官员隐私权与公众知情权博弈视角下的官员财产公示制度

陈广益

(长沙市开福区人民检察院反贪局，湖南 长沙 410008)

官员隐私权与公众知情权博弈视角下的官员财产公示制度

陈广益

(长沙市开福区人民检察院反贪局，湖南 长沙 410008)

官员财产公示制度是一种成本低却高效率的预防性、警诫性廉政机制，不仅可以很大程度地节省政府为廉政而花费的巨额行政费用，督促官员奉公守法，防止其谋取不当利益，而且通过财产信息公开，从根源上遏制腐败，维护社会的公平正义。从公共利益优先的角度可以折射出官员隐私权的有限性。官员的一些已经与其行使公共权力产生了联系的隐私行为已不再是民法所保护的隐私，而成了国家政治的一部分。为了社会政治及公共利益的需要，我们不得不对这部分隐私加以限制。但是，其不涉及公共利益的个人隐私依然神圣不可侵犯。在财产公示制度实行的过程中，要妥善处理好官员的隐私权与公众的知情权之间的矛盾。

官员财产公示制度；官员隐私权；公众知情权；预防职务犯罪

财产性利益是物质社会里最重要的社会关系，也是一切腐败产生的根源和集中体现[1]。一个官员的财产状况直接反映出其是否廉政。素有“阳光法案”美誉的官员财产公示制度作为一种预防性、警诫性的反腐机制，是被实践证明了的能够有效预防官员职务犯罪，塑造良好政府形象的反腐败模式，已被许多国家和地区所采用。官员财产公示制度以立法的形式对官员权力的侵害性和自蚀性进行制约，保障了权力的真正属性。

一、官员财产公示制度的历史及其社会价值

起源于两百多年前的瑞典的官员财产公示制度是指公务人员依据法定的程序和规则向社会公众公布自己的财产情况，接受社会公众监督的制度[2]。1883年，英国最早用立法的形式对财产申报进行了规定：“如果官员个人财产与其正常收入之间存在差距，就必须作出解释和说明，如不能提供合法所得的证据，就会被认定为灰色收入，进而被治罪[3]。”这一制度为国际上大多数廉政先进的国家和地区所推崇，目前已有包括美国、法国、日本、新加坡和我国香港、澳门地区等97个国家和地区实行了官员财产申报制度。

我国正式开始酝酿财产申报制度是在1988年，全国人大出台了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，而同年出台的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》确定了“巨额财产来源不明罪”，这是官员财产申报立法的直接法律依据；自1989年，有人大代表在全国人大会议上提出制定官员财产申报相关法律的议案以来，几乎此后的每届人大会议都有代表提出此类议案；1995年，党中央和国务院办公厅联合颁布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》；2008年，新疆阿勒泰地区纪检委在政府网上公布了所属处级以上干部的收入申报情况，此举被认为是中国官员财产公示进程的“破冰之举”。 2009年2月28 日，温家宝总理在与网友在线交流时即明确表示，“建立官员的财产申报制度，我认为这应该是反对腐败的一项重大举措。我们说要实行政务公开，也要对官员的财产收入实行公开……我们正在积极准备这项工作。[4]”这是党中央和国务院对官员财产申报制度最明确也是力度最大的支持。2010年，党中央和国务院办公厅联合颁布《关于领导干部报告个人事项的规定》，对官员的范围、报告的内容、程序等作出了规定，是目前最为完善的一项规定。

腐败的原动力是权力拥有者的趋利心理。官员财产公示制度是一种预防性、警诫性的反腐机制，犹如一柄高悬的达摩克利斯之剑，使得政府官员的个人及相关成员的财产公之于众，腐败行为无处可遁，其趋利心理也不得不有所收敛[3]。政府官员有着申报的义务，通过定期申报财产，从而时刻紧绷法律之弦，不断获得道德警醒的机会，进而主动拒绝各种腐败行为。这正是财产公示制度预防腐败犯罪的价值所在。

任何通过权力异化而谋取不正当利益的官员都逃不脱法律的制裁。除了可以起到前期的预警作用，官员财产公示制度还具有惩治腐败者的证据性价值。从官员财产公示情况可以看出官员的生活方式和生活水平是否与其正当收入相符合。“官员有贪污腐败行为时，即便没有直接证据，其不正当收入本身就可以作为诉讼的有力佐证，作为追究法律责任的依据，因而有利于惩治官员腐败，打击职务犯罪[3]。”此外，官员财产公示制度契合社会公认官员价值标准，对打造官民互信的友好关系，有利于树立廉政美好的政府形象。

