非政府组织研究:现状、主题及共识

宋仕平，陈 文

(三峡大学马克思主义学院，湖北宜昌 443002)

改革开放以来，中国社会结构变迁的重要内涵之一就是国家与社会关系的根本性重组。国家依靠体制变革及制度创新，引导社会资源的自由流动与合理配置，推进社会自主性与多元化发展，减少对社会生活的直接干预，为社会力量的发育与生长提供足够的条件和空间［1］。国家与社会关系的调整消解了国家机构对全部社会资源的垄断，打破了国家权力对社会权利的制约，引发了非政府组织的兴起。与此同时，国家与社会关系的变化也促动了社会治理方式的转型。

社会的进步催生了理论工作者的研究激情。近十年，国内学术界对非政府组织进行了多视域、多学科的综合研究，取得了一批学术见解极深、学术影响极广的研究成果。

一

国内理论界对非政府组织的持续关注开始于20世纪80年代中国社会结构的变迁及社会治理方式的变革。改革开放以来，市场经济体制的逐步确立及社会主义民主政治的发展，为中国社会的基层自治提供了制度条件及制度空间。公民广泛参与社会管理的政治诉求与利益表达，必然引发社会治理方式的变革，进而推动社会权利逐步转移和回归到社会领域本身［2］。以公民为自治主体的民间组织、社会基层自治组织突破了原有的由国家与政府主导的社会管理格局。市场和社会主导的社会管理模式，改变了人们对国家、政府完全依附的心理状态［3］。社会转型时期管理方式的变革为非政府组织的勃兴提供了坚实的社会基础。

中国本土化的社会治理理论拓展了非政府组织研究的理论空间。我们必须承认，国内学者对非政府组织的理论分析并没有脱离社会治理的话语体系，非政府组织的理论研究也没有超越社会治理的理论范畴。早在20世纪90年代，以俞可平、徐勇、马长山、景跃进、邓正来为代表的一批中国学者，立足于中国的社会变迁与理论需要，创设了适应中国社会转型的本土化社会治理的理论框架。20世纪90年代以来，社会治理理论研究的视角发生了全新的改变，社会治理理论研究的领域更加集中，研究者更加关注非政府组织和非营利部门的地位与作用，更加关注非政府组织与国家和市场的关系［4］。国内本土化社会治理的理论框架为非政府组织研究提供了理论基础，而非政府组织研究的理论成果则进一步深化了国内社会治理理论的研究［5］。

20世纪70年代以来，非政府组织在西方国家得到了蓬勃的发展。西方学者从社会学、政治学等不同的视角对非政府组织进行了多角度的审视，大量的学术著作和学术论文侧重于各种非政府、非营利性的志愿性社团组织与政治国家的合作关系研究［6］。多数西方学者对非政府组织研究的理论关注点主要集中于非政府组织与国家之间的良性互动关系。他们认为，在现代国家的政治体系中，非政府组织只是培育公民政治参与意识的工具，只是促进国家有效治理的工具;非政府组织的发育与功能发挥，可以改善政府治理方式、影响公共政策选择，并推进民主、自由、平等等基本价值的实现;作为联系公民与国家的中介，非政府组织存在的意义并非国家和政府的对立物，它不可能对抗和制约国家，更不可能取代国家;国家在承认和尊重公民社会的独立性、自主性的同时，也必须为公民社会健康发展提供外在的制度保障与法律援助，对其进行必要的、有限度的干预、调节和支持。对非政府组织在社会治理中的主体性作用的研究极大地丰富了当代市民社会理论的核心内容［7］。

美国学者在实证研究的基础上声称一场全球性的“社团革命”正在悄然兴起。莱斯特·赛拉蒙甚至认为，“全球社团革命”对20世纪晚期的意义，也许正如同民族国家的兴起对于19世纪晚期的意义一样重大。非政府组织在市民社会与政治国家之互动关系中展现出的卓然地位和释放出的巨大能量，使得政治哲学和政治社会学的目光莫不聚焦于此，并将这一既非政治国家公域又非市场私域的领域命名为“第三域”或“第三部门”［8］。

国内学者对非政府组织的研究主要围绕如下几个方面展开:

第一，关于西方公共服务理论及非营利组织理论的研究。江玉凯的专著《公共管理与非政府公共组织》［9］介绍了西方公共服务理论的理论流派及其走向，认为非政府组织可以在国家与市场之外的公共领域以更加灵活及有效的方式为社会提供公共服务。任进的专著《政府组织与非政府组织》［10］分析了西方非营利组织理论的话语体系及建构基础，认为自由主义的政治哲学及新制度经济学是推动非营利组织发展的强劲动力。

