论政府规模控制理念的历史发展与思想

吴松江，宋媛媛

(湖南农业大学，湖南 长沙 410128)

18世纪，意大利法学家德拉戈内蒂·季压青托曾言，“凡是能够发现一种使国家花费最小代价为人民谋取最大幸福的整体的人，是值得永世感恩的［1］P5，类似“使国家花费最小代价”的考虑表达了公共行政者们要求政府实现其良好愿景的同时，也考虑到政府规模的无限增长对政府存在之必要性或效能体现的损害。这种紧张是必要的，政府规模的增长与膨胀的发展趋势就未曾停止，丹尼斯·缪勒对20世纪美国·德国等西方14个国家的政府总消费支出占GDP的比例，结果发现，1920年该指标的平均值为19.6%，1960年该指标的平均值上升为28.0%，1980年该指标的平均值进一步上升为41.9%，1996年该指标的平均值为 45.0%［2］，由古至今，从论述政府起源问题的大量研究者、到现代宪政思想的设计者及自由主义者们都表达了这种担忧，从而提出对政府权力边界与作用范围等问题做出许多规定性，它与我们现在热烈讨论的“小政府、有限政府、有效政府”等理论一脉相承。

一、从亚里士多德到卢梭：现代行政学前的研究

在亚里士多德的思想中，蕴涵了丰富的关于政府职能的界定、政府权力规模控制、机构与行政人员数量控制的思想。他认为国家之目的在于对“善”的追求，他所说的善就是通过政治共同体使每一个公民拥有适量的物质财务，强健的体魄与高尚的灵魂，其中最重要的是高尚灵魂的塑造。为了使“全城邦可以得到自足而至善的生活”，［3］P140达致人类真正的美满幸福，必须对城邦的政体形式进行认真的研究与设计。良好政体的目的在于其能“照顾到公共利益”，他说“凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体”，而这种政体必须按照合理的原则将“议事、行政、审判”等权力组织起来，“行政机能有哪些职司，所主管的是哪些事，以及他们怎样选任，这些问题都须一一论及”［4］P215第一次提出了对政府(政府形式)权力规模进行控制的思想，对现代政府权力的划分与权力关系的处理产生了重要的影响。在机构的设计上，他说“指出何者为维持城邦存在所必不可少，何者虽然并非必不可少，却在组成优良城邦具有某些价值”［3］P222，提出了机构设置的必要性原则，要根据城邦的大小、生活的实际需要、业务的性质来确定机构与人员的数量。

尼科罗·马基雅维利被罗素称为文艺复兴时期“政治哲学中卓越无比的一人”，他的关于政府规模的思想是不可忽视的，特别是他关于政府职能规模与权力规模的控制理念。今天的行政研究与实践者们还一直迷惘于政府的职能如何定位及职能规模应该多大的问题，马基雅维利在15世纪就对这个问题进行了深思熟虑。通过他的《君主论》，我们可以比较清晰了解，国家与君主职责在于保障社会成员的财产自由权、人民的安全，建立相应的制度来调节社会冲突与矛盾以及为民众谋福祉，减轻其生活的负担;马基雅维利最受后世争议的莫过于他的权力获取理论，也就是广为众人所知的“马基雅维利主义”，但这多半是一种比较不公正的判断，正如罗素所言“不并读《罗马史论》的人，对他的学说往往容易得出一个很偏颇的看法”［4］P19，于他本人而言，所表达的更多的是一种权力获取与运用的艺术，因为他同时想到了权力的过度扩张会带来一系列的问题，所以从理论上，他更希望能通过“共和制”方式来约束权力。马基雅维利在他的《罗马史论》中充分表达了他的这种思想，他认为，设计一种相互制衡的混合式政治制度，使权力在各政治势力间合理分配，相互制约，形成一种合理的权利均势，这种政治上的均衡一方面有利保障权力的顺利运作，另一方面能抑制权力欲望，防止滥用权力，以控制政府的权力规模。针对马基雅维里的观点，布丹把国家与政府的职能限定于主权与秩序的维护，以及为了实现社会秩序而引导人民“沉思”提高财智上的品德;同样，在霍布斯的思想中，国家与政府的存在是因为其工具性的消极意义，唯一的职责就是维持秩序。

