公众参与在行政决策中的价值定位

吴克强，刘显庆

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

公众参与在行政决策中的价值定位

吴克强，刘显庆

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

公众参与行政决策已成为政府推行依法行政、加强法治政府建设的主要考量标准之一。将受行政决策影响的利益相关人纳入到政府决策系统中去，不仅关系到行政决策本身的合法性、民主性和可接受性，更重要的是要与政府自身要求的提升、公民社会不断发展和公民主体意识提高相契合。而过往理论界对于公众参与在行政决策中模糊、缺乏明确系统的价值定位阻却公众参与行政决策长效化、制度化；公众参与在行政决策之应然定位中仍然存在着“程序性虚弱”的问题。回应这些问题就必须对公众参与在行政决策中的价值定位有一个清晰的认识。

公众参与；行政决策；程序机制；制度设计

随着我国市场经济和民主政治的不断发展，出于对“民意和舆情”的高度重视，国家启动了旨在重新界定“政府—市场”关系的行政管理体制改革，在改革的过程中呈现出一定程度上“放松管制”和“向下放权”的特征。尽管如此，政府仍然被赋予了更多的要求改进民生和科学发展的职权，在履行与利益群体息息相关的，诸如“社会服务、社会保障、环境保护和基础设施建设等职责方面，政府享有更广泛的行政决策权。行政决策作为政府对社会公共利益进行资源配置和权威性价值分配的行为方式，关系整个社会的公共利益的诉求，同时，社会群体利益正日渐多元化的趋势要求行政决策必须增强其回应性。基于此，国务院在2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称“纲要”）中提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。”可见，政府通过公众参与增强行政决策的民主性和可接受性，正是出于对当前行政决策过程中必须增强其回应性的考虑。

公众参与行政决策已成为政府推行依法行政、加强法治政府建设的主要考量标准之一。将受行政决策影响的利益相关人纳入到政府决策系统中去，不仅关系到政府决策本身的合法性、民主性和可接受性，更重要的是与对政府自身要求的提升、公民社会不断发展和公民主体意识的提高相契合。可见，公众参与行政决策对行政机关和普通大众在实践操作中双方的地位变化、关系的转变、自身条件提出了挑战，同时对理论界提出了不断深化理论的要求。过往理论界对公众参与行政决策进行大量细致的理论研究，其更多的主要关注参与的必要性、参与能力和公众参与制度化方面，对于公众参与在行政决策中究竟应该怎样去定位比较模糊，缺乏系统的探讨。在参与式行政决策不断推进的同时，如何准确定位公众参与在行政决策中地位？换言之，公众参与是出于何种原因引入到行政决策中？这仍然是困扰公众参与行政决策长效化、制度化的关键性问题，回应这个问题就必须对公众参与在行政决策中的价值定位有一个清晰的认识。

一、理论论争：公众参与在行政决策中定位之实况

行政机关依据宪法和组织法所赋予的职能以及其本身的行政管理特性的需要而行使职权，在处理个人利益、群体利益与公共利益的冲突中，行政机关天然地以“公共利益卫士”自居，所以，行政决定不可避免地出现偏颇，损害个人和群体的私人利益，以致难以形成一个公正的、可接受的合理的结果。但是“如果行政机关为所有受行政决定影响之利益提供了论坛，就可能通过协商达成为所有人普遍接受的妥协，因此也就是立法过程的一种复制。”[1]将公众参与机制引入到行政决策中，通过行政机关与公众之间理性对话和协商达成共识，从而制定出普遍认同的政策。然而，目前理论界对于公众参与在行政决策中的价值定位尚处在模糊、缺乏明确系统的定论之中，学者对此一问题的认识也是众说纷纭、莫衷一是，所以有关公众参与在行政决策中价值定位的理论研究尚未达成共识。过往理论界对这一问题的研究中持有以下几种观点，现一一进行剖析。

