协商民主视野中的政策合法性

许 雄

(海南省人民政府办公厅，海南海口570204)

一 代议制民主:基于合法性的批判

合法性理论与政治学理论的发展紧密相关。其最早体现在柏拉图与亚里士多德关于责任义务和服从的思想中。在近代，韦伯的三种权威理论和卢梭的公意思想进一步丰富和发展了合法性理论。到了20世纪，合法性概念则“成了社会学和政治学的核心概念，几乎所有的政治学家和试图在理论上发表意见的社会学家们，都必须借用这个概念。”[1]

合法性的重要基础是大众同意，其实质是大众认可。“合法性不只指‘统治的合法权利’，而且更主要的是指‘统治的心理权利’，现在的合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”[2](p5)因此，政策合法性的主要任务便是寻求公共政策在社会公众中的广泛认同与自觉遵守。政策合法性研究普遍假设:政策合法性其来源是政策客体对公共政策的认可。因此，政策合法性是指公共政策及其决策权力被政策客体所认可，并自愿遵守，是政策制定者和政策客体双向互动的结果。

对于如何实现政策合法性，当前研究均将其诉诸于扩大公民的政治参与，并将当前我国公共政策合法性存在问题归因于政策参与不够。研究普遍认为，随着公民社会的兴起和发展，公民参与公共政策制定的愿望和要求也日益强烈，并且也越来越受到重视，但要保证公共决策中公民参与的有效性，公民参与必须走制度化、法制化道路。

然而，问题在于，当前对扩大政策参与继而提高公共政策合法性的研究，是在一个代议制民主的理论和制度框架中进行的，而代议制民主本质上是一种聚合民主，而不是参与民主。“代议制民主一般采用选举的方法来聚合民众的偏好，它强调公民享有平等的民主权利，强调聚合之后所达成的最终结果，但很少去关注聚合的具体过程。”[3]事实上，聚合式的代议制民主在政策制定上仍然是一种自上而下的模式，其本质上并不必然带来公共政策的合法性。戴伊的研究表明，美国的公共政策制定并非如代议制民主理论家们所宣称的来自于社会公众。他指出，“有大量的事实证明，在许多高透明度的问题上，美国公众的政策选择与目前现行的国家政策存在相当的分歧。换言之，没有多少证据或者事实来支持‘自下而上’的国会政策制定的观点。”[4](p152)从而导致“大多数美国人都意识到，他们在政策制定过程中的影响力微乎其微。”[4](p155)可见，代议制民主所带来的政策制定是一种自上而下的模式，在该模式中，公共政策并非来自公民的同意。是政治体制而不是公共政策本身赋予了政策合法性。

究其原因，戴伊解释道，“国会议员们喜欢把自己视为思想独立和富有公益精神的‘委托人’，而不是仅仅由他们所在选区的选民选送到华盛顿传送民意的‘代表团’”[4](p152)。这种形式民主的制度安排，使得公共政策制定一直独立于公民的具体动机之外。正如哈贝马斯所强调，晚期资本主义试图通过投票等形式民主来掩盖资本主义的固有矛盾，因为实质民主，即公民参与政治意志的形成过程，将使这一矛盾暴露出来[5](p50)。可见，传统的代议民主仅仅把民主理解为投票，要么涉及谁被选举，要么涉及如何立法。这种以工具理性为基础、以投票为中心的代议民主制，容易产生政治冷漠症，容易导致多数人的暴政，容易被非理性和私利主导，难以真正展示公民精神[6]。正如阿伦特强调，代议制民主就是“代议”和选举，一旦行使权利的几分钟投票选举时间结束，大众参与也就基本结束了，其后的“民主”就是代表制和代议制对政治成果的接管，即确立代议制政府和科层体制。在阿伦特看来，在这种“代议”和科层制建立之后，实际上不再允许公民对政治过程进行实际参与，这是一种缺席委托。因此，在代议制民主中，选民选举出来的代表事实上无法聚合与表达选民的真正意图与利益。而这，正是聚合式代议制民主在政策合法性方面的先天缺陷。换言之，在代议制民主中，通过扩大公民参与以实现公共政策合法性，在逻辑上是相互矛盾的。

因此，若要使公共政策代表公众的基本意见，获得公众认可与服从，从而获得政策合法性，需要将视野跳出代议制民主框架的限制，转而寻求一种更为有效的民主形式。20世纪晚期协商民主理论的兴起，为这种视野的转换提供了良好载体。

