基本公共服务城乡差距及政策建议

水晓丽

(海航基础产业集团有限公司战略发展中心，海南海口570208)

一 基本公共服务均等化的提出与现实挑战

党的十六届六中全会将“基本公共服务”概念纳入党的重要文件以后，人们对基本公共服务概念有不同理解，对基本公共服务均等化也存在不同看法。近些年，党中央、国务院一系列重要文件的出台，渐渐凝聚了对这两个问题的共识。

什么是基本公共服务?国务院文件作了明确界定:“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”[1]我们强调的基本公共服务是与公民生存与发展基本权利相联系的，所有公民都有平等权利享受这些服务，而面向所有公民提供这些服务也是政府的义务。

正因为基本公共服务的这种特点，国务院对基本公共服务范围进行了界定:一般指保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。当然，如果从广义上理解，基本公共服务还包括交通、通信、公用设施、环境保护等公共服务，以及社会安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等的公共服务。

基本公共服务均等化指所有公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是起点公平和机会均等，并不是简单的平均化和无差异化。基本公共服务均等化是社会公平正义的前提，也是构建和谐社会的基础。党的十六届六中全会首次在党的重要文件中提出:“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”[2]此后，全国各地对此进行了有效探索。2012年7月11日，国务院《关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》(国发〔2012〕29号)正式出台，标志着我国推行基本公共服务均等化工作纳入到规范有序轨道。

实现基本公共服务均等化决不是一蹴而就的事，对一个发展中大国而言，我们在这一方面存在诸多现实挑战:二元制度安排未打破，城乡差距有逐步拉大趋势;非均衡发展战略留后遗症，区域差距十分明显;行业政策有待调整，不同人群之间差距较大;随着社会流动加快，近两亿农民工如何享受城市基本公共服务更成了突出问题。本文侧重从城乡差距视角进行分析，并提出推进城乡基本公共服务的政策建议。

二 基本公共服务城乡差距的六大根源

城乡基本公共服务巨大差距的形成既有历史包袱的拖累，也有现行体制、制度和政策取向的影响;既有经济方面因素影响，也有社会方面因素影响。

(一)历史根源

新中国成立以来，为优先发展工业和城市，逐渐形成了一整套向乡村社会汲取工业化、城市化原始积累的体制机制。汲取型体制机制有两个显著特征:一是通过各种措施源源不断向农村汲取人力、物力和财力;二是通过财政手段日渐压缩国家支农资金比例。

向乡村社会汲取人财物主要有四种形式:一是通过筹工筹劳长期无偿向农村汲取人力;二是通过工农产品价格剪刀差向农村汲取财力;三是以土地或人头为基准通过征收各种税费直接向农民汲取财力;四是通过征用土地换取差价汲取城市化、工业化积累。由于国家对农民土地使用权的保护缺乏刚性，长期以来，国家在城市扩张、兴办各类工业园区、建设各类公共基础设施过程中征用了大量土地，这些被征用的土地或是无偿的，或是以偏低价格征用。

与此形成鲜明对照的是，国家中央财政用于农业支出占财政总支出比重却呈下降趋势。数据显示，“七五”时期中央财政用于农业支出占财政总支出为9.38%，“八五”为9.75%，“九五”为9.29%，而“十五”期间则为8%左右。虽然从绝对数来看，“十五”期间国家财政支农投入绝对量有大幅度增加，年均增长17%，但从综合支出比重和通货膨胀等因素来看，城乡基本公共服务差距扩大趋势还难以得到根本改变。

(二)制度根源

以户籍制度为基础的城乡二元制度安排根深蒂固，渗透到基本公共服务的方方面面，使城乡居民在不同身份标识下站在了不同起跑线上。

1.义务教育城乡二元制度

2002年以来，随着“分级管理，以县为主”义务教育管理新体制的确立及“一费制”、“两免一补”政策的实施，农民子弟“上学难”和农村教师工资问题基本得到解决。然而，县级政府义务教育办学难的局面并未因此扭转，尤其是贫困地区，县级政府在政策配套、公共经费安排方面非常困难。与此同时，城乡有别的教师政策、重点学校的政策倾斜也在持续，在教育培训、工资外补助、住房、基本保障等方面都存在巨大差别。

二元制度安排使农村义务教育面临双重困境:一是教育基础设施落后，办学条件差;二是师资奇缺，有水平的不愿来，有门路的都想走。这种困境下，农村义务教育质量有不断下降趋势。

2.医疗卫生城乡二元制度安排

新型农村合作医疗是一项惠及农民的好事，农民参合积极性较高。但在制度安排方面，仍存在不利于农民看病报销的一面。在住院报销规定中，各地都规定了在不同级别医院住院的不同报销标准。通行做法是:在规定的可报销项目中，农民在乡医院住院报销更高;在县级医院、市级医院住院报销较低。农民就近住院报销比例虽高，但乡级医院技术和设备都比较差，花钱未必能把病看好，有时延误病情还须多花费。农民得大病需要住大医院时报销比例太低，难以体现医疗方面保障。