二、官员隐私权与公众知情权的博弈

（一）官员隐私权与公众知情权

按照美国法学家路易斯·D·布兰蒂斯和萨缪尔·D·沃伦1890年提出的观点，所谓“隐私权”，即为“保护个人的著作以及其他智慧或情感的产物之原则，是公民所共享的自由权利的宪法性衍生。[3]”这是隐私权概念的首次出现。而法学家米拉则将隐私权理解成“控制有关自己信息传播的权利[3]”。目前，国内外法学理论界和司法实务界大多将隐私权看作是宪法性权利，认为是“公民对有关个人信息、自主的生活方式以及决定个人事务所享有的绝对权利[3]。”隐私权的内涵大致包括三方面内容：个人生活安宁权；个人生活情报保密权以及个人通讯秘密权。

公众知情权最早是在1949年由美国的新闻编辑肯特库柏提出来的，是指公众知悉、获取信息的自由和权利。知情权涉及公法、私法领域，既是公民基本的政治权利，也是公民的民事权利。瑞典的《出版自由法》首次以法律规定知情权。规定“为了进一步自由交换意见和启迪公众，每一瑞典国民均可按下文所规定的方式自由地接触官方文件[3]”，这是法律上知情权的雏形。知情权作为一项基本的人权也得到了国际法的保护。1946年联合国通过的第59号决议，宣布知情权为基本人权之一。在民主政治下，根据“权利推定”原则，公民享有知情权。

(二)官员隐私权与公众知情权的博弈本质分析

尊重和保障人的基本权利是人类文明的标志之一，这也是一切先进法治国家的基本特征。知情权与隐私权都是人的宪法性权利，社会主义民主法治要求对这些权利进行有效的保护。但在行使过程中，官员隐私权和公众知情权之间存在着必然的冲突，为维护宪法价值在内部的和谐实现，必须要求有一方权利退让。对此，英国学者米尔恩提出了一个解决冲突的原则——“法定权利优先于道德和习俗权利[3]”。即通过分析权利主体的差别与权利冲突是否关涉公共利益，来做进一步的价值衡量。

官员一方面是国家权力的直接行使者，在管理公共事务的过程中代表国家行使权力，体现国家意志；另一方面官员又是自然人，有自身的利益诉求，与其他社会成员和公共机关发生各种社会关系。从公共利益优先的角度可以折射出隐私权的有限性。权力具有增值性。拥有较大权力的官员，同时也掌握着较多的社会资源，其行为后果就具有一定的公共性，是公共利益的一部分[5]。官员的一些已经与其行使公共权力产生了联系的隐私行为就不再是民法所保护的隐私了，而成了国家政治的一部分。因此，官员的隐私与公共利益存在着一定的重合。为了社会政治及公共利益的需要，我们不得不对这部分隐私加以限制。当然，社会政治及公共利益原则并不意味着对官员隐私权的剥夺或限制，而是为了保障社会政治和公共利益，牺牲个人部分隐私权。毫无疑问，官员不涉及公共利益的个人隐私依然神圣不可侵犯。

三、我国实施官员财产公示制度存在的现实问题

世界各国反腐经验表明，官员财产若不向公众公开，权力寻租的灰色空间就不会消失，廉政监督就只可能成为一句空话。从近年来频频落马的省部级高官所查出的财产数额来看，官员财产公示的立法已经迫在眉睫。虽然2009 年以来，全国已有7 个地方出台了官员财产申报制度，包括新疆阿勒泰、上海浦东、四川高县、浙江慈溪以及湖南的浏阳和湘乡等。但是现实中我国的官员财产公示制度还仅仅处于摸索阶段，总的来说处于胶着状态中：对这一制度本身的意义基本无争议，但对其推出的时机和具体实施方式，仍缺少共识。

(一)对官员财产公示制度存在心理抵触

首先是对公众知情权侵犯官员的财产隐私权的担忧。官员首先也是公民，其隐私权受法律保护。但官员毕竟不同于一般公民，手握公权力，人民群众有权通过官员财产公开这一有效途径知道公权力的运行是否规范、廉洁。这同时也意味着官员财产隐私权的有限性。公共利益高于个人利益的原则早已在《民法通则》、《物权法》等多部法律中得到了体现。当官员的隐私权与公众知情权发生冲突时，前者理应让位于后者，个人隐私权不能成为反对官员财产申报制度立法的理由。现实中，由于我国官员个人财产与其家庭财产往往混为一体，难以区分，因此官员财产公示制度的困扰仍是在于如何平衡公众知情与官员隐私之间的关系。

