《新时期农村社会保障改革研究》述评

戴开柱

（长沙学院 法学与公共管理系，湖南 长沙 410003）

《新时期农村社会保障改革研究》述评

戴开柱

（长沙学院 法学与公共管理系，湖南 长沙 410003）

刘峰先生《农村社会保障改革研究》一书，2011年12月由湖南人民出版社出版。该著作是作者近八年来关注“三农”问题的理论研究成果，是集学术性、科学性、知识性于一体的力作，这项可喜的研究成果是我国农村社会保障改革研究领域百花吐艳中的奇葩之一，读后掩卷深思，颇有一得，愿一申鄙见。

一

“三农问题”是农业文明向工业文明过渡的产物，是向生态文明转型的重要基础。在中华民族走向伟大复兴的新的历史征程中，“三农问题”的解决起着不可或缺的基础和保障作用。从这个意义上来说，中国的社会主义现代化建设成功与否取决于农业、农村、农民问题的解决与否，解决“三农”问题是中国现代化建设的重要工作任务。

而在“三农问题”中 ，农村社会保障问题是其重中之重。在我国广大农村地区，仍然有相当比例和数量的农民还没有解决温饱问题，他们的生活和生产状况令人担忧，农村社会保障发展的滞后更是使这种状况雪上加霜。农村的贫困和失业问题仍然较为突出，它不仅关系到农村经济社会和国民经济的全面健康发展，更牵涉到社会的稳定和农民对政府及执政党的信任。因此，推进农村社会保障的建设和发展，切实保障和增进农民的利益，已迫在眉睫。

近些年来，学术界和相关部门对建立农村社会保障制度给予了充分关注，从多方面、多角度进行了深入的理论探讨，理论研究成果累累，中央和有关部门对农村社会保障建设的实践工作快速推进，实践工作也取得显著成绩，形成了理论与实践工作的良性互动。但是，对农村社会保障建设的理论问题仍然很多，诸如制度建设、资金来源、改革方案、改革进程、保障项目、国际经验的比较借鉴等，“总体而言，学术界、理论界和政府相关部门对农村社会保障的研究取得了一定成果，但成果是局部的、零散的，并以对策性、应急性为主”（见著作第11页，以下凡引文均为著作所言，不再注明出处） ，“农村社会保障制度残缺不全，保障水平偏低，覆盖面窄，运行模式单一，资金严重短缺且管理混乱，社会化程度低，区域发展不平衡，缺乏法制保障”。

刘峰先生敏锐地抓住这一选题，从近几年农村社会保障研究的重点及政府推进该项工作的重点——农村养老保障、农村合作医疗、农村最低生活保障这三个最具代表性方面展开研究，以点画面，全方位地展现了农村社会保障改革的理论前景和应用范式，从而弥补了诸多著作在这方面的不足，具有很强的理论指导意义与现实实践意义。

二

一本令人怦然心动的佳作，不在于其华丽的装帖，不在于其有何高深的学理，而在于它在众多的理论与实践探索中独树一帜并令人信服的学术理论创新，在于它提出了什么，又解决了什么。本著作者在该书中以其朴素的语言，深厚的理论功底，科学地回答了下面五个方面的关键理论问题，从而切实地回答了农村社会保障为什么要改革？如何改革？以及对改革前景的预期。

第一，如何推进农村社会保障从传统向现代转型？

作者认为：“我国农村社会保障在传统上一直依赖家庭维系”，即实行“家庭保障”方式，乃至“目前，我国农村还是以家庭保障为主”。 但“从当前的实际情况来看，单一的家庭保障或社会保障均不是最理想的保障模式”，“从长远来看，农民的保障将最终由家庭保障而走向社会保障”，但“传统的农村社会保障”向“现代社会保障”转型，“需要一个比较长的过程，不可能一蹴而就”，当前，必须走“家庭保障与社会保障相结合”的改革道路，“逐步实现”传统的农村社会保障向现代社会保障转型。

第二，在改革中如何发挥政府的主导作用？如何选择重点有序推进？

作者认为：“没有政府主导，农村社会保障建设将步履艰难”，“从我国现实出发，没有政府主导来建设农村社会保障，是根本不可能取得任何成绩的。”因此，作为责任政府“应当承担着主导责任”。这种主导责任，包括“承担起组织者、发动者的责任，包括建立相应的法制，包括提供更大的财政支持”，“在市场失灵的领域进行调节，以弥补缺陷”等等。他认为，农村社会保障改革是一个伟大的系统工程，在推进这一工程的过程中，还“应当选择重点有序推进”，那么重点在哪里？如何“有序推进”？他认为：“当前应着力推进农村最低生活保障、农村医疗保障、农村社会养老保险这三大重点领域的改革”。

在我国广大农村，由于“各地的经济发展水平存在较大的差别”，因而“全国各地的农村社会保障制度建设在现阶段不宜简单划一”，而应“随着社会的发展逐步走向完善，适时作出调整”，在农村社会保障建设中，“既要能够促进经济的发展，又要在国家财力的可支持范围之内；既要防止盲目冒进，又要防止裹足不前”，“尤其要防止裹足不前”。

