择，导致矿难、火灾、自然灾害、流行疾病在农村接踵而至，这些危机事件背后潜藏的，是地方政府与企业错综复杂、难以割断的利益链条。

从以上分析可以看出，转轨时期县域政府对国家权力的施行，存在一种“选择式执行的倾向”［22］。在某些部门或官员个人利益相关的行业，权力的触角不断向社会延伸，而对于国家权力应当发挥主要作用的公共服务领域，部分国家权力机关却利用市场化的作用机制，推卸其提供社会公共产品的重要责任。对于这种违背社会主义市场经济和道义原则，扭曲中央国家政策精神的利己行为，有学者批判道:“地方政府执行中央政府的约民政策，以此获得权力，而它又抵制中央的约官政策，使其所获得的权力成为用来谋取私利的不受制约的权力，公共权力私有化。”［23］11随着县域政府权力的扩张，县域政府作为一个独立的利益整体，其“经济人”的角色逐渐压倒它作为“公共事务管理者”、“公共物品提供者”的角色，在这样的情况下，国家提供的公共产品和公共服务，无论是数量，还是质量，必然大打折扣。

三、县域政治权力生态恶化之根源:国家能力的不足

国家能力是决定一个政权生命力的最重要的因素，无论从其内涵的精神，还是从其外延的拓展上看，对于国家能力概念的理解，都不应仅仅局限于中央政府的层面，所以，国家能力不仅是指中央一级政府的能力，对于中国这样一个超大规模，社会发展、经济发展以及民族融合匀质化程度较低的国家来说，全国2000多个县级政权以及县级以下政权的施政能力理应构成国家能力的重要组成部分①国家能力在文中从广义上理解，特指与国家权力相关的所有部门(党政军群)对内部事务的公共治理能力，政府能力是狭义上理解，仅指政府行政管理部门的公共治理能力。。学者王绍刚等认为国家能力包括汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力［24］20－25，为了更好说明问题，针对县域政治发展的现实情况，可以将国家能力大致划分为:汲取能力、规范能力、分配能力、强制能力，这四种国家能力的强弱直接影响基层政权权威的稳固。

汲取能力主要是国家征税的能力。当前县域政府财政的长期亏空，已经成为制约地方政治经济发展的瓶颈。财政的匮乏有其深刻的历史原因和制度原因，1994年的分税制后财权不断向上集中，中央的财政收入占全国财政收入的 60%，而地方财政收入只占 40%［25］60，县乡政府在五级财力分配中处于弱势，即使依靠转移支付，仍然难以满足地方公共事务开支的资金需求。而农业税的取消虽然暂时缓解了地方农民的税负负担，却加大了县域政府的资金缺口。长期以来中国公共财政制度的缺失，是导致县域政府财政陷于困境的根本因素，由于制度的安排缺乏理性的考量，各级权力部门在对公共财政资源的使用上不是通过上下级之间相互的制衡协调，以及相互之间的妥协与宽容，而是通过上下级之间极不均衡的利益博弈，如同弱肉强食一般，上级政府越强势，下级政府就越弱势，上级政府把问题一级一级往下压，而下级政府则将地方的基本公共服务开支极度压缩，将财政的压力向社会转移，随着公共财政资源的分配规则逐渐偏移公共性的本质，普通民众就沦为了脆弱的受损者。

汲取能力的削弱极大地影响分配能力的发挥。分配能力是政府合理提取、分配公共资源的能力，分配能力得以强化的前提是地方公共财政的良性运转，唯有此，政府才有足够的财力为地方民众提供必要的公共产品和公共服务(公共设施、基础教育、医疗卫生等)。然而，民众并没有从地方经济的发展中得到实惠。这其中的原因，可以解释为县域政府汲取能力的削弱使其无力承担繁杂的公共事务开支，但更深层的，是由于中国的行政体制还没有完全脱离全能体制的运行框架，各级政府功能缺少分殊，职能分工庞杂无度，导致政府部门之间事权关系的严重错位，在这种不合理的纵向权力配置关系下，上级政府将地方公共物品和公共服务的责任一级一级加压给最基层的县乡政府，据统计，中国近70%的公共支出发生在省及省以下政府，其中55%以上的公共支出又发生在市、县、乡三级政府，这当中又以县、乡两级政府承担的公共开支责任最重［26］32－34。公共物品的供给，是国家的重要职能，而不合理的责任分担机制，必然限制县域政府提取和分配公共物品的能力，社会福利的大幅度缩减会不断降低民众对政府的支持度。

市场经济的发展遵循优胜劣汰的生存法则，这使社会的两极分化难以避免，因此，国家的分配能力还体现为政府通过调控手段，防止社会资源的分配出现两极分化，缩小贫富差距，维护社会公平。然而在市场经济的发展中，少数人借助转型时期的制度短缺，跃升为农村地区的富有阶层，当中一些人不断对某些基层官员进行渗透、拉拢，权力与资本的结合，使原本就稀缺的社会资源向少数权贵集中，贫富分化的形势更加恶化，1999年世界银行的一份报告指出，中国自1985年以来的贫富分化“创造了世界纪录”;对此，欧洲舆论在指出中国“出现严重的贫富悬殊”的同时，警告“如果继续不顾一切代价只追求经济增长，这种发展势头将不可能持久”［27］。在爆发新中国成立以来最严重群体性事件的贵州瓮安县，一个吃低保人口38000(占全县人口9%)的县城，却有少数拥有千万资产的矿老板开着价值百万的宝马车［28］13，这典型反映了国家分配能力的微弱。