其次，即便是一部分主张推行官员财产申报制度的人士也担心，官员的财产公开可能会导致政治风险的出现。假设大量官员拥有的巨额财产公之于众，较大的社会收入差距有可能引发社会动荡。在官员内部，因级别、领域、地区的差异而导致的收入差别悬殊，也可能引发官员内部的心理失衡[4]，导致社会的不安定。

此外，有学者认为，官员财产申报制度难以建立的最大症结，就是既得利益群体的主观阻挠。当改革涉及到掌握着制定政策的巨大权力的官员自身的权益时，改革会变得非常艰难。

(二)官员财产公示制度本身存在缺陷

1. 法律地位不明确

我国的法律对官员的隐私涉及范围的界定一直局限于纪律层面，没有上升至法律层面。现行的关于财产申报的两个规定，本质上都只属于政策性文件而非法律文件。这意味着从法律的角度而言，官员不公开个人财产收入，至少并未直接违法。

2. 财产申报主体及需申报的财产范围过窄，财产申报的类型单一

现有规定所指的申报主体与我国刑法第93条对国家工作人员的规定以及刑法第395条对巨额财产来源不明罪的规定相冲突。现有规定要求申报的收入只能反映官员公开的合法经济收入，无法反映其真实的财产增量，更无法体现其灰色收入情况。现有规定未对初任申报和离职申报作出规定，无法做到全程监督申报主体的财产状况，远离了设立财产申报制度的初衷，不利于职务犯罪预防工作的开展。

3.配套措施不健全，核查困难，追究责任难到位

中央党校教授林喆认为，严格意义上的官员财产公示制度有三个重要环节：一是具有公示环节；二是对于申报内容进行审查的环节；三是对于谎报、瞒报行为进行惩治的环节[4]。公务员财产申报制度申报、公示、监督和问责相配套的四个环节缺一不可。目前来看，与之配套的诸多措施，如金融实名制、客户身份识别和交易记录保存、预防资金外逃、有效拦截财产转移等制度等制度不健全。信用意识缺失，金融实名制监管不了现金交易，公民身份信息数据库更新不及时，不动产登记制度不完备，各相关部门之间及部门内部的信息相互封闭。这些导致信息核查困难重重。此外，现有责任制度过于温和姑息，没有触及到申报人的既得利益。对可能存在贪污受贿等重大违法者来说没有震慑力，因而难以起到应有的保障作用。

三、完善我国官员财产公示制度的对策

(一)对官员财产公示制度进行立法

目前中国应该做的就是要加快财产收入申报制度的立法进程，使之早日纳入法制化的轨道之中。进行立法不仅是官员财产公示制度建立与完善的需要，也是法治社会健康发展的必然要求[4]。建议在宪法中增加官员财产申报的内容，以根本法的形式把官员财产公示制度确定下来，并将之纳入到《公务员法》中。建议将财产公示制度与刑法中的巨额财产来源不明罪结合起来，发挥刑法的威慑力，从预防和惩戒两方面根治腐败问题。

(二)大力加强法治文化教育与宣传工作

官员财产公示制度不仅仅是一项反腐制度的出台，更应该是中国社会各阶层对保全自己真正利益信念的一次重塑[1]。全体公民在观念、意识上的法治化，是制度上的法治化有可能实现的前提。因此，我们要注重公民社会理念的塑造，加强官员伦理制度建设。要利用各种宣传舆论工具，大力向全体公民介绍和宣传为什么要实行和如何实行官员财产公示制度；要做好思想工作，澄清各种模糊认识，帮助公务员打消顾虑，端正态度，提高他们实行财产公示制度的积极性。

(三)扩大财产申报的主体范围，明确需申报的财产范围，增加财产申报的类型

在当前财产性收入日益增加，收入来源日益多元的现实情况下，为了让官员申报的内容真实可靠，我们必须要明确和增大财产申报的范围，明确法定受理机构，扩大申报公开的程度，并实行严格的监管与惩处。为避免财产申报人员牵涉面太广，从而使得监督管理走向反面，现阶段将财产申报的主体界定为担任各级实际领导职务的国家工作人员，并逐渐扩大财产申报的主体范围，分阶段、分步骤地推进是较为适宜的。需申报的财产应包括动产和不动产、债权和债务等。为使官员的财产状况始终处于有效的监督之下，不仅要增加初任申报、离职申报，还应增加退职后申报，从而更大程度地提高官员的腐败成本，遏制腐败。