1．作为“寻求行政决策自身合法化”之路径的公众参与

持此观点的学者们认为，政府行政权的职能由“消极行政”向“积极行政”的转变趋势对我国传统行政决策模式——管理主义模式提出了挑战，遵循传统行政决策模式中立法指令的“传送带”理论本身并不足以支撑起论证行政决策合法化的使命，专家理性模式中的“公共利益客观标准”等无法为现代国家的行政活动提供有效的合法化路径，政府行政决策寻求合法化的“外部路径”已经很难适应现代“行政国家”发展的需要。鉴于此，当今理论界纷纷提出对传统行政决策模式进行变革，取而代之的是一个行政过程，就是确保广大受决策影响的大众参与到政府决策的过程中去，政府与公众能够通过交流的平台，协商、对话、说服、理解、认同，最后达成共识的过程。这种通过理性协商和交涉的决策模式就是“参与式行政决策模式”。与传统行政决策模式的那种单向度的仅靠从“外部路径”实现合法化的模式相比，参与式行政决策模式通过公众参与、发展利益代表等“政治过程”， 能够促使行政决策从“内部进路”得到“自我合法化”的期待性结果。 “如果行政机关在政策或决定的形成过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会和论坛，就可以通过这些参与者的协商而达成所有人所接受的妥协，这就在微观意义上体现了利益代表和参与式民主，也是对立法过程的一种复制。[2]”因此，“允许利益代表的参与并在充分考虑各种受影响利益的基础上而做出的决策，就在微观意义上基于和立法一样的原则而获得了合法性。[3]”

2.以“公民参与权利的保障与实现”为依归的公众参与

持这一观点的学者认为，将公众参与在行政决策机制中定位于“公民参与权利的实现与保障”。实际上，从宪法学的视角来说，这是公民参与权利在宪法框架下的一种预设。《宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法的这一规定明确肯定了公民参与公共事务管理权利蕴涵在宪政体制下，同时，也意味着公众参与权的实现与保障是符合宪法精神的。而从权利视角出发来保障公众参与的有效性的一个前提性认识，即对公众的“主体性”倾注理性的关怀。将公众参与的公众作为一种主体来看待，而不是依附于公权力机关的某个行为过程需要而参与到行政决策过程之中，所以在公众的“主体”意识不断催醒的过程中，也会附带地促进公众权利意识的觉醒。持此观点的学者认为“将公众参与过程加以分解，在每个过程之中赋予公众相应的主体性权利，并匹配相应的权利制度和救济制度，方能使公众参与得到制度性保障。[4]”具体而言,在申请参与的阶段，参与主体依法享有申请参与的权利；参与决策的阶段，公众享有知情权、管理权、表达权和监督权四位一体的复合权利；行政决策的执行阶段，持相反意见的公众享有抵抗权等。

3．以“践行参与式民主之重要形式”为定位的公众参与

作为普通的公民总是与民主有一定关联的，因为公民参与公共事务的管理与民主方式息息相关。而在“新公共运动”兴起的今天，公众参与到政府行政决策中被认为是实践参与式民主最为有效的途径。过往诸多学者也在行政决策机制中将公众参与定位为践行参与式民主的重要形式。参与式民主理念是在批判和反思古典的直接民主的基础上，摒弃了精英民主中“不是人民大众通过他们的需求和行动决定公共政策，而是占统治地位的精英们决定公共政策，然后由政府官员和机构加以实施[5]”的腐朽的民主理念，扬弃了“民主方法就是那种为做出政治决策而实行的制度安排。在这种安排中，某些人通过争取人们的选票而获得做出决策的权力[6]”的传统民主理念而不断形成和发展的。这种观点的主张者认为，在现行政治体制框架这个宏观层面下，参与式民主理论与实践并非改变甚至取代代议制民主，代议制民主仍然是当今的主流民主理论，而是在微观层面上，如行政决定和政策所涉及的社会服务、社会治理等特定领域，公众参与这种参与式民主的形式不仅是可行的，而且也是必要的。通过公众参与决策，能够提高公众学习、认识和交流能力，提升民主决策的质量和合法性，促进不同文化和利益主体之间的交流和理解。

二、程序机制：公众参与在行政决策中之应然定位

通过上节中过往理论界对公众参与在行政决策中定位之现实状况进行分析，不难看出，要对公众参与在行政决策中的价值定位做合理、准确的把握是一件十分困难的事情。因为，在理论研究和实践操作中，公众参与行政决策的制定、执行，被给予了更多的期待性功能关注，也正基于此，我们更应该把握住公众参与在行政决策中所处之应然位置，然后再以此为参照点对公众参与在行政决策机制中之价值定位作出评估。

