资源型经济转型中的“政府效应”：以山西省为例

张改枝，李 唐

(1.太原师范学院 经济系， 山西 太原 030012; 2.中共临汾市委党校， 山西 临汾 041000)

20世纪50年代以来，众多资源丰裕的国家和地区普遍面临着不同程度的反工业化、贸易条件恶化、经济增长停滞、财富分配不公以及生态恶化等问题。我国在改革开放后，东北、山西等以能源工业为主导的经济地区，在经济发展的同时，也相继出现了产业结构单一、产品初级、增长放缓、环境污染等问题。

Auty于1993年首次提出“资源诅咒”(Resource Curse)［1］的概念，用以概括资源丰裕与经济增长的反向关系。其后，学术界对资源型经济产生的问题及成因进行了大量研究，概括起来主要有以下几个方面问题：(1)贸易条件恶化与反工业化现象;(2)资源型产品的价格波动;(3)生态恶化导致经济发展的非持续性;(4)产业结构的单一和刚性等问题;(5)贫富差距过大、收益分配不公等社会性问题。

然而，资源型经济问题的本质，并不是来自于资源本身，而在于与资源开发、管理、产权以及交易等相关制度安排的缺失和运行机制的不合理。［2］这使得产业要素的流动方向和配置方式发生扭曲，造成经济发展对资源过度依赖，导致了对技术创新和人力资本等现代产业要素的排斥，并无法自行转化为经济发展的内在驱动。

本文试图从政府干预的角度出发，以山西省经济转型的实践为基础，针对资源型地区普遍存在的产业结构不合理、生态环境恶化和公共事业发展滞后等突出问题，探讨和分析政府如何对资源型经济施加影响，改变其运行机制和内外部发展环境，实现资源型经济的转型发展。

一、资源型经济转型中政府的作用与手段

国外一些典型资源型地区如德国鲁尔、法国洛林、美国休斯敦和日本九州等成功转型的经验表明，尽管政治制度与经济体制不同，但是政府的干预、推动和政策扶持等，都能够对经济发展起到非常重要的作用。

政府对资源型经济转型的政策手段和措施，主要有以下几个方面：制定科学合理的产业政策;加强财税和金融政策支持;加强基础设施建设，改善投资环境和加强就业培训。本文将从产业政策、外部性治理和公共投资三个方面，构建分析框架，论述政府对资源型经济转型发挥的政策影响。

其一，产业政策。西方经济学将产业政策、财政政策和货币政策作为政府宏观调控的三大经济政策。产业政策在本质上是国家对产业经济活动的主动干预，是一种行政手段。政府通过制定和实施产业政策，可以促进产业结构的高度化和合理化，实现产业要素的优化配置。包括：(1)弥补市场失灵的不足;(2)选择和扶持新型产业;(3)强化科技创新对产业的支持力度，推动传统产业新型化;(4)组织衰退产业的调整和退出等。与财政政策、货币政策以总需求调整为主要特征不同，产业政策着力于供给能力的提高与供给结构的改善。［3］产业政策对资源配置的优化和产业效率的提高具有强烈的指向性。

政府通过制定和实施产业政策，可以提高准入门槛、投资限制等措施，改变要素的流动方向，抑制资源产业的过度繁荣，并使科技进步与人力资本等产业要素转化为经济发展的内部驱动，推动资源型产业的优化升级和新型化。［2］同时，通过大力发展接续产业，不间断进行产业结构调整，对主导产业进行转换。［4］政府对资源型经济的干预，可以改变经济发展对资源的过度依赖，推动产业结构的优化升级和主导产业的转换，改变经济发展的内部驱动，实现资源型经济发展方式的转变。

其二，环境治理。环境治理主要是解决资源型经济可持续性发展的问题。资源型经济发展过程中所造成的生态环境恶化和资源浪费等负外部性问题，是由于资源型产品内在的公共属性，使产权、价格、成本和进入壁垒等无法满足市场有效配置的要求，环境成本不能内化在其产品和劳务价格中，从而导致市场配置的无效率，造成了生态环境负外部性问题。［5］资源型经济产生的负外部性问题，为政府干预提供了必要性。

政府可以通过政策和制度安排使外部效应内部化，来减少资源型经济的负外部性。政府的干预手段主要有行政手段和市场手段。行政手段包括：明晰产权界定、规定资源使用标准、行政处罚以及强制关闭等。市场手段包括：建立环境税费制度、财政补助、排污交易制度等。