(四)完善相关配套措施，加重对拒报或者不如实申报家庭财产行为的处罚

完善的查询系统是是核查财产申报真实性的有效途径，也是实施官员财产申报制度的有效手段。应健全公民信用制度体系，建立起完善的金融实名制，完善遗产税、赠与税等，及时更新身份信息数据库，建立和执行以身份证号码为识别码的登记制度，由国家和部门共同投资逐步建立和完善相关数据库。财产申报是前提，核实监督是关键。同时要以官方报纸和有关官员财产申报的专门网站为媒介，对官员财产申报进行明确公示；建立专门的公开透明的查询制度, 接受公众的查询。

从多年的司法实践来看，非正常财产大多与职务犯罪有关，巨额财产来源不明罪是官员财产公示制度发挥反腐利器作用的一个坚强后盾和重要保障。对于违反公示制度的官员，应引入刑罚处理方法，惩治措施要严格、快速高效地执行。对于违反公示制度的官员，我们可借鉴国外定罪处罚，辅以罚金等通行做法，这既与国家工作人员巨额财产来源不明罪相适用，又增加了行为人违反财产公示制度的犯罪成本。

阳光是最好的防腐剂，2011年，多次强调让“权力在阳光下运行”的国务院总理温家宝在达沃斯论坛上再次强调，要逐步推进财产申报和公开制度：“我们这些年已经制定了一些制度，包括领导干部财产和家属子女在国外定居及经商的情况，我们还要进一步加以完善，逐步从申报到公开，这是对干部手中权力的一个最重要的监督。[6]”官员财产逐步从申报到公开，还有多远？面向世界，温总理再次强调官员财产的公开，无疑大有深意存焉，是承诺，更是决心。对政治体制改革，温总理提出了有序扩大民主，毫不动摇地推进社会公平正义，坚决反腐败的强硬要求和举措。公示官员财产，正是对温总理讲话精神的响应和执行，这不仅能够反腐倡廉、维护司法公正，也是保障人民民主权利的必然要求。当然，推行官员财产公示制度的目的是从根源上遏制腐败，维护社会公平正义，它不是剧烈的革命，而只是一项平缓的社会制度的变革。因此，推行这一制度必须遵循循序渐进、逐步完善的过程。

[1] 陈广益.法律生态化视角下高校贪腐的预防与治理研究[J].时代法学，2011，（5）:69-74.

[2] 吴俊洋.财产公示制度的法理学基础[J]. 商业文化，2011，(6):48-50.

[3] 朱正保.论官员财产申报制度的法理[D].安徽大学硕士学位论文,2011.

[4] 颜玉华.“阳光法案”:反腐利剑正出鞘——官员财产申报公示制度透视[J].江淮法治，2010，（1）:43-45.

[5] 陈洪波，陈广益.法律生态化视角下我国律师惩戒制度的构建[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）2011,（6）:69-74.

[6] 佚名.分析称官员财产申报制度是高效而低成本廉政机制[EB/OL].中 新 网，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/03/c_12404676_2.htm2010-08-03.

The off i cials’ Property Publicity System from Perspective of privacy protection of public off i cials and The public’s right to know

Chen Guang-yi
(Anti-Corruption Bureau, People’s Procuratorate of Kaifu District, Changsha 410004，Hunan, China)

The official property publicity system is a low cost but high efficient preventive, cautionary anti-corruption mechanism, the official property publicity system is a kind of anti-corruption mechanism, can not only greatly save the government to spend huge administrative costs, urged officials to respect justice and abide by the laws, preventing its seek improper interests, but also through the property information disclosure, to accept the public supervision. From the point of view of priority of public interest can ref l ect off i cial privacy limited. Off i cials have been associated with the exercise of public power produced a contact of the privacy act is no longer the civil law protection of privacy, and became a national political part.In the property declaration system implementation process, be careful to handle the contradiction between the off i cial ‘s right to privacy and the public’s right to know.

The official Property Publicity System; Privacy protection of public officials; The public’s right to know;Prevention of duty crime

D924

A

1673-9272(2012)05-0040-04

2012-05-20

陈广益（1975-），男，湖南长沙人，长沙市开福区人民检察院反贪局长，研究方向：反贪污贿赂，预防职务犯罪。

[本文编校：杨 灿]