3.基本社会保障城乡二元制度安排

一是制度覆盖面的差异。从基本社会养老纳入制度地域范围来说，城市已实现基本养老制度全覆盖，农村基本社会养老制度覆盖面还不大。从纳入制度的人数来看，城市低保基本上实现了应保尽保，农村只能将收入水平最低的人纳入低保;二是保障水平差异。从最低生活保障来看，无论是最低保障线的划定，还是低保补贴金额，城乡之间都存在较大差距，有些地方的差距甚至在一倍以上。

4.劳动就业城乡二元制度

一是农民工进城务工面临着多种歧视性制度收费，如许多城市专门针对农民工收取暂住证费、就业上岗培训费、治安费、卫生费、城市建设费、教育附加费等，实际上农民工却难以与城市市民同等享受城市基本公共服务;二是进城农民工合法权益缺乏制度保障。在规范企业用工方面缺乏制度刚性约束，大多数农民务工没有签订合同，没有办理工伤、医疗、失业、养老等保险，一旦出现拖欠工资和其他方面侵权，或是工伤、大病等特殊情况，难以得到制度性保障;三是进城农民工不得不接受不平等制度安排。劳动就业方面的城乡二元制度安排使农民工长期游离于城市边缘，难以享受到市民待遇，不得不面对“同工不同酬、同命不同价”的无奈现实。

(三)体制根源

1.行政体制改革相对滞后，政府职能转变仍不到位

服务型政府建设目前更多是针对城市，农村基本公共服务方面政府缺位和效率低下问题还很严重。一是职能转变不到位，公共服务型政府建设相对滞后。乡镇政府仍保留了“三大特色”:“任务型政府”、“建设型政府、“全能型政府”;二是中央与地方、基层条块之间关系不顺，农村基本公共服务建设缺乏效率;三是决策机制不合理，现行决策机制中，农民缺乏展示话语权平台，也很难有更多参与机会;四是农村基本公共服务经费“路损”问题突出。由于监督机制缺失，农村基本公共服务转移支付每经过一级，在立项成本、承包落实等许多环节上都存在“路损”可能。

一是财权上收，责任下移，财权与事权不匹配。政府层层集中财力，越往下，政府财源越少。县级政府须将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政，所得补助主要是税收返还和机关事业单位增加工资的补助。在这种情况下，县乡财政收支矛盾突出，难以保证农村基本公共服务支出;二是转移支付的地方配套贫困地区难以承受。在农村基本公共服务方面，财政转移支付仍然坚持地方配套做法，这种做法对多数吃财政饭的县市，地方配套是难以承受的;三是专项转移支付为主的供给机制增加了贫困地区地方政府运作成本。我国的转移支付制度中，专项转移支付比例偏大，一般性转移支付比例偏小，农村基本公共服务主要还是以专项转移支付为主，但这种供给机制使地方政府自主权越来越小，上级部门权力越来越大。少数部门决策不规范、随意性大，甚至把专项转移支付作为一种为部门或个人牟利的筹码。

(四)政策根源

以GDP为导向的官员考核机制和非均衡发展理念具有巨大惯性，农村基本公共服务方面人力、物力、财力等优势资源日益向城市集中的趋势仍在持续。

以GDP为导向的政绩考核标准致使地方政府仍然保持着“经济建设型政府、任务型政府、全能型政府”特色，把主要精力都放在了抓经济、抓项目上。体现在基本公共服务投向上，容易人为地把有限的人力、物力、财力投向少数能出显著“效益”的地方，造成少数受关注的地方总是“阳光普照”，而一些贫穷落后的地方则很难享受到公共财政“阳光雨露”，农业、农村和农民也日益被边缘化。

公共政策天平失衡使基本公共服务资源配置出现两种不均衡倾向，一是基本公共服务方面人力、物力、财力日益向城市集中;二是基本公共服务方面人力、物力、财力日益向发达地区集中。

(五)经济根源

城乡二元经济结构是二元制度安排的必然结果，与此同时，城乡二元经济结构又使二元制度安排得以固化，这已经成了中国城乡基本公共服务差距难以解开的一个死结。随着市场经济改革的深入，在行政主导型“二元”结构继续存在的同时，市场主导型“二元”结构也已出现。因此，行政主导型和市场主导型“二元”结构叠加(孙立平，2005)成了中国“二元”结构一大特色。“二元”结构叠加结果出现了两种倾向:一是农业经济效率越来越低，越来越显得无足轻重;二是以“农民工”为纽带将“二元”结构延伸到了城市，形成了“城市二元结构”。“城中村”、“农民工子弟学校”等便是“城市二元结构”的代名词。

