发展海南餐饮服务业，提升国际旅游岛建设——从三亚海鲜“宰客”事件说起

张彦荣

(海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228)

餐饮服务业与旅游业产业联系最为紧密，二者相互促进、密不可分，只有发展以游客为导向的餐饮服务业，提高服务质量，才能增加游客对旅游目的地认同感，实现建设国际旅游岛目标。然而近年来海南旅游的外地游客，在享受了椰风海韵、特色美食后，质疑大多聚焦在餐饮服务价格和品质上。笔者以近年来较为典型的“宰客”事件为例，剖析其中原因并提出对策建议，以期对推动海南国际旅游岛建设有所裨益。

一 餐饮业“宰客”事件频发

近年来，海南省餐饮业宰客事件频频见诸报端，这些事件的曝光，给作为旅游大省的海南在全国范围内造成了不良影响。如2011年，外地游客反映石斑鱼价格被报600一斤且一条鱼近6000元，甚至没有讨价还价余地，称重更是缺斤短两，游客问了就必须买，公平买卖难以为继。又如，2012年初网上爆料“其朋友一家三口在海南三亚富林渔村大排档吃海鲜被狠宰，三个普通菜被宰近4000元”，由于网络的强大信息量，此微博一经发出竟攀升高达4万多次转播量，引起社会和媒体高度关注。次日三亚有关责任部门介入调查此事。调查结果竟是，三亚餐饮服务市场近日接到窗体顶端“零投诉”，并且此事举报人证据不全“无法举证”。这样的回应，广大市民和网民显然不能满意。2月1日，三亚市委市政府举行媒体见面会，其主要领导人在会上首先对大家表达深深歉意，并保证对此类事件，一定严肃处理采取零容忍态度。2月2日－7日，三亚市工商部门依法吊销该店营业执照，给予最高额度50万元罚款的行政处罚。至此，该事件有了结局，一个引发高度关注的事件平息下来。上述事件在一定程度上会对海南当地的餐饮服务业起到警醒作用，对国际旅游岛建设起到指向标作用，但如果不从深层次追究产生这些弊端的根源，那么所起到的社会效应也只是暂时的。

二 造成“宰客”现象频发的原因分析

海南三亚海鲜“宰客”所暴露的问题，是旅游发展初期需要解决的，现在打造“海南国际旅游岛”已经两年了，还出现这样的问题值得深思。究其根源，可以从以下五方面来理解:

(一)相关法规条例不完善，执法力度不强

我国的基本治国方略是“实行依法治国，建设社会主义法治国家”。近来，国家加快了餐饮服务业领域法制工作步伐，制定了许多相关法律法规，如《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国消费者权利保护法》《海南省旅游饭店管理办法》《制止谋取暴利的暂行规定》等，但是这些法律不协调、不科学、不完备的地方仍然客观存在。我国法律法规偏重于结果的判定，步骤程序往往粗糙大意。这不仅对法律法规的实施不利，又极利于执法者发挥主观意识进行裁量，腐败行为有可乘之机。其次，执法队伍有待改善。由于各地经济发展水平不均衡以及法律执行把握尺度不一致，致使在法律、法规适用层面上往往会产生较大偏差。面对触犯法律行为，相关执法部门及执法人员执法不力、有法不依、执法不严、“不作为”甚至包庇纵容，没有依法解决矛盾。因此，通过完善法律法规，加强执法队伍建设，加强法律监督和约束成为整治餐饮服务业的当务之急。

(二)政府城市管理水平有待提高

城市管理是政府职能之一，也是和谐社会所要求的，其本质是服务人民，维护正义。社会管理涉及事情零零碎碎无所不包，意味着社会问题也会层出不穷。餐饮服务业是政府社会管理难点之一，突出表现为，政府部门工作效率较低，社会管理多头化，管理黑洞频出;进一步演化为“庸、懒、散、贪”衙门习气和拖拉作风。政府部门在提能力、增效益、正风气、顺民心方面亟待整治。以此次事件为例，对餐饮服务业的管理，旅游局、工商联、市经贸委、中小企业局多头管理，没有一个统一权威的管理，大家都管，遇到难以管理的事情又互相推诿。这种多部门交叉管理不仅会降低管理效率，也会致使行政管理资源浪费，工作受损。其次，在管理大排档、路边摊餐饮上，虽然海南当地政府整合了大量行政管理资源，投入了很大物力财力，可是从目前实际效果来看，其管理效用并没有充分发挥出来，使管理工作陷入“一整就好、一停就乱”的恶性循环之中[1]。