到洛克的时代，政府的职能、权力规模的控制的理论就更系统了。洛克指出，“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默示的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利而保护他们的财产”，政府的价值“除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度”［5］P105由此可知，政府权力的来源只是人民权利的一种有限让渡，是人民为避免“战争状态”脱离“自由状态”选择的结果，他第一次明确提出了“有限政府”的观点，政府的权力与职能范围都是有边界的。在对权力的控制上，洛克主张将国家权力划分为三种：立法权、执行权与对外权，各种权力都相应必须得到限制，因为权力的运行会增加成本，他说“立法机关的经常集会和没有必要的长期的持续的集会对于人民不能不说是一个负担，有时还会引起更危险的不利情况”［5］P99，行政权必须在法律的规定下行使，行政机关的自由裁量权也应受到必要的限制。

政治行政学史上，让·雅克·卢梭是最早明确论述国家与政府作为不同范畴而应区分对待的人，也是最早明确论述政府机构官员规模与政府能力之间存在相关关系的人之一。它将政府定义为“在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以相互适应，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由”［6］P79，以及主张国家应该充分发挥经济的职能，确立平等的原则，公平分配，尽管抽象，却比较明确的将政俯的职能划分为经济职能、政治职能与社会职能。他断定“负责的人越多，则处理事务就愈慢”“行政官员人数愈多，则政府就愈弱”、“政府愈是把这种力量耗费在自己成员身上，则他生下来所能运用在全体人民身上的力量就愈小［6］P77-78，其缘由在于，若政府官员规模过大，国家的实际力量不会增大，这样会降低政府的相对力量或活跃程度。同时，如果政府过于强大，就会破坏法律而违背公意，把政府看称是一种必要的“邪恶”，那么就应该对此加以限制与怀疑，并努力限制政府的范围，时刻关注政府的运作是否超越了公民的自由和平等权利，应将其“简化到最低限度”［7］P115这与我们现在讨论的因为政府人员规模的扩张，权力过于强大，会带来机构臃肿，公共支出增加，导致政府效率的弊病是殊途同归的。麦迪逊在《联邦党人文集》也阐述了权力控制的思想，在该书第五十一篇他论述道：如果人是天使，我们不需要政府;如果政府里面的官员是天使，我们也不需要限制他们的权力。设立一个政府，首先政府要能控制人民，其次政府必须能控制它自己。

二、效率导向的政府规模研究：公共行政学的系统化时期

19世纪末20世纪初，在伍德罗·威尔逊古德诺的推动下，政府管理吸收泰勒的科学管理、行为科学等企业管理思想，以及怀特的系统化理论，公共行政学研究作为独立的领域进入了效率时代，这个阶段对于政府规模研究的最主要特征一是对政府行政权力规模加以有限度的控制，集权成为明显的特点;二是如何通过政府组织与管理方式科学化设计，以实现伍德罗·威尔逊在其著名的《行政学之研究》所指出的“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”。在政府规模的控制上，威尔逊最有影响的应该是其“适当政府理论”，他提出行政学研究的主要任务首先在发现“政府能够适当地和成功地进行什么工作”、“必须更适当的调整行政职能”、“适当分配权力”等一系列适当的论述，可惜的是在《行政学之研究》一文中，还没有关于适当性的具体标准。古德诺则在“政治行政二分”的基础上，强掉通过政党体制等政治对行政的有限控制，他指出“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制;另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的”［8］P7，他的这种有限的控制实际上表明他对集权更情有独钟，因为他甚至赤裸裸的说出“应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展”［8］P70，这使维持行政高效率的必要手段。

值得一提的是，在这个时期，企业管理理论虽然不直接研究政府与行政的问题，但它们的关于建立在理性基础上管理基本职能的思想、明确的分工与责任、科学化的组织设计与行政权力的配置、建立管理控制的标准和程序、最大限度的降低组织的运作成本，减少支出以及效率至上的理念对政府行政的确产生了深远的影响，在行政管理实践中，20世纪初的美国运用企业管理原理于调整与精简政府的机构设置、政府工作的流程中，使行政效率大幅度提高，正如行政学家怀特所言，科学管理运动在促进改良处理公共事务方法上，已作出了非常重要的贡献。伦纳德·怀特作为这一时期行政学研究的集大成者，他最大的贡献是将行政作为一个领域的研究推动发展至一门独立学科的地位，在政府规模方面的论述至今无法超越，他说“良好的行政干方百计追求的是：消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证工人们的福利”，因此提出要控制政府支出的规模;在政府职能界定上，国家行政职能规模与任务范围会因周围环境的变化而不断变化，总体上，在资本主义早期，最好的政府是管事最少的政府，政府充当“守夜人”的角色，成熟期，因资本主义发展的特殊环境，所以要求政府加强干预，也就是说应根据环境的需求扩大政府的规模，加强经济干预与社会管制，他说“现代国家的工作，是在向各方面发展之中，同时因国家新政纲的各个方面均反映为行政工作的增加，于是行政范围亦适向各方面发展”，［9］P2增加必要的行政机构与公务人员处理新的任务，这种规模的扩张是必然的。但他也意识到政府规模的扩张会带来一系列的问题，如行政机构设太多有可能造成行政机关职责不清、工作范围模糊难辩，诱发部门之间的对抗和冲突，所以他进一步提出了如何限制政府规模的思想，政府要树立效能的观念，建立法监督、会计监督、行政监督多方位的监督体制，厉行节约公共支出，优化组织结构的设计，合理分配权力与责任，为增进行政部门间的协调性，要精简机构，归并性质相近的部门等。