第三，如何破解资金难题？

作者认为，在这一伟大的系统工程中，“资金是最大的关键”。他认为：“要破解农村社会保障资金难题，首先在资金的来源上要始终坚持国家、集体和农民个人三方共同提供资金的方式”，在社会主义初级阶段，“靠一方之力都难以提供充足的资金”，这是“权责一致的基本要求”。政府加大财政对农村社会保障的资金支持，“是政府履行公共财政职能的要求”；农民曾经为集体的发展作出巨大的贡献，缴纳过很多的资金，“集体亦当为农民承担一定的支持责任”；农民是“农村社会保障建设的受益者，承担一部分资金责任也是应当的”。

第四，如何立法推进农村社会保障建设，如何在改进中坚持责任共担原则？

用立法来规范农村社会保障建设是世界各国社会保障制度建设普遍奉行的原则，多数国家均通过立法，将社会保障建设法制化，而我国的农村社会保障制度，“当前更多的是政策，主要依赖国家各个部门的通知、办法或政策性措施来实施和推进”，“未上升到法律层面”。如何立法推进农村社会保障建设？作者认为：“在当前，我们要加强农村社会保障基本法律的建设，适时制定《农村社会保障法》”，“在法律尚未出台之前，应加快农村社会保障法规、规章、制度等规范性文件的制定完善。地方的人大和政府可根据所在地方的实际情况，及时制定相应的规范，在条件允许的情况下，省级人大和政府更多制定层级相对较高的法规和规章”，在“条件更为成熟时，应制定出农村最低生活保障、农村医疗保障、农村养老保障的单行法律”，形成“较为全面、系统的法律体系”，“使农村社会保障改革逐步实现有法可依”。

在农村社会保障建设中，同样存在一个责任承担的问题。作者提出：“在农村社会保障改革应坚持责任共担原则”。他认为，“从我国的现实来看，农村社会保障建设的责任主体，单由政府承担，或单由集体承担，或者单由个人承担，均是不现实的”，坚持“由国家、集体、个人三者共同支撑社会保障建设的做法，能更好地体现全社会对社会保障的共同责任，做到权利与义务的统一”，他认为这“是我国农村社会保障的发展方向”。

第五，如何借鉴参考国外的经验？

农村社会保障改革在我国是一件开创性的事业，必须从实际出发，充分借鉴国外农村社会保障制度建设的先进经验。那么，如何借鉴国外的经验？作者认为：一是要善于“总结”国外农村社会保障制度建设中“遭遇挫折甚至失败的教训”；二是针对国外建立农村社会保障的时间“都普遍比城镇社会保障要晚”，但“无论西方发达的市场经济国家，还是发展中国家，都把农村社会保障制度建设作为社会保障的重要内容”，都在其“经济实力得到相应增长后普遍地为其国民建立起了与财力相适应的农村社会保障制度”，因此，根据我国目前的实际情况，我国的农村社会保障制度应尽快提上“重要议事日程”，要“加快推进”，“及时建立”、“健全”、“完善”其保障体系；三是在农村社会保障制度建设过程中，“需要政府来主导其发展”，作者认为：“从国外的情况看，社会保障制度是随着市场经济发展而逐渐形成的一种社会稳定系统”，“从经济属性来看，社会保障是一种公共产品”。

总之，农村社会保障的终极目标是要实现与城市接轨，形成全国一体化的现代社会保障体系，要实现这一目标，“无疑还有很长一段路要走”，但无论前进的路上如何困难，都必须按照“十二五”规划纲要提出的要求，切实“加强政府的积极作为”，“增加财政投入的支持”，“加强立法保障”，“增强制度刚性”，群策群力，迅速建立健全的与经济水平相适应的农村社会保障制度体系。

三

在浮躁之风甚嚣尘上的今天，作者用了“近八年”的时间，“一直关注农村社会保障制度的改革发展”，把“一辈子最美好的青春”，“逐步聚焦”在这一选题的研究上，在先后于《中国改革》等报刊上发表一系列学术论文的基础上，精心打磨、凝练而成该部专著。

纵观全书，可以看出，这部专著始终贯穿着作者对现实问题的深切关注，所捕捉的都是关于农村社会保障面临的大问题，他运用“定性与定量分析相结合，实证分析与规范分析相结合”等研究方法，“既有理论分析，又有实证、数据的论证”，运用“大量翔实的历史资料和数据”，在纵向上通过对我国农村社会保障各历史阶段的对比，横向上与国际上其他国家的对照，从历史资料和数据中得出结论，并以充分的数据支撑自己的观点，掘浅见深，因事见理，使人有所“悟”，有所“解”。比较时下一些著作，足见作者深厚的功力和求实的学风。

从全书的内容，我们看到的这些并非作者一次完成，而是其不断积累的成果汇集，作者所阐述都是一个个自成体系的结构性大问题，这也是该著作结构新颖、刻意求新之处，同时也足以证明作者贡献于读者的这本专著自然是其深思熟虑之后的坚实之作。

全书作者说自己的话，文字隽永，语言明快，质朴平实，是一本好读、读了使人受益的书。

当然，该著作还有一些不足之处，诚如作者自言：“专著中对一些问题认识尚未有深入的研究，如对农民工的社会保障问题、失地农民的社会保障问题、农村保险的问题、农村优抚安置问题，对国外的借鉴中亦仅考察了几个典型国家，对发展中国家建立农村社会保障体系的经验与教训的借鉴尚还不够。另外，建立健全农村社会保障体系的基础理论的研究尚需进一步探讨”，等等。

期待作者的学术研究之路，越走越宽广。

2012-08-01

戴开柱（1953-），男，湖南武冈人，长沙学院法学与公共管理系教授，研究方向：历史学。

[本文编校：杨 灿]