从过往理论界对公众参与在行政决策中的定位实况来看，的确，由非民选的、不受选民负责的行政机关作出单向度的决策始终面临着合法性的问题。早期的“传送带理论”与“专家理性理论”难以对行政过程中的行政决策做出有说服力的解释，而赋予公众更多的参与决策权利有望使作出的行政决策从源头上为大众所接受、认可，正如学者所言：“在微观意义上，基于和立法一样的原则而获得了合法性。”但行政决策寻求合法化逻辑的路径转变的前提是在对传统行政决策模式进行重构时，寻求的替代性方案就是“提供一个行政过程，从而确保在行政程序中广大受的利益得到公平的代表。”据此可知，受行政决策影响的利益代表者参与到决策中，其目的在于参与所取得的结果，但更在于参与的过程。利益相关人更多的是希冀行政部门明确参与的方式及其途径，提供意见与听取意见机制，意见反馈机制等程序设计。“政治决策的最大空间是由妥协占据的[7]”行政决策过程中为行政部门—公众这两造之间提供的交流、协商平台和“讨价还价”的说服、理解、认同的行政过程，这些都是行政决策程序性的技术侧重而非仅仅是行政决策自身寻求合法性的内在逻辑体现。

还有学者们各主张将公众参与在行政决策中定位为“公众参与权利的实现和保障”与“践行参与式民主的重要形式”，殊不知，只有构建设计精良的正当程序机制，才能有效地促进公民参与权利的保障与实现，一方面，正当程序机制是权利义务实现的合法方式或必要条件。正当的程序能保障参与权被实际享受，行政机关为公民提供参与渠道的义务得到切实履行；另一方面，正当的程序机制通过对行政决策主体的权力制约来保障普通大众参与权。由于含糊的、概括的或模棱两可的制定法不可避免地引发了自由裁量权，“在社会经济生活要求国家自由裁量权相对扩大的今天，实体法规则的控权功能有所缩减，程序控权的功能大大增长。[8]”只有通过正当程序才能抑制行政机关在决策中的强势地位，才能给公民参与权利的实现提供一个空间，达到权力的平衡与自由的协调，程序正义与实体正义的结合。而作为“践行参与式民主”之方式的公众参与决策却忽略了这样这样一个前提，即民主其实是一个形成意见过程，它受时间和空间两个维度的限制，而且民主具有形式性。“民主本身并不是一种终极的价值或绝对的价值，而且对他的评断也必须根据其所达致的成就来进行。民主很可能是实现某种目的的最佳方法，但其本身并不是目的。[9]”可见，参与式民主作为民主方式的一种，也仅仅只是将其视为一种决策方式，而不是确定行政决策最终为何的权威根据。而民主本身的特性决定了民主方式的实现最终落实在设计精良的正当程序机制上，因为，程序机制的设置，首先是有意识地阻隔对决策结果、对决策外目标的过早考虑和把握，防止决策主体的恣意；其次在决策结果未知的状态下确保在决策机制中有选择的自由。显然，在行政决策中将公众参与定位为“公众参与权的实现和保障”与“践行参与式民主”的方式，易淡化行政决策机制中正当程序的作用和应然定位，只有构建成一个正当的法律程序机制，将公众参与纳入到行政决策过程之中并视为考量决策正当性的程序性指标，才能发挥保障参与权利和实现参与式民主的内在价值。

通过对过往理论界关于公众参与在行政决策中的价值定位论争的反思，我们倾向于将公众参与在行政决策中定位为一道程序机制。或者可以这样评价：从行政法学的视角来看，任何行政活动都是有其目标，而“参与权利的保障、践行参与式民主”等都意味着公众参与行政决策所要达致的目标，但这些目标最终实现却需要通过一定的程序来完成。同时，从我国现行的制定法来看，也是将公众参与在行政决策中明确定位为程序机制。从中共十五大将“依法治国”明定为治国方略以来，到2011年中国特色社会主义法律体系的形成，立法机关依据法治的要求和原则，制定、修改、废除了一系列相关的规范性法律文件。在出台的《行政许可法》、《行政强制法》、《价格法》、《城乡规划法》、《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《政府价格决策听证暂行办法》等规范性法律文件中都将公众参与在立法、行政决策的制定和执行过程中予以“结构化”和“一般化”。“广泛的公众参与之核心内容是参与的方式、途径，参与者意见表达交流平台以及对决策结果的约束等，而这些总体上看亦是程序性规定[10]”。在建设法治政府的过程中，将行政决策中的公众参与上升为“正当的法律程序机制”，可以看出“法治政府建设过程中对待法律程序价值、功能认知上的变革，反映了了社会对法律系统的一种新的功能期待，即，由宣示性的、符号化的规则系统，转向实践性的、生活化的行动系统。[11]”