三、社会公平主导下的政府规模控制：新公共行政

以弗莱德里克森为代表的“新公共行政学派”产生于20世纪60年代末70年代初，它建立在对以机械效率为中心，关注行政组织结构的理性设计、管理的职能与过程、权责划分、规则与技术的传统行政学的批判之上，提出公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值，它“包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择、强调政府提供服务的平等和公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务、行政管理的变革，重视对公众的积极回应而不满足于追求行政组织自身的需要”［10］P6，为达到这种目的，新公共行政学派提出用成本——效益的工具来分析公共物品的分配过程，这种分析形式可使被选择的项目的可能性成本与效益更加具体化，并能说明平等性的问题，在客观上成本——效益分析成为了政府规模控制的一种工具。另外，新公共行政学派认为，虽然传统的科层制组织具有较强的稳定性，但它明显无法满足新的社会环境的对管理组织的要求，这些环境的变化体现在社会参与加强、服务对象取向、行政人员独立的价值判断、需要处理的社会与公共问题层出不穷，因此，为应对环境的急剧变化，强调通过采用相对非正式和非权威的整合技术、社会情感训练技术来整合行政管理不同层级的工作及行政官员，改变已确立的和继续发展的科层制机构，构建所谓“协调式”的组织形态，以促进分权，提高行政机构整体适应各种社会环境的能力，这种通过压缩政府层级规模与分权的主张对20世纪80年代美国行政管理改革产生了实质性的影响。

德怀特·沃尔多作为新公共行政学派的重要发起人物认为，要实现新公共行政的社会公平的核心价值，政府的权力规模应予以扩大。他反对传统政治——行政二分的观点，认为这是一种虚构，在行政管理实践中从来也未曾出现过，政治意志终归是一些原则的规定必须由行政人员制定具体的方案予以落实，行政人员是直接接近社会问题的人，所以，行政人员若要扮演好“公共信托人”的角色，除执行政策以外，还要主动参与政策的制定，赋予其自由裁量的权力。正如登哈特所言：“行政组织只有在执行政策之外，再扮演引导大众的注意力、设计政策议程与建构社会价值的积极角色，公共行政才有可能躍居政治的主流地位，而非屈困于边缘;也惟有如此，公共行政才不会只是执行政策的工具，而能成为唤醒教育大众理解世界及自身地位的重要关键”。［11］P6面对二十一世纪复杂环境的挑战，沃尔多在其《公共行政的事业》中指出，重构公共行政理论与实务必须关注(1)社会复杂性增导致了治理难度的增加和政府职能的持续扩张，集权与分权平衡关系与平衡机制的建立显得更为微妙;(2)官僚体制的组织不能适应后工业社会的复杂性的需要，任何单一的组织不足以处理重要的事情，公私混合的组织发展趋势不可避免，这样会使政府规模的边界变得更为模糊，难以有效控制;(3)重塑公共行政的伦理关系，以寻找前进之路又不至于付出难以付出的成本;(4)加强冲突管理，以尽量少的成本维持在不可预期、混乱、破坏的情况下的秩序、效率与社会公平等公共行政的核心价值。

四、政府规模控制的企业化视角：新管理主义时代

20世纪七、八十年代，西方发达国家政府面临了前有未有的挑战，公共支出的持续扩大与日益增长的财政危机、行政机构臃肿与部门内部冲突不断增加、行政效率日益低下、公众反政府情绪高涨，迫使公共行政的理论与实践工作者们重新扛起管理主义的大旗，探索用企业的精神改造或重塑政府的问题。因是直接针对政府规模扩张与低效率的问题，所以新公共管理主义对政府规模问题的研究最为系统，最具针对性。