二 协商民主理论阐释

协商民主又称审议民主、商议民主、商谈民主，它吸收了各种民主理论的合理成分，是民主制度的一项新设计[7]。从政策合法性角度看，协商民主是通过公民自由、平等的交流、讨论和协商，形成不只是在形式上体现公民意志，更是在实质上体现大众利益的公共政策，实现公共政策的合法性。以公共协商为背景对政策合法性进行研究，将在很大程度上突破当前研究的局限，并对将来的公共政策合法性研究产生重大影响。

作为代议制民主的一种替代模式，协商(deliberative)包含有这样几方面基本内容:参与主体的平等地位;自由开放的讨论;批判性审议;理性思考;通过协商达成共识[8]。可以从过程和结果两个方面作出解释。从过程角度看，协商就是一种决策前的讨论，其作用在于:揭示私人信息;减少或克服有限理性;推动或鼓励一种赋予需求或要求正当化的特殊模式;在团体的监督下促进最终选择合法化，加强团体团结或促进决策实施的可能性;提高参与者的道德素养和知识水平;独立于讨论结果，做正确的事情[9](p12)。而从结果的角度看，协商是通过各不同主体自由、公开、平等的交流，进行理性思考，并作出理性判断和选择的结果，从而实现选择的合法化。

对于什么是协商民主，库克认为，最简单的表达是“为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”[10](p15)。而从广义上讲，“协商民主是指这样一种观念:合法的立法必须源自公民的公共协商”[11](p1)。古特曼与汤普森给出的定义最为详细也最有代表性，他们认为，协商民主是“自由而平等的公民(及其代表)通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，协商的目标是作出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战”[12](p7)。为此，古特曼与汤普森认为，协商民主有四个基本特点[12](p4－7):第一，陈述理由。这是讲理的要求，它不仅意味着参与者提出的决策要有理由，而且要体现相互尊重的价值，即对他人的理由进行回应;第二，所陈述的理由应能为所有参与协商的公民所理解。要做到这一点，公民提出的理由必须是公共的，即协商本身必须在公共空间中进行，同时，理由的内容必须是公共的;第三，旨在产生决策的协商过程有一定的时间限制，即参与者并不是为了协商而协商，而是为了决策而协商。当然，有时间限制并不意味着协商过程的结束，这便产生了协商的第四个特点，即动态性。动态性意味着一种开放的继续对话过程的可能性。而这种继续对话的可能性则意味着原先的决策方案有机会被推翻或修正。一个有关协商民主的示范性机构就是美国的最高法院[13](p241)。

协商民主在提出后受到了来自社会科学各领域学者的高度关注。他们以各种方式进一步阐释了协商民主的主要内容，并发展出了相互区

别同时又有联系的三种模式[14](p48－61)。第一种模式是“以偏好为基础的协商民主模式”。这种模式强调，民主作为一种治理方式，它可以通过协商将普通公民的“未经反思的偏好”转变为“深思熟虑的判断”，并使其成为公共政策的基础;第二种模式是“理性的程序主义协商民主模式”。这种模式强调，公共政策要想具备合法性，必须是自由、平等而有理性的行动者对各种目标进行协商，进而达成共识;第三种模式是“综合的协商民主模式”。这种模式强调，当人们聚在一起对公共事务进行协商时，比如通过某种协商性的公共论坛，他们会发展出旨在解决公共问题的政策建议的兴趣，这种兴趣能压倒他们的特殊偏好。即，他们不仅表达偏好，而且提出政策建议。但无论哪种模式，显然对公共政策合法性的提升都有着重要的启发意义。

三 政策合法性的实现:协商民主的视角

协商民主一般主要从四个方面提升公共政策合法性:第一，协商民主的包容性提升了政策的民主程度，从而提升了政策的合法性;第二，协商民主在团体监督下促进最终选择合法化;第三，协商民主追求公正，关注社会公共利益，这是政策合法性的根源所在;第四，协商民主减少或克服有限理性，提高决策的科学程度[15]。

由于代议制民主不可避免地存在合法性缺陷，因此，建立公共论坛，实现政策辩论以发展协商民主便成为实现公共政策合法性的最佳途径。这在当前政治社会现实中尤其如此。因为，在当前社会中，文化多元主义导致了深层而持久的道德冲突;大规模社会不平等使得很多人难以有效参与公共决策[16](p3)。彼得斯则直接指出，鉴于很多政府现在必须介入的政策领域的复杂性，以及每一政策领域都有不少利益集团参与，因此协商可能比行政手段更容易完成公共政策的制定。这一过程可以消除受影响的利益集团之间在将来可能产生的敌意，它实际上也可能比那些直接由中央集权的政策制定过程产生的政策更优越[17](p107)。换言之，经过协商的公共政策由于反映了多元社会中复杂的一致意见而更具合法性。政治决策合法性来源不是个人意愿，而是来自这种意愿的形成过程，即公共协商过程。公共协商目的就在于寻求一种更能反映公民理性的政策方案。为此，博曼指出，“正是协商民主所具有的提升公共决策理性质量的前景，而又不以损害平等为代价，使得它比其竞争者更具吸引力”[16](p6)。