三、程序性虚弱：公众参与在行政决策中应然定位之评估

在法治政府建设不断推进的过程中，同时也要求行政决策法制化更加注重行政决策程序化建设。从过去10多年颁布的涉及行政决策的规范性法律文件来看，完善行政决策法制化、凸显公众参与决策程序化已成为立法机关关注的焦点。通过在行政决策中公众参与机制程序化对传统行政决策权的单一性进行规制，保障利益攸关人的参与权，为广泛的公众参与提供平台，促进政府与公众之间良性互动，提升决策质量，从而使公众参与从一种内在的理论要求上升为外在的程序正义的价值判断。

尽管公众参在行政决策程序化已是不争的事实，公众参与在行政决策中取得很大的突破，但比较而言，从颁布的规范性法律文件来看，公众参与决策在程序性机制设计方面仍然存在一些隐忧，已有的程序性规范难以承载整个参与过程的实现。政府将公众参与引入到行政决策来，却缺乏参与程序的系统的、连贯的规范性设计和制度性安排，导致行政决策中原有的应然定位正饱受质疑，公众参与机制中的“程序性虚弱”也正面临着挑战。

从已颁布的规范性法律文件中来看，目前，在缺乏统一的行政程序法下，“有关公众参与的法律规定基本上都由各单行法予以落实，而单行法又都是在某一领域内各主体间权利与义务的配置安排[12]”，如《价格法》、《城乡规划法》、《环境影响评价法》、《政府价格决策听证暂行办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《城市房屋管理暂行条例》、《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》、《湖南省行政程序规定》和《山东省行政程序规定》等法律文件在不同位阶、立法层面上将公众参与作为完善重大行政决策程序一道永恒的程序机制来加以履行。可以看出，首先，在立法层面上，究竟是采取“法律”的形式，还是采取法规的形式，亦或是规章的形式，尚无明确的规范依据可循。在立法的路径选择上的模糊地带，地方立法者抓住先机，争先恐后地制定“完善重大行政决策程序、落实公众参与机制”的规则和准则，但其本身立法层次低、效力有限，难以为公众参与决策程序化提供一个长效化、常态化的标准。以“部门规章”的形式出现在公众视野的制度机制，尽管效力范围及与全国，但容易造成在法律适用的混乱，无所适从。同时，最高立法机关通过在制定的法律规则中对于公众参与决策的程序性规定，却对参与程序缺乏应有的重视，且规范过于分散，程序设计过于概括、笼统，可操作性不强，使公众参与流于形式。其次，在法律位阶上，如《价格法》、《城乡规划法》和《环境影响评价法》都以最高立法指令的形式将公众参与决策程序置专章列明，地方政府同时也在出台的行政程序规定等文件将其制度化，这就极易造成法律效力位阶的冲突，而这种冲突极有可能阻却地方政府在尚无法律规定的情况下率先制定在本地通行的决策程序性规则和准则，以至于公众参与行政决策程序化陷于迟缓、停滞，阻隔公众参与权利的落实。最后，调整各自领域的规范性法律文件对参与程序的规制只是为了各自部门、地方范围内的行政决策的需要而预备的相互行为系统，而没有对参与诸多形式进行归类、整合，所以其他管理机关和公众无法准确把握参与信息和流程。