第二，关于非政府组织的概念厘定及类型划分。大多数国内学者主张根据中国的具体国情界定非政府组织的内涵，依据资金来源及运行模式对非政府组织作适当分类。王名、刘国翰、何建宇等学者认为，“非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业(市场部门)之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会”［11］。王颖、折晓叶、孙炳耀认为与政府关系的亲密度是划分非政府组织类型的主要依据之一，他们将非政府组织分为“官办”式、“半官办”式和“民办”式三种［12］。

第三，关于非政府组织发展的环境因素及动力机制。一些学者从国家与社会关系的重大变化而引发封闭式社会结构的松动的视角，探讨中国非政府组织兴起的制度因素，认为经济体制改革、政治体制改革及政府职能转型为非政府组织的兴起提供了适宜的社会环境。陈晓春、李苗苗从社会结构变化以及“政府失灵”、“市场失灵”等视角来解释非政府组织产生和发展的动机，认为权力的社会化、组织结构的扁平化与社会主体的多样化是非政府组织产生与发展的外在动因［13］。熊跃根则从理论上探讨了非政府组织发展的有利条件与动力来源。他认为，经济转型为非政府组织发展提供了广阔的空间，政治资源、经济资源和文化资源在民间的适度流转，既可以拓宽非政府组织获取便利资源的渠道，又可以为非政府组织寻找合作伙伴提供机会［14］。

第四，关于非政府组织的个案研究。一些青年学者开始关注城乡社区民间团体的生存和发展，通过典型个案所处区域的文化属性与发育程度的相关性的剖析，提出改善非政府组织发展环境的若干对策。张瑞玲以某市MLQ研究会为个案，“通过分析其生存发展所面临的社会环境特征，进一步考察它是如何汲取外部环境中的力量以维持自身的生存和发展，如何争取自身发展所需要的资源，为此又采取了哪些行动策略。”在对制度环境依赖的前提下，保持社团自身的自主性及能动性［15］。史振厚以洪湖渔场老年协会为个案，描述了农村非政府组织发展的不平坦历程，指出能力建设及社会责任担当是农村非政府组织发挥优势并获得长期生存的路径选择［16］。

二

显然，近十年，国内非政府组织研究已突破单一学科领域的局限，成为政治学、民族学、社会学、法学等多学科共同研究的热门课题。然而，由于我国政治、经济、文化的飞速发展，非政府组织的发展存在许多不确定性因素，非政府组织的发展方向和发展路径还不够明朗和清晰，这必然增加非政府组织理论研究的难度。学界同人对非政府组织研究中的若干问题并没有形成理论共识，但是，我们高兴地看到，现有研究主题的形成必将推进非政府组织研究的理论化、系统化及本土化。

回溯国内理论界关于非政府组织研究所取得的成果，我们不难发现:无论是非政府组织兴起的制度考量，抑或是非政府组织角色功能的理论分析;无论是非政府组织与国家、政府关系的理论阐释，抑或是非政府组织健康发展的路径探寻，所有实证研究与学理探讨都是与以下三大主题紧密相联的。

第一，社会建构方式的时代变迁与现代转型。林尚立博士认为，非政府组织的兴起强化了社会结构的变迁，推动了社会建构方式的转型，“使中国原有的组织化社会的社会建构体系面临社会组织化的社会建构体系的挑战”［17］。于是，主要依靠政治力量支持的组织体系的社会建构方式转变为主要依靠经济力量支持的市场要素的社会建构方式［17］。

“中国的市场化改革为非政府组织的生存与发展留下了广阔空间”［18］，市场化带来的社会变迁是所有制结构的多样化，社会在政治控制松动的条件下获得了政府调控之外的资源，此时，非政府组织完全有可能不依赖于政府而独立生存与发展［19］。同时，非政府组织的健康成长也是推进社会建构方式转型的内生动力。社会建构方式转型的价值追求及终极目标是实现社会的现代化，大量涌现的非政府组织可以成为弥合社会冲突的稳定器，因为非政府组织使公民获得了在政治体系之外的参与国家管理及社会管理的新渠道，公民社会承接了由政府转移出来的那部分公共管理事务;社会公民在管理实践中既求得了精神慰藉，也提升了自治、守法等民主素质。

第二，非政府组织与政府组织之间的双向互动关系。非政府组织与政府组织之间的互动关系存在着冲突与合作的两面性。一方面，因为追求价值目标的差异，以及占有公共资源的能力的强弱，两者在某些领域或多或少地存在着局部性冲突［20］。另一方面，构建和谐社会的执政目标与科学发展的执政理念，为非政府组织的健康发展创设了制度环境，也成为构建非政府组织与政府组织的良性互动关系的理论基础［21］。于是，有的学者认为，在调动和整合各种社会资源以实现社会现代化的目标的进程中，非政府组织可以主动把自己纳入国家行政体系之中，以帮助政府解决它所关心的社会问题，取得政府的充分信任，建立与政府的合作伙伴关系［22］。