党的十八大报告指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”对我国而言，协商民主不但拥有坚实的文化基础，同时也是我国社会主义民主发展的必然要求。一方面，强调以和为贵、消除社会矛盾的中国政治传统文化——和合文化为协商民主在中国的发展提供了本土性资源支撑;另一方面，社会生活方式、社会组织形式和价值观念多样化进一步发展，为公民追求和增进合理合法利益提供了前所未有的广阔空间，要求协商民主模式扩大有序的政治参与，形成利益协调与整合机制，缓冲不同利益群体要求，以达成一致和协调，提升政策合法性[18]。而从我国现行政治体制看，协商民主同样有着众多可供嵌入的制度基础:从我国政治组织角度看，政协组织是我国发扬协商民主的重要阵地，各民主党派就我国社会经济发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行共同而广泛的协商，为我国协商民主的发展和政策合法性提升提供了重要组织基础;从我国政策过程角度看，现有政策过程已经为协商民主和政策过程提供了众多有效结合点，如立法过程中的协商机制、涉及群众切身利益问题的行政听证等。因此，从发展协商民主角度来提高我国公共政策合法性，其核心便是通过现有制度的完善和新制度形式的探索，促进协商民主制度与公共政策过程的融合与对接。

第一，进一步发展和完善人民政治协商制度。人民政协作为中国政治体制重要组成部分，是国家政治体制中发扬社会主义协商民主的重要形式，也是最具中国特色的协商民主的主要载体和实践形式。要进一步强化人民政治协商的包容性，努力将各民主党派、工商联和各族各界优秀代表吸收到政协中来。要充分发挥人民政治协商的协商功能，通过人民政协这一平台，各参与主体通过民主、平等和真诚协商，在广泛参与基础上扩大和寻求共识，最大限度吸收社会各界、各阶层意见和诉求，努力实现公共利益最大化，为执政党决策提供更科学的参考。当然，除政协制度外，协商民主还应有更多其他制度形式来提供支持。近年来我国一些地方的民主探索也提供了不少经验，如温岭的民主恳谈会形式等。应充分重视、学习和借鉴其他地方的有效经验，因地制宜推进民主协商形式多样化发挥。

第二，鼓励地方政府和部门在决策过程中积极探索和丰富多种民主协商形式。要倡导和保护公众就公共关心的问题进行政策协商和决策参与的新观念，通过论坛和听证会等方式参与到公共决策协商中来，进一步扩大公民政治参与广度，促进社会秩序稳定和政府决策优化。例如杭州市人大在立法过程中，积极探索通过座谈会、听证会和个别沟通等协商方式，包括对立法项目进行协商，对政府部门权力、责任和利益进行协商，对不同市民利益进行协商，对公权力与私权利矛盾进行协商。近年来，国家立法机构有关个人所得税起征点的听证和地方政府有关水、电、卫生等收费标准听证的实践证明，听证会已经成为政府和公民良性互动的协商场所，成为当今中国民主政治建设过程中最常见、也最能体现协商民主精神的公共协商机制之一。

第三，进一步建立健全公共决策民主协商体制机制。从制度保障方面看，我国发展协商民主的主要障碍在于协商过程缺乏明确的相关规定。缺乏制度保障的公共协商，将不可避免地走向一种精英化协商过程，而难以真正实现全社会、多群体公共协商和民主协商。因此，要从制度甚至是法律上对协商参与者的产生、协商具体组织者、协商具体程序等各方面作出明确具体规定，促进协商民主在公共决策过程中的制度化和法律化。只有如此，才能有效避免相关利益集团对协商过程的操控，加快推进公共决策民主协商规范化发展，为协商民主决策过程可持续发展提供根本制度性保障。要在继续完善党际间协商制度基础上建立健全正常的社会民主协商机制，加强国家与社会组织和公民之间、社会组织之间、公民与社会组织之间的民主协商，丰富协商内容和形式，在协商民主的基础上建构国家与社会间的良性互动关系[19]，真正建立起广泛集中民智、充分反映民意、切实珍惜民力的公共政策决策机制。

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