从公众参与的形式上来看，以《价格法》和《政府价格决策听证暂行办法》为例，就把公众参与决策的途径归为“调查研究，听取消费者、经营者和相关当事人的意见”，“召开听证会、论证会”等形式。就程序设计而言，听证程序在某种意义上讲，是政府部门对自己观点的抛弃，对实体内容方面的故意忽略，对相关当事人实际身份的置若罔闻，且不允许决策主体个人离开听证程序来做功利方面的权衡，从而使政府价格决策的做出，建立在“结构化”和“一般化”的基础上。然而，问题与优势同在，公众参与“程序性虚弱”从参与机制的设计和具体实践中也反映出来了，其主要表现在：首先，包括听证程序在内的现有公众参与程序在体系上存在着很大的零散性，缺乏必要的衔接和一致性。如价格听证中，对于听证程序的议程设定上，政府部门就“先入为主”的姿态而导致程序中立难以实现。建立在听证程序核心环节上的听取意见程序，公众参与的本意是要决策过程中尽量使自己的意见影响决策结果，即“结果有效性”，然政府部门可能仅仅落实在“听”上，所以，由听取意见所承载的程序价值功能可能落空。同时，参与人遴选机制、参与意见采纳机制、意见反馈机制的缺失使得参与者理应享有的参与权、知情权无法实现。其次，程序制度设计粗线条，程序规则充滞着程序设计的随意性，程序的简化欠缺明确化、具体化条件，为程序操作过程中的肆意留下空间。作为公众参与决策的程序性权利，只有明确的程序步骤设计、详细的程序规范，权利人的参与权维护才会越具体。然而从目前的法律规定来看，参与程序规范化、系统化的目标还遥不可及。听证会、论证会等参与形式在我国政府决策实践中饱受诟病的一个重要原因也就是程序制度设计的粗线条，以致具体设定的目标无法落实，因为对参与程序满怀期待的“人们总是希望在决定他们命运和利益的过程中发出和听到他们自己的声音。[13]”

四、制度修复：消弭公众参与“程序性虚弱”之方略

在对公众参与在行政决策中的应然定位进行评估的基础上，可以得出，公众参与决策在程序机制上的制度设计明显存在不足，而“程序性虚弱”是困扰公众参与行政决策长效化、常态化的核心问题。通过仔细分析上述问题，我们发现，造成“程序性虚弱”的原因可以从以下几个方面来确证：第一，从主观方面来看，长期以来我国在法律传统中对法律程序的误解、偏见和冷漠；在法律制度设计中重实体、轻程序。在实体内容方面规定的较全面、严实；而在程序设计方面，行政机关认为法律程序只是用以管理和控制社会的手段，如果同时也适用于管理者自身，就难免会“捆住自己的手脚”，所以，要在“某些容忍的界限内接受内容尚未确定的决定”，对于行政决策主体而言是一个巨大的挑战。同时，普通大众对法律程序以及程序公正意识的淡薄等也会造成程序性设计的匮乏和不足。第二，从客观方面来说，我国在行政程序方面的学术研究尚处于起步阶段，理论研究还很不完善，有待进一步深入；程序机制设计的立法技术对于公众参与决策的程序规定方面，如参与程序的结构、程序的系统性、程序性规定的细化等方面的认知和把握不够。基于这些原因，导致公众参与在行政决策中应然定位出现“程序性虚弱”。回应这个问题，还得从价值定位——程序机制本身来对症下药，消弭公众参与行政决策中“程序性虚弱”。

“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。[14]”可以说，制度化是一帖普遍有效的药方。程序性设计匮乏只有借助于制度化，公众参与行政决策才能使之从一种理念提升到一道参与程序机制，方可使公众参与决策有条不紊地进行。然当前摆在眼前的并非公众参与程序机制没有被制度化，事实上，公众参与决策的程序机制已在相关的规范性文件中均有所体现，而是程序性规定的粗糙、程序设计不足与程序机制的不完善等难以承载实现公众参与的使命。而消弭参与“程序性虚弱”也必须借助于制度化来修复公众参与程序机制。