当然，非政府组织与政府组织的良性互动关系的构建必须立足于中国国情，依赖于中国现代化建设的进程。同时，建立有别于西方制度变迁理论的分析框架，消除非政府组织与政府组织互动关系中的一些错误观念，明确非政府组织的权能及行为边界，为非政府组织健康成长创造适度宽容的舆论氛围。

第三，政府组织公共治理范式的选择。非政府组织的快速、健康发展是推进社会民主政治建设与建立公共政府的重要条件［23］。在当代中国社会治理方式转型的进程中，“具有现代特征的国家与社会并列的二元架构已经开始逐步形成，在这样的架构中既有私人领域中的利益和自由的主张与诉求，也有公共领域中的关怀和秩序的期望与认同。”［23］两大领域管理权能与管理范围的差异使公共治理范式的选择成为必然。

三

基于学科视角及研究方法的差异，国内理论界关于非政府组织的某些具体问题的研究确实存在着认识分歧与观点对立。但是，在非政府组织凸显的社会治理功能的认识方面，他们已经达成理论共识。

第一，非政府组织是推进民主政治建设的重要力量。民主政治建设必须以社会动员和社会参与为主要内容的公民社会的形成和发育为基础。毋庸讳言，在一个社会结构严重分化的现代社会，传统意义的公民参与显然无法适应专业化、团体化社会表达的政治需要与利益诉求［24］。从一定意义上说，公民参与市场经济体系的构建过程实际上也是一个群体利益关系自我调整的过程。市场经济体系在满足公民利益愿望的同时，又激发公民更多的利益追求。因此，公民在争取自己正当利益的过程中，必然要了解和参与与自己利益攸关的政策、法律的制定和实施［24］。在这一方面，非政府组织可以发挥十分重要且不可替代的作用，因为公民参与公共决策和公共管理的广度及深度，直接影响政府决策的公信力、透明度及权威性。

社会主义民主政治建设离不开社会力量的广泛参与，离不开政府角色及功能的转换，离不开社会治理的模式与框架的重构，这些问题的最终解决，必须依靠代表社会自身力量的非政府组织的支持。我们只有在政府、市场与公民社会之间建立一个有效的互动网络，才能更好地发挥非政府组织的作用，才能加快和谐社会的建设步伐［14］。

第二，非政府组织是实现政府职能转型的微观社会基础。建国以来，中国的社会治理模式具有全能政府、强势政府的特色，政府的管理涵盖了政治、经济、社会、思想、文化等各个领域，政府成为社会进步与发展的唯一推动力量。在建国初期医治战争创伤、恢复社会经济秩序的过程中，这种社会治理模式发挥了显著的独特作用。但是，政府长期单独管理国家和社会的全部事务，也会造成一些社会弊端。比如，政府规模膨胀而引发的官僚主义问题、政企不分而引发的国有企业竞争力不足问题、非政府组织发展滞后而引发的公民精神成长缓慢的问题，这些问题的彻底解决必须从改变传统的政府单独治理模式入手［25］。鉴于此，“强政府、弱社会”的社会治理格局的转换必须借助社会和市场的力量，使社会和市场参与政府职能转型的进程之中，最终形成包括政府、企业、非政府组织和公民在内的多元主体的社会共治格局［26。

在现代社会，政府的社会管理已经超越经济管理、文化管理等职能而成为社会正常运行的首要职能［27］。面对日益复杂的社会生活，公民需要政府提供更多更好的公共服务。政府只有实现管理方式的转变，才能满足公民日渐高涨的社会变革需求［28］。毫无疑问，非政府组织的参与与合作是政府职能转型及管理范式创新的外在动力。政府不再是公共事务管理的唯一责任人，在社会多元治理格局中，非政府组织完全可以扮演政府“合伙人”的角色［29］。市场经济体制的确立促动了政府职能的分化和调整，在社会管理和社会服务两个领域，政府都需要吸引社会力量的参与，需要激发大量非政府组织介入公共管理事务的热情，在这一过程中，非政府组织的积极参与可以减少政府的管理和服务成本。我们有理由相信，在社会管理和服务领域，政府有选择地退却，非政府组织有选择地进入，二者开展不同形式的契约性、制度性的联合，建立良性互动的伙伴关系，完全可以实现对现代社会的有效治理［29］。

非政府组织作用的充分发挥可以有效促进政府职能的转变。当大量的非政府组织承载了一部分“全能政府”的职能时，政府就可以从纷繁复杂的社会管理和具体的社会服务事务中解脱出来，专注于社会发展的宏观规划与间接管理。唯有如此，“小政府、大社会”的管理格局才能真正建立，政府职能转型才会真正落到实处［30］。

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