政府主导型与市场主导型城乡“二元”结构叠加及其向城市延伸带来了一系列问题，如留守儿童、留守老人、留守妇女问题，农民工在城市的衣食住行医问题，等等。这些问题的出现使农民对基础教育、医疗卫生、文化事业、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面对政府都寄予了莫大希望。与此形成鲜明反差的是，“二元”结构叠加使多数地方乡村自我积累能力越来越弱，农村基本公共服务也越来越依赖于政府的转移支付，“僧多粥少”局面很难改变。

(六)社会根源

1.社会发育不健全，民间组织作用小

农村基本公共服务改善需要民间组织广泛参与。目前，中国农民自组织程度还非常低，民间组织作用还微不足道。这种现状导致农民事事靠政府和政府供给能力不足之间矛盾日益突出。

五女山景色秀美，山上的飞来峰独矗一帜，一线天幽壑深远，鬼斧神工。一线天最深处31米，最窄处0.65米，站在其中向上仰望，仅为一线蓝天。登太极亭凭栏远眺，观山下川流迂曲；登临点将台，则可见桓龙湖卧踞足下，十分壮美。

2.村民自治不成熟，一事一议成摆设

基层自治组织缺乏凝聚力，习惯于上传下达、被动应付，在农村基本公共服务方面不能发挥应有作用，有的甚至沦为乡镇政府的下级办事机构。与此同时，“一事一议”也完全成了一种制度摆设，既不能有限地筹资，也难以必要地筹劳，有的地方甚至连开个会都难。

3.企业参与欠规范，社会责任难体现

多年来存在的初次分配不公、职工正当权益被侵害，农村生态破坏和环境污染，假农药、假化肥、假种子各种坑农事件，等等，这些针对农民的侵权事件往往与企业有关。在逐步缩小城乡基本公共服务差距方面，进一步提倡企业的社会责任、规范企业的经营和用工行为，具有十分重要意义。

4.融资渠道不畅通，金融支持不够有力

基层融资渠道不畅，金融支持不力，政策性金融支持非常有限，而商业金融又具有“嫌贫爱富”天性。因此，金融机构成了抽水机，源源不断地吸取农村资金流向城市，支持城市建设，而流向农村的资金则非常有限。

三 缩小城乡差距的政策建议

缩小城乡差距、实现均衡发展，必须进一步推进改革，形成有利于城乡一体化的体制机制。

(一)长期坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的政策取向

“工业反哺农业、城市支持农村”是实现城乡基本公共服务均等化的有效途径，是工业化发展到一定程度后实现均衡发展必要举措。要强化政府责任，有效合理分配国民经济，投入到农村地区和农业领域，努力促进农村和农业发展，提高农民生活水平。中央和地方政府应加大对农村财政倾斜力度，对农村基础设施和社会公共事业建设加大财政投入和政策支持，实现城乡基本公共服务供给平衡。

(二)形成有利于推进基本公共服务均等化的系列制度安排

破除以户籍制度为基础的城乡二元制度安排，形成有利于实现城乡一体化的体制机制。要逐步消除基本公共服务方面的歧视性制度安排。改革户籍制度，推动在义务教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业、文化建设等基本公共服务方面制度创新，推进城乡均衡发展。通过制度创新将农民工纳入城市基本公共服务范围，逐步落实进城农民工市民待遇，切实保障农民工和二代农民工基本权益。逐步形成有利于优势资源向农村流动的制度安排。在基本公共服务硬件投入上，要统筹兼顾，将更多财力物力资源向民生领域倾斜，向落后地区倾斜，向农村倾斜。

(三)深化财政体制改革，建立农村公共服务供给保障机制

一是要完善财政供给体制，健全完善财权与事权相匹配的财政体制。在义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务供给方面，进一步明确界定中央政府与地方政府、地方各级政府间权利，按照事权决定财权，合理划分各级政府财权和财力;二是要规范转移支付制度，优化转移支付结构。逐步缩小税收返还，控制专项转移支付规模，不断提高一般性转移支付比例，对于“老、少、边、穷”地区，进一步加大中央和省级转移支付力度，增强这些地区提供基本公共服务能力。

(四)发挥社会资金在农村公共服务供给中的补充作用

进一步转变政府职能，促进社会组织发展，鼓励更多社会资金投入到农村基本公共服务领域，鼓励更多社会组织为农民提供服务。与此同时，引入市场化运作机制，实现农村公共服务供给主体多元化，提高农村公共服务供给水平。

(五)着力提高农村基本公共服务的人员素质

要在基本公共服务方面形成城乡互动的人才培养、使用、交流和培训长效机制，探索建立农村基层工作人员特殊津贴制度，形成优质人力资源农村引得进、留得住的政府导向，全面提高农村基本公共服务方面人员素质和能力。

[1]国务院.关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知(国发〔2012〕29号)[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012－07/20/content_2187242.htm.2012－07－20.

[2]中共中央.关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2006－10/18/content_5218639.htm.2006 －10 －18.