从参与程序机制制度化的立法路径择选上来说，我们倾向于从国家层面上进行立法，即通过最高国家权力机关及其常设机关制定法律，最高国家行政机关制定行政法规的方式来调整公众参与与行政决策两个行为之间的关系。尽管对于“开始时法律可制定得简单些，以后再细致完善，先制定地方性法规，然后制定全国性法律[15]”这一立法经验来说，以往的程序设计制度化事实告诉我们：以地方性法规、规章、行政决定和命令、指导意见等方式出台的涉及公众参与决策的规范性文件，其效力和适应范围的受限，难以发挥应有的调整作用，且造成国家立法资源的浪费。而制度化的现实是公众参与程序机制都是在中央大体的方针、政策的指导下，通过地方性立法而逐渐确立起来的。建立在中央立法层面上的、以法律和行政法规的方式规范公众参与决策程序机制被认为是个理想的做法。首先，参与程序设计是法治政府建设的核心环节之一。“没有程序，法治的理念和要求无法转化为法律规范；没有程序，法治的规范与原则无法转化为法治现实。[16]”我们所倡导的公众参与行政决策的“横幅画卷”这一理想状态向规范状态的转化、再由规范状态向现实状态的最终转化就必须借助于设计精良的参与程序才能实现。而完成如此“鸿篇巨制”确是地方性立法所无法胜任的工作，所以必须从国家层面上高屋建瓴，进行统一立法。其次，与地方立法相比，中央立法效力高、层级高、适用范围非常广，不仅能够为公众提供明确的参与方式，而且能够细化参与的途径、步骤。但是，这里所说的“统一立法”，并非如有的学者所主张的要尽快制定“行政程序法典和行政决策法”，而是在相关的规范性法律文件中专置一章，列明公众参与的条件、方式、步骤，参与人遴选机制与参与意见反馈机制等。因为公众参与决策的程序设计被严实、周密、系统地制度化才是我们立法工作的重心之重。

从公众参与行政决策的程序性配套机制来看，已出台的相关规范性法律文件中对于公众参与决策程序设计上，仅仅是规范以论证会、听证会等听取意见的形式进行。但是，听证会、论证会等形式的公众参与无法适用整个行政决策过程，也并不能满足公众参与政府决策的期待性目标的要求。所以在消弭公众参与“程序性虚弱”的机制修复上，第一，确立参与人遴选机制。公众参与决策不是意味着所有普通大众都参与到政府决策中来，而是受行政决策影响的利益攸关人都应当有适当的代表。而要确保所有受影响的利益都能够在行政决策中得到适当的参与人，其提供参与人的方式（亦“代表参与决策的标准”）目前在国际上有以下几种方案如“实质利益损害要件的诉讼当事人”、“公共利益代理人制度”、“政府代理机关”等可供选择。第二，明确参与意见听取机制。参与意见听取程序本身意味着建立制度性妥协机制，使行政决策交涉过程制度化。“这样做的好处在于使各种不同的利益、观点和方案均能够得到比较充分比较和推敲，都能够得到充分考虑和斟酌。”以往通过听证会、论证会等形式来听取意见，对可供讨论的替代性方案进行自由选择时，行政决策主体往往局限于形式，公众对协商讨论的方案所提出意见并没有被“实质考虑”，所以听取意见最终只落实在“听”上。在程序性配套机制建设上，对参与意见听取机制应不再局限在听证会、论证会上，可以多渠道开展进行。第三，建立意见反馈机制。从公众参与决策的程序性规定上来看，明显缺乏意见反馈机制。而意见反馈机制与听取意见机制是密不可分的，如果公众参与所提供的意见和方案没有得到及时地反馈而是“泥牛入海”，这会严重挫伤公众参与的积极性，贬低公众参与决策的程序公正性价值。

结语

欲图在理论上全面把握住公众参与在行政决策中的价值定位并对其进行深入细致的分析，仍需要不懈的努力。而从宪法学上来讲，对于公众参与权利的实现和保障以及参与权从实体权利上升到程序性权利、参与式民主理论的发展与实践等命题仍存在着广阔的理论探讨空间。

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The Value Orientation of Public Participation in Administrative Decision-making

WU Ke-qiang, LIU Xian-qing
(Law School, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan, China)

The public participation in administrative decision-making has become one of the main guiding criteria to implement administration according to law, strengthen the construction of the government by rule of law. Taking the stakeholders impacted by administrative decisions into consideration in the government decision-making system, can not only contribute to the legality of administrative decision itself, democracy and acceptance of the policy. More importantly, it satisfies the government’s requirements of ascension, civil society development and the citizen’s improvement of the subject consciousness of citizenship.The past related theories def i nes public participation administrative decision-making vaguely, lacking clear system for value positioning which fail the efforts for its lasting efficiency and institutionalization; the problem also exist in its “procedural weakness”. Aiming to solve these problems, a clear understanding of value orientation is needed.

public participation; administrative decision-making; procedure system; system design

D924

A

1673-9272(2012)05-0044-06

2012-05-20

吴克强（1986-），男，湖南湘阴人，湖南师范大学法学院2010级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：宪法与行政法治研究。

[本文编校：杨 灿]