其三，公共投资。目前对公共投资的研究，普遍表明政府的公共投资对经济增长具有正效应。政府的公共投资可以改善经济发展的内外部环境，为资源型地区经济转型提供必要的物流、人才和公共服务等方面的支撑。

政府的公共投资领域主要涵盖公共基础设施和教科文卫等公共事业、服务等方面。公共基础设施投资一般包括：道路、水利设施、电力、邮电、供水等方面。范九利、白暴力认为，基础设施投资是落后地区投资决策者的一种必然的“自主性”选择，目的是缩小与发达区域间差距，促进落后地区发展，其对经济增长的作用表现在：(1)扩大市场范围，促进贸易的增长;(2)通过运输成本的变化，吸引资本流动;(3)基础设施投资需求拉动，推动产业结构的变化;(4)影响工业布局;(5)促进城乡一体化，提升农村经济发展。［6］

实践证明，教科文卫等公共事业和服务领域的提升，可以改善经济发展的软环境。政府对教育和科技方面的投资，可以为区域产业结构调整、经济发展提供所需要的人才和技术要素;对医疗卫生等方面的投资，有利于人才的聚集和改善软环境。

综上所述，政府通过产业政策、生态环境的外部性治理和公共投资三个方面，对资源型经济转型进行干预，重点解决经济运行中所造成的产业结构不合理、环境污染等负外部性问题和改善内外部发展环境，从而实现资源型经济发展方式的转变。

二、基于山西省经济转型的实证分析

山西是我国典型的资源型经济省份。作为全国老工业基地，在建国初期全国156个重点工程中，投资山西的有18项，占全国的11.5%，行业较为齐全、比重差异较小，发展较为均衡。20世纪80年代到90年代，随着建设全国能源重化工基地步伐的加快，山西省开始实施“有水快流”的产业政策，遍布山西各地的大小煤矿、工业项目大干快上，也因此，山西从产业支柱、财政支撑、城镇体系、贸易结构乃至文化生态，每一个毛细孔都渗透着资源型经济的基因。到2000年山西的主导产业变成煤炭、冶金、电力、机电、化工，资源型产业比重大幅上升。机电、化工位置大幅后移，纺织彻底退出主导产业，各行业差距逐步加大，造成山西产业结构不合理。长久以来形成的以煤焦冶电为支柱的单一产业结构，积重难返。在资源红利的引导下，资源型产业过度扩张，就像“抽水机”一样吸纳了大量要素向资源型产业汇聚，造成了对其他产业巨大的“挤出效应”(山西省委书记袁纯清语)。同时，由于发展方式粗放，造成了生态环境恶化、公共事业滞后等问题。

如何摆脱“资源诅咒”的命运，实现转型跨越发展成为山西省政府必须全力破解的首要难题。从2004年提出“建设新型能源和工业基地”，到2008年震动全国的“煤炭整合风暴”，山西在“转型发展”的道路上不断探索和实践。为了实现经济的转型发展，山西把产业结构调整、环境治理和以改善发展环境为内容的公共投资等作为突破口，制定和实施了一系列政策和措施，来推动山西经济的转型发展。

1.产业政策

从1999年至今，山西省逐步制定和实施了“传统产业新型化、新型产业规模化和支柱产业多元化”的产业政策。一方面对以煤焦为主的传统能源产业进行优化升级;另一方面大力培育和发展新兴产业，使资源型产业从“多小散乱”到规模发展;从结构单一到产业多元;从产业节点到产业链条延伸;从初级加工向高端延伸;从产业分散到产业聚集;从粗放式发展向集约式发展转变。山西省的产业调整路径主要表现在以下三个方面：

(1)通过提高准入门槛、明晰产权、兼并重组和资源整合等手段，解决了传统能源产业长期存在的“多小散乱”问题，提高了产业集中度和企业竞争力，实现传统能源产业的规模化效应。全省煤炭行业由2000年的7 998座压缩到2010年的1 053座，产能达到历史最高位7.4亿吨，70%的矿井产能达到90万吨以上，产业集中度得到大幅提高。煤炭生产百万吨死亡率从2000年的1.85，下降到2010年的0.188。山西由此结束了“小煤窑”时代，进入了高效、集约的现代化机械矿井开采时代。