(三)市场供需失衡，供需矛盾突出

海南以独特的地理位置、丰富的旅游资源成为我国旅游胜地，旅游收入已占据海南省半壁江山。在去年年底的新闻发布会上，省旅游委称2011年海南省旅游业发展在稳中攀升，其中接待国内外游客突破上千万人次，旅游收入突破几百亿元[2]。客流量如此之大，不仅给出行交通带来极大负担(酒店、餐饮、旅游景点超负荷运转)，商家借打折促销活动对客户进行明争暗抢，容易出现欺客宰客现象。

餐饮业受气候和旅游产业的影响是非常大的。由于受热带季风气候影响，海南旅游业淡、旺季分明，炎夏游客偏少，此时餐饮服务业行情惨淡，盈利收入普遍下降，秋冬季节，情况则大不一样，此时餐饮业、商贸业就会恢复繁荣景象，不少商家在此时卯足了劲准备大赚一笔，他们大多是投机型生意人，抱着赚一桶金就走的心态。由此会引发许多社会问题:旅游市场超负荷运载，国民旅游需求日益增长和不完善的旅游产业结构之间矛盾。

(四)利益熏心，商家和政府诚信缺失

从古至今，诚信在人类社会生产和生活发展过程中始终处于重要地位，诚信与经济活动有着密不可分的关联。“以德治国”战略提出更是表明社会诚信道德建设已成为当前我国重要的治国方针。温家宝曾经说过，“现在影响我们整个社会进步的，我以为最大的是两个方面:一是社会的诚信，一是政府的公信力。这两个方面解决好了，我们社会就会大大向前迈进一步”。著名经济学家吴敬琏也曾经说过“市场经济就是信用经济”。然而在社会高效运转的今天，诚信却出现了道德真空状态。失信现象、诚信悖论究其根源:一方面是人性的弱点，“为己惠人”强大的利益链背后隐藏了贪婪的个人私欲，人们都急功近利，只顾自己眼前利益，利益链条环环相扣，商家互相介绍客人吃回扣;另一方面则是政府诚信缺失，以政府为主体的信用制度最终没有形成。市场诚信是道德理念与经济价值的统一体，只有兼顾彼此才是立足长远实现可持续发展之策。窗体顶端

(五)餐饮从业人才匮乏，行业服务意识淡薄

我国是发展中国家，经济和社会发展水平与发达国家还有一定差距，因此大力提升教育水平，全面提高人的素质是经济发展的动力和源泉。就目前形势看，海南当地餐饮业人才和服务水平明显滞后于经济市场化和国际化进程，突出体现在从业人员学历普遍偏低[3]。大多数餐饮服务人员来自省内农村、省外务工人员或中等职业技术学校。

由于观念的误差，人们看待餐饮服务业多数带着有色眼光，很多人认为餐饮服务业是“伺候人”的行业，加之员工没有树立正确的服务质量理念，没有职业认同感，表现在工作当中就是被动等待、扯皮推诿、缺乏工作主动性。其次，当地餐饮从业人员工资定位普遍较低。由此带来的负面成本及其影响就是员工抱着“得过且过”态度投入到工作中，没有工资激励制度自然无法激发员工潜意识的工作源动力，导致员工流动率非常高。

三 发展海南餐饮服务业若干建议

餐饮服务业带动了交通业、旅游业、商贸业和文化娱乐业等行业发展，给经济发展带来了巨大空间和发展潜力，具有扩大城市功能，扩大社会效益作用。因此认真研究、分析“宰客”现象并制定一些新政策措施，对于促进海南餐饮业发展、海南国际旅游岛建设是非常重要的。

(一)健全地方性法规和政府规章，完善有关管理条例

依法行政是当今我国治国理政的主要方式。目前，从国家到地方对餐饮服务业尚没有一部比较全面的行政法规，岛内餐饮服务业规划和管理还处于自由状态。因此，强化法制建设，加速餐饮服务业立法是关键。进一步制定地方法规规章，使执法部门做到有法可依、有法必依。

依法健全事前监督运行机制，从法律、制度上遏制各类制售假冒伪劣等违法违规行为发生，从根本上保证岛内市场经济秩序良性发展。一方面，加强执法队伍建设，在法定范围内运用公权力，更加精细、敬业、高效的解决问题，依法行政、依法解决纠纷;另一方面，严厉打击各种失信失范行为，让坚守信誉者扬名立信，让失信失范者臭名昭著。政府可对入行的企业收取诚信保证金，提高入行门槛，加大违法成本，实施严刑峻法。

(二)建立政府主导、行业自律、公众参与的长效机制

建立起能够处理和解决各种复杂社会问题的制度系统，形成一个良好的市场监管秩序，共同维护市场秩序。综合运用多种督查手段，构建游客投诉快速反应机制和权益保障机制[4]，强化约束政府工作人员行为规范和职业操守，合理保障群众利益诉求。