与此同时，县域政府所表现出的规范能力也呈现衰微之势。国家拥有凌驾于一切社会势力之上的最高权威，它能够协调社会力量、维护公共利益，并且在紧急情况下采取果断的行动，制止危害国家稳定与统一的破坏性行为，从而将各种社会冲突和矛盾限定在一定的范围之内，因此，国家的规范能力不光指维护国家利益方面，更是国家在保护公民个人财产和人身安全方面的能力彰显。当前县域政府规范能力的不足体现在几个方面:一是由于国家权力在某些领域的不适当退出，社会的某些治理盲区被各种体制外的权威所操控。一个令人担忧的现象:在近几年全国大规模的乡镇机构改革过程中，乡镇总数被大幅削减，根据民政部的统计，截至2005年底，全国乡镇总数35473个，比1996年减少近1万个［29］。大规模的撤并乡镇造成县域政权的“空壳化”和基层政权功能残缺不全，一些偏远的村寨处在政府管理的边缘，完全失控，地方的公共治理长期处于软弱涣散的状态，在这种情况之下，各种体制外的权威趁势兴起，代行政府之职，使整个地方治理陷入极度混乱。贵州瓮安县人口仅有40余万，但却有“玉山帮”、“青龙帮”、“斧头帮”、“菜刀帮”等大大小小十多个黑帮组织和流氓恶势力团伙兴风作浪，其触角延伸至社会事务的各个领域，以至于当地有“大凡出了事，政府摆不平就找黑社会摆平”之说［28］129－132。规范能力弱化的表现之二，是农村政策法规体系的严重缺失。亚里士多德曾说，法律就是秩序，有好的法律才有良好的秩序。法律是规范和约束公民个人和政府行为的国家强制性的制度安排，它是在宪法秩序的框架内设立的一系列具体的操作规则和调控人们生产、生活和利益分配的制度体系，然而中国的法律是依靠国家力量强行推动的，在强大的行政动员体制下，国家将公民和地方政府牢牢控制，法律的实际作用并没有发挥出来，然而，当前社会关系已经发生变化，法律所调整的社会关系也日趋复杂，由于法律的制定脱离了其面对的制度环境，法律仍旧是形式上的东西，缺少外化的社会力量，难以发挥应有的规范和调节作用，在社会公共治理的某些领域，法律规范与各种政策法规之间相互龃龉、互相对立，相互脱节迫使人们不得不绕开正式制度，使法律不能按照立法者的意图对社会生活进行有效规范，不能发挥其应有的效能，由于法律的实施不能达到人们的正常预期，遵守规则不能获得相应的收益，因此法律作为正式制度得不到人们的遵守，导致社会运行缺乏制度规范。规范能力弱化的表现之三，是法律规则对公共权力部门缺乏有力的约束，形同虚设，缺乏应有的力度，以《行政许可法》为例，行政人员既是约束、治理和规范的对象，又是负责约束、治理、规范行政行为的对象，由于法律背离了其所具有的强制性，而成为自律性的道德规范，法律无法限制政府权力，无疑加大了政府官员的道德风险。规范能力的弱化，使一些矛盾和纠纷难以就地消化，日积月累，给地方社会的稳定埋下祸根。

与前三者不同的是，强制能力在近几年县域政府的公共治理中既有强化之势头，也有弱化之表现。强制能力具体来说表现为国家凭借对暴力的垄断，强制社会成员服从国家的权威。这种暴力是具有强制性的国家权力，是维护国家政权的重要基础性力量，然而它比其他的行政权力更具膨胀性和侵犯性，因此，暴力的使用必须有其合理的限度，暴力的使用，一方面应当着力于保障公民的安全，另一方面，应当着力于维护国家体制威严，而超出这种限度的暴力，不但损害公民的权利和政府公信力，而且也使国家的权威受到严重的破坏。然而，在当前部分县域地区，强制力正畸变为某些政府官员和部门实现个人利益和部门利益的暴力工具，被不断地强化:一是表现为县域政府行政收费权和处罚权的滥用，一些行政部门和官员以权谋私，对普通民众吃拿卡要，乱收附加费，大肆敛财，加重对社会的掠夺。二是在化解基层社会的各种矛盾纠纷中，地方官员作风粗暴，暴力的滥用成为了较为普遍的现象。而另一方面，在国家权威遭受风险和危机的关键时刻，县域政府的强制能力却发生萎靡，突出表现为县域政府应对外界环境变化和抵抗公共突发危机的经验不足，比如贵州瓮安事件不断恶化升级的过程中，当地官员却在紧要关头等待观望、行动迟缓、束手无策，导致象征国家权威的县委县政府大楼被严重烧毁，当地一位老人对此感叹:连中华人民共和国建立前的土匪也不敢烧县政府［25］36。由此看来，随着全能体制的瓦解，当前国家权力对社会的控制大不如前，因此，在其他国家能力弱小的情况下，随着民众与政府之间对立情绪的加剧，强制能力已经难以维系地方政权的稳定。