(2)由产业节点向产业链条延伸，提升了资源型产品的附加值和科技含量，实现了产业优化升级。通过对传统资源产品进行技术改造，延伸煤—电—铝、煤—焦—化、煤—电—冶、煤—电—建等产业链条，实现资源型产业由简单的资源开采、初步加工向资源深度开发、深度加工转变;产品实现由低级向高级的转变，提升了资源型产品的附加值。生铁转化成钢率，由2005年的51.2%升至2010年的90.9%，提高了39.7个百分点，产品实现了由普通钢向特种钢、不锈钢的转变。焦炭行业全部实现了大机焦化，产品回收利用得到提高，焦炉煤气回收发电，焦油、粗苯等产品回收深加工，提高了产品的附加值。

(3)把发展循环经济作为工业新型化的基本路径和山西产业的基本模式。建立了西山煤电、同煤塔山和潞安等循环经济园区，利用煤矸石、洗中煤、煤泥、粉煤灰等工业废料，进行发电和发展新型建筑材料产业。2010年3月山西省14个煤炭循环经济园区中89个项目建成投产，成为煤炭工业转型发展的样板和新的经济增长点，其中同煤塔山园区已正式建成，成为全国首个煤炭循环经济示范园区。潞安、阳煤、晋煤一批煤化工项目相继建成，其中以低碳排放为主导的潞安屯留园区煤变油、煤化工、煤变电的循环经济项目，被中科院列为全国循环经济示范项目。目前山西正着力打造煤炭循环经济园区，2012年山西省煤炭工业将完成投资1 600多亿元，用高精尖科技建设煤炭企业，打造煤炭科技新高地，提高煤炭资源省内转化率，建立煤炭产业全循环经济园区。

经过十多年的转型实践，山西传统产业新型化和新型产业规模化的成效显著，主导产业演变为目前的煤炭、焦炭、冶金、电力、现代煤化工、先进装备制造、新型材料工业、特色食品加工业和文化、旅游十大主导产业。工业占GDP的比重由2000年的40.6%提高到2010年的50.5%，高出全国平均水平，在中部地区处于领先地位。第一产业农业的基础地位得到巩固加强，朝着产业化和现代化的方向发展。第三产业近十年的年均增幅达到12.7%，全省的经济总量达到9 088.06亿元。

山西对产业结构的调整，抑制了资源型产业的过度繁荣，把规模经济、延伸产业链条、科技进步以及循环经济等现代产业政策与手段，嵌入到经济发展中来，改变了其内部驱动和运行机制，使传统产业实现了优化升级。同时，改变了产业要素的流动方向和配置方式，努力培育和壮大新兴产业，使山西经济由采掘文明向制造文明转变。

2.环境治理

由于发展方式粗放和产业结构不合理等深层次矛盾，造成了山西严重的生态恶化和环境污染。整个“十五”期间，山西省主要污染物排放总量高于全国平均水平。2005年，SO2、烟尘排放量分别为151.6万吨和110万吨，居全国第三位和第一位;工业固体废物产生量为11 183万吨，比2000年增长45.4%。单位GDP二氧化硫和化学需氧量排放量分别是全国平均水平的2.63倍和1.21倍;单位国土面积二氧化硫和化学需氧量排放量是全国平均水平的3.76倍和1.72倍。全省固体废物产生量持续增长，仍是全国排放量最大的省份。

为了打破环境污染和生态恶化带来的瓶颈，实现山西的可持续发展。山西相继实施了“蓝天碧水”工程、造林绿化工程和生态环境治理修复工程。通过行政、市场两种手段，一方面对产业准入门槛、环保标准和环保设施等进行直接规制;另一方面推进循环经济建设，提高资源的综合利用率，转变经济发展方式，解决资源短缺、生态恶化与经济增长的矛盾。

山西的环境治理主要包括了城市环境整治、工业污染治理和生态修复三个主要内容，并从四个方面推进：一是通过实行“部门联动”、“区域限批”、“末位淘汰”、“自动监控”、“奖惩问责”等一系列管理手段，对污染企业实施关停，对高能耗项目进行限制发展和淘汰落后产能。二是加快污水处理、垃圾处理和集中供热等城市环保基础设施的发展。2010年，全省污水处理厂总数达到132座，实现了县县建成污水处理厂的目标，全省1/4的县完成了生活垃圾无害处理设施建设。三是在全国率先建立了煤炭开采生态补偿机制，矿山生态环境恢复治理全面展开，创建国家和省级生态示范县、乡镇和生态村900多个。四是推动循环经济发展，提高资源的综合利用率。通过多年的努力，山西的生态环境得到根本性的好转。