詹姆士·布坎南等人创立的公共选择理论为其提供了坚实的理论基础，这是一种建立在经济人假设基础之上，用经济学的理论与方法研究政治与政府行为的新经济理论，就像布坎南所说的一样，“公共选择学派想要的事情是，把40年来人们用来检查市场经济缺陷和不足的法，完全不变地用来研究国家和公共经济的一切部门”。［12］P1-2该种理论认为，政府部门及政府官员受利益最大化动机的驱使——部门利益或政绩心里、追求更多的选票雨连任，总希望不断扩大政府机构的规模、扩张权力、增加官僚机构的层次、制定更为繁琐的规章制度，当政府肆无忌惮的扩张时，行政人员规模扩大，加上政府天生缺乏降低成本的激励机制，导致公共支出也无限增长，财政赤字不断膨胀。这种理论虽然毫无争议的受到许多挑战，但它对政府规模增长与低效率原因与结果的观察具有相当程度的客观性，事实上也被直接用于政府再造的实践，并取得了实质性的效果。

在公共选择理论的影响下，管理主义重新获得新的生命力，这就是被胡德所称的新公共管理运动。新公共管理者们把工商企业管理领域的许多新的管理理论与方法如顾客至上、市场竞争机制等重新融入行政管理领域，在政府规模的问题上进行了卓有成效的探索。奥斯特罗姆对传统官僚体制——被他称之为威尔逊—韦伯范式——表现出彻底的反动，主张以激进的反国家主义将之取代，构建新的“民主行政的范式”，这种范式以“多个决策中心”、“大众广泛参与”、“分裂、重叠、分权的管辖权”为基本特征，这明显为一种典型的“小政府，大社会”理念。在同时期，艾伦·威尔达夫斯基、E.S.萨瓦斯等著名的公共行政学者加强了公众在心理上对大政府的厌恶，并呼吁采取各种各样的技术分割、裁减、压缩政府的规模，艾伦·威尔达夫斯基在其《如何限制政府开支》一书中指出，“大政府是个不容易对付的家伙，它恣意妄为(当然在获得同意的情况下)，吃光我们的家当”，所以使公共部门规模扩大的速度低于私人部门的速度，否则，大量的资金会被政府消耗而人为的削减了投资，不利于社会经济增长。被称之为“世界民营化大师”E.S.萨瓦斯也在其《公共部门的民营化：如何缩小政府》、《民营化：改造政府的要径》等著作中认为政府部门缺乏市场竞争机制的激励，导致政府在提供公共产品上效率低下，不顾虑成本而浪费惊人，公共支出无限制增长，要解决这些问题，就要将政府活动交由企业完成，或者通过一系列的民营化工具，例如“合同承包、特许经营、补助、凭单、出售、无偿赠与、撤出”等，建议对大政府进行广泛的具体的分割，政府只保留有限的活动。在他的眼里“民营化就是新公共管理”。［13］P2

到了20世纪90年代，戴维·奥斯本，特德·盖布勒和彼德·普斯特里克进一步推波助澜，发起政府重塑运动，连续写下《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》、《摒弃官僚之：政府再造的五项战略》《政府改革手册：战略与工具》推动新公共管理运动进入高潮，奥斯本重视市场力量在提供公共产品中的作用，但不迷信市场，所以反对私有化，而主张建立一个有活力、强大和非常活跃的“治理”的政府，政府的角色是掌舵，要妥善授权。认为传统官僚制过分注重投入而不注重产出，并且形成了一种习惯，所以导致在政府机构这个大型的官僚组织里，组织机构规模的大小、权力的层次、公共活动直接费用的支出等等成为最重要的因素，诱发官僚机构片面追求多预算、多编制、多权力。这些理论在克林顿政府的行政改革实践中得到了积极的回应，比尔·克林顿说：“我们不能容忍我们的政府花钱多、效果少的现象继续存在下去了，解决这一问题的办法也不应再是多设立些项目或多投入些金钱，我们要从根本上改变我们政府的行为方式——从自上而下的官僚体制转向一种自下而上、简政放权式的企业家政府模式”。［14］P23-24

［1］托马斯·潘恩.潘恩选集［M］.北京：商务印书馆，2004.

［2］Mueller·Dennis C.Public Choice［M］.Cambridge University Press.2003.

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［4］罗素.西方哲学史［M］.北京：商务印书馆，1976.

［5］洛克.政府论［M］.北京：商务印书馆，1964.

［6］卢梭，社会契约论［M］.北京：商务印书馆，1980.

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［8］古德诺.政治与行政［M］.北京：华夏出版社，1987.

［9］怀特.行政学概论［M］.北京：商务印书馆，1947.

［10］弗莱德里克森.新公共行政学(英文版)［M］.1980.

［11］登哈特.公共组织理论［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［12］丹尼斯·缪勒.公共选择理论［M］.北京：中国社会科学出版社，1999.

［13］E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［14］克林顿，戈尔.把人民放在首位(英文版)［M］.纽约时代图书出版社，1992.