结 语

在现代国家构建的过程中，国家权力施行与国家能力建设的前提，是国家行为的正当性，即政权的合法性，这是国家权威稳固的基础。然而，在某些公共职能领域，不适当地放权会削弱国家的制度能力，如同美国学者福山所指出，一些发展中的国家和地区由于没有把国家职能范围的最小化与国家政权强度的最大化区分清楚，“在缩减国家职能范围的进程中，它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生出对另一类国家力量的需要，而这些力量过去不是很弱就是并不存在。”［13］26由于国家在削减其职能范围的同时也削减了国家能力，从而导致无能国家、失败国家。政治学者李强教授对此深刻地指出，中国长期以来的政治发展遵循着强国家权力，弱国家能力的特点，而当前由于计划经济体制下国家权力过大的后遗症还没有消除，导致了中国国家能力的衰微［3］18，在国家权力的不适当收缩与国家能力衰微的态势下，部分县域政权的公共治理步履维艰，其政治权威获得与维持的手段所剩无几，由此导致县域政治权力生态的极度恶化。

县域政治是国家政权的末梢，正所谓基石不固，地动山摇!当下中国部分县域地区政治权力生态恶化之现象背后，潜伏着中国国家能力衰微的危机，值得高度警惕，而从制度入手，通过各种形式的国家构建重塑县域政权国家机器，在缩小国家权力范围的同时强化县域政府的公共治理能力，在限制国家专断权力的基础上强化县域政府提供公共物品和公共服务的能力，是县政治理的紧迫任务。因此，在市场化改革的背景下，县域政权国家构建的过程至少涉及以下方面:

其一，通过完善行政体制改革，强化县域政权职能的完备性。依照哈贝马斯的概括，国家机构的合理化表现为:依据集中的和稳定的税赋体系，控制集中领导的军事权力，垄断立法和法律权力，通过专职官员统治的形式组织行政管理［30］274－276。国家能力的强大，最终体现为国家为其社会成员提供公共物品和公共安全方面的有效性。因此，要合理划分各级政府的公共服务职能，构建财权与事权相匹配的政府间关系，对上级政府来说要通过宏观调控、权力监督等自上而下的权力监督约束，促使政权体系内部运转协调，使基层政府坚决落实中央政府惠农政策的要求，促使基层政府从追求部门利益的“经纪人”角色回归到“公共服务提供者”和“公共产品供给者”的角色上。

其二，通过国家权力的强制作用，为地方社会提供必要的法律与秩序，强化县域政权的规范能力与保护能力。对于县域地区而言，当务之急，一是中央政府制定统一的、系统的、科学的政策法规体系，清除那些不合时宜的政策法规;二是通过法律保障公民的个人权利和私有产权，保障公民的人身安全，为地方社会经济的发展提供制度规则，同时要强化政府依法行政的执政理念，通过不断完善公共权力的民主监督机制和行政法规，强化社会主义民主法治来对国家及政府官员的行政权力以及公民的行为进行合理的限制，型塑依法(照章)办事的制度文化。

最后，通过国家权力对社会价值的权威性分配作用，使社会资源的配置达到合理、高效，强化县域政权的分配能力和财政的汲取功能。通过发挥税收调节等的杠杆作用，缩小不同群体、不同地区之间的收入差距;同时完善公共财政体制，使基层政府的财政汲取能力得到显著地提高，财政资源的合理提取，能够为基层政府权力的行使提供足够的资金支持，进而实现县域地区公共服务和公共物品供给的均等化，最终实现地方社会的公平与正义。

社会机制的良性发展需要完备的政治体制结构，在一个与市场经济和市民社会相适应的现代国家体制下，各种社会的权威结构和功能趋于合理，政治民主化和法治宪政得以实现，从而使政治权威的合法性增强，概而言之，当前县域政治发展面临的危机，不光是部分地区所遭遇的权威流失现象，而是整个中国政权体系所面临的公共权威的整体危机，因此，需要以制度改革为切入点，实现现代国家的构建，无论如何，这一目标的实现，在中国现代国家建设的过程中，在中国民主制度发育尚不成熟的现阶段，将艰巨而复杂。

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［责任编辑 王治国 责任校对 王景周］

D62

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1000－5072(2011)01－0074－08

2010－10－29

罗 筠(1981—)，女，贵州贵阳人，贵州大学法学院副教授，博士，主要从事当代中国地方政府与政治研究。

贵州省哲学社会科学规划项目《县域政治与国家能力建设——以瓮安事件为透视点》(批准号:HQ01);贵州大学引进人才科研项目《转轨时期的县政治理与边界冲突——基于政府权能边界的视角》(批准号:GDBY2010006)。