表1 山西环境质量近年部分主要数据指标

表1的数据反映了山西近年环境质量的逐步改善。2010年，二氧化硫排放总量由2005年的151.6万吨降至124.92万吨，减排比例17.6%;全省COD排放总量由2005年的38.68万吨降至33.31万吨，减排比例13.9%。全省钢铁行业淘汰落后产能5 397万吨，焦化行业淘汰落后产能4 767万吨，电力行业淘汰落后产能443.77万千瓦，水泥行业淘汰落后产能2 586万吨，电石行业淘汰落后产能142.82万吨，铁合金行业淘汰落后产能38.48万吨，各重污染行业的产业结构得到了提升。万元地区生产总值综合能耗下降22%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别削减16.3%、13.5%，全部超额完成了国家下达的“十一五”节能减排目标任务。

山西对生态环境的修复治理，有效地解决了资源、环境与经济发展的矛盾，并逐步转变了资源型经济的发展方式，改变了以往依靠高能耗、高污染、低产出的发展路径，使山西的经济发展走上了可持续性发展的道路。

3.公共投资

整个“十一五”期间，山西省交通运输业、邮政业、电信业、水利、环境等公共设施类项目共投资完成4 706.5亿元，年均增长40.1%。2010年，城镇污水处理率达到76%;城镇生活垃圾无害化处理率达到65%;城市集中供热普及率达到81.8%;城市燃气普及率达到88%;城市用水普及率达到95.5%。基础设施的改善，使区域间产业要素得以更加快速地流动与聚集，为山西经济转型提供了完善的硬件支撑和良好的外部环境。表2数据反映了山西近年来公用事业处于逐年增长的情况。

表2 山西公共设施近年部分主要指标

表3 山西教育、科技和卫生方面近年主要指标

对教育和科技的公共投资，所产生的人力资本累积以及外部经济性，不但可以优化山西经济发展的软环境，并且能为经济转型发展提供所需的高级产业要素。同时，医疗、文化等公共服务的提升，有利于人才的流入和聚集，进一步改善经济发展的软环境。表3的数据表明了山西教育、科技和卫生方面近年发展的部分指标，反映了政府对教育与科技投入的逐年加大。

政府在产业结构调整、生态环境治理和公共投资三个领域发挥影响，改变了经济发展的内部驱动，促进了产业结构的合理化和高度化;解决了经济发展过程中的生态环境恶化的问题，实现了资源型经济的可持续性发展。政府对公共事业的投资，改善了发展的外部环境，为经济转型提供了基础设施、人才、科技和文化卫生等要素支撑，从而为资源型经济转变发展方式、实现科学发展起到了巨大的推动作用。

三、结论和启示

资源型经济问题的产生在本质上是因为制度安排与运行机制的不合理。对资源的过度依赖，使得科技进步、管理创新和劳动者素质提高等现代产业要素无法转化为经济发展的内部驱动。资源型经济的转型需要政府的干预、引导和扶持。政府作为经济发展的外部动力，在资源型经济转型中，通过政策措施等手段，嵌入规模效应、科技进步、循环经济、负外部性治理以及公共事业等经济发展方式与手段，打破资源型经济的封闭循环机制，改变了要素的流动方向和配置方式，改善了发展的内外部环境，实现经济增长内部驱动的转变，推动了资源型经济的转型发展。

山西经济转型实践的启示在于：政府通过科学合理的政策手段，把符合科学发展观的发展理念与发展方式，不断内化为经济发展的动力，不断为资源型经济注入新的发展活力，使资源型经济的发展能够体现科学与时代的要求，走上一条依靠科技进步、管理创新和劳动者素质提高等因素为内部动力的发展道路。

［1］Auty.R.M.Sutaining Development in Mineral Economies：The Resource Curse Thesis［R］.London：Rout Legdge，1993.

［2］张复明.资源型经济：理论解释、内在机制与应用研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2007.

［3］苏东水.产业经济学［M］.北京：高等教育出版社，2000.

［4］周德群，汤建影，程东全.中国资源型经济研究——结构、演变与发展［M］.北京：中国矿业大学出版社，2002.

［5］刘建伟.循环经济、市场失灵与政府作用［J］.上海市经济管理干部学院学报，2008(1).

［6］范九利，白暴力.基础设施与中国经济增长的地区差异研究［J］.人文地理，2004(2).