加强政府对城市管理的过程监控，有效解决政府对餐饮服务业市场管理的“缺位”、“不到位”等问题。加强和创新社会管理是一项极其复杂而又缜密的工作，需要各个部门合同协作。工商、旅游监管、物价部门在做好各自职责的同时，还应互相监督，相互促进。

发挥行业协会监督作用。在政府委托下，行业协会承担相当一部分监督职能，减轻政府负担，推动社会管理方式多元化发展。整顿信用秩序，建立信用制度，运用先进信息手段，形成失信惩戒机制。一旦发现“宰客”行为使行业名誉受损，整个行业应将其逐出市场、绝不手软。

旅游业收入利益应与民分享。海南建设国际旅游岛是海南旅游发展具有里程碑意义的重大决策，它不仅是政府的事，更需全体海南岛民众积极支持和全民参与，这也是科学发展观中“以人为本”理念的重要体现——发展成果与民共享。海南政府可以考虑将旅游业收益用来反哺当地居民，逐渐培养全体市民爱市爱岛的荣誉感，珍视海南旅游业长期稳定发展，积极主动维护海南国际旅游岛形象。

(三)科学规划餐饮旅游基础设施，完善政府公共服务体系

科学规划、刚性规划强化硬件设施也是解决供需矛盾的一个办法。海南餐饮市场供需矛盾长期存在，只能在调控、规划，建设项目中进行深化解决，基础设施要进一步加强。如酒店、饭馆特别是餐饮一条街和美食集中区以及周边配套设施的建设。这些街区一般都代表了海南当地旅游城市餐饮业精华，是餐饮国际化名片的展示。目前海南接待游客的酒店不少，但是空白点比较多，比如三亚是一个东西长，南北短的海滨城市，旅游旺季时，三亚湾、大东海、亚龙湾人满为患。因此，如何将游客有效分流，让游客遍及海南岛大小市县景点、这是解决市场供需矛盾的有效方法之一。

提供社会性公共服务是政府职能之一。在海南，政府除了完善基本公共教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、公共安全等社会公共服务外，中央财政还应考虑投入更多资金支持、加大财政转移支付力度等途径逐步缩小贫富差距。同时政府应适度降低餐饮行业经营负担，在规划、用工、税收等方面给予扶持，将有利于减少宰客等不良行为。

(四)培养高素质的餐饮服务业人才，提升行业整体服务水平

“百年大计，教育为本”。全面实施素质教育、着力培养创新型人才，这将为中国经济持续发展提供巨大智力支撑。对该行业从业人员的教育是整个产业发展的重要因素，在餐饮服务业发展过程中，政府必须加大这方面教育投入，从而更好发挥餐饮业本身作用。

对于餐饮服务人员，除了基本的岗前培训、在岗培训、职业资格培训外，用人单位还要为餐饮服务人员办理社会保险，更主要的是还要提高餐饮人员薪酬待遇，为其提供晋升、培训、奖励旅游等待遇，提高餐饮服务人员工作热情和积极性。

(五)依托本地餐饮，提升海南餐饮文化

积极宣扬海南特色餐饮美食，如海南四大名菜:加积鸭、和乐蟹、文昌鸡和东山羊。同时定期举办地方美食节文化节，借机提升地方餐饮文化品位，提高菜品含金量，增强美食感染力和吸引力。紧密结合国际旅游岛建设这一契机，推广运用现代管理和科学技术手段，提高地方餐饮业科技含量和文化内涵，发展品牌企业，创新特色菜品。

同时应将文化内涵渗透到海南餐饮服务业中。海南的文化特征是融合了移民文化和岛屿文化的结合体，如海南的黎苗文化、华侨文化、移民文化。要深度挖掘本土文化，在独具地方特色景点和旅游项目上寻找出创新点。同时要提高餐饮服务业人员、游客和本岛居民人文素质，这样餐饮服务业人员、游客和本岛居民自然而然就会成为文化的传播者，提升海南整体餐饮文化品质。

[1]何增科.深化十大社会管理体制改革的具体构想[J].北京行政学院学报，2012(2).

[2]吴文娜.2011年海南旅游业发展取得重大突破[EB/OL].http://www.hainan.gov.cn/data/news/2012/01/144315/，2012－01－06.

[3]陈恒.发展海南餐饮业的对策与建议[N].海南日报，2011－09－13.

[4]汪小倩.试论社会管理中的五个难解之题与“5+1”的权变体系[J].浙江社